新时期农村土地资源管理与土地利用问题的分析

文丨赵桐 李俊颖 王浚浦

（作者单位：山东农业大学）

随着乡村振兴战略的提出、城乡一体化的发展，农村土地资源的开发利用也成为建设新农村的有效途径之一，但在建设用地方面存在较多问题。对此，需要对农村建设用地管理与利用的实施意义和存在问题进行分析，提出改善对策，以更好地实施乡村振兴战略。

一、农村土地资源管理与土地利用的意义

土地资源管理是对某个地区的土地，按照当地的土地利用规划、城市用地规划等，明确管理目标，对土地资源利用情况进行分析调整，发现问题，并提出措施来提高土地资源整体利用率，包括土地整理项目、土地开发项目及土地综合项目等内容。

在乡村振兴战略背景下，土地资源成为促进农村地区发展，推动农村经济发展的重要载体，也是推动农村经济水平提升的关键因素。当前农村地区的人口越来越少，大量的人口涌向城市，带来大批的闲置土地和房屋。在这个情况下，将闲置的土地资源和房屋资源集中到一起进行挖掘利用，以提高农村地区经济发展的集约化水平。盘活农村土地资源，将分散的土地资源集中到一起进行利用，可以减少土地资源的闲置问题，不断提升土地资源的利用率。

二、农村土地资源管理与土地利用的关系

一方面，土地利用方式直接影响着土地资源管理。这两项工作都需要满足经济发展需要，顺应经济发展形势。在新农村规划下，建设用地的安排和使用情况，与土地资源的管理规划息息相关。因此相关部门要分析建设在土地利用过程中存在的问题，并根据乡村建设规划，对建设用地的利用措施进行调整和创新。另一方面土地资源管理对于土地利用有一定影响。土地资源管理政策会影响到土地利用，并且产生一定的约束性，最为突出的就是集约化用地制度，以及新时期对建设用地的约束性要求，比如宅基地不允许翻新重建或建设高度有要求或禁止违法扩建等。

三、农村土地资源管理与土地利用存在的问题

（一）利用效率低下

农村地区大部分群众的思想比较传统，在使用建设用地时，效率较低。目前农村用地较多，但农村的人口逐渐减少，很多都已移居到城市，这使得农村人口人均占地面积大，超出国家标准水平。主要表现为：单户占地面积较大，户与户之间留有巨大的间隙，有的建设有庭院、菜场等，浪费了很多耕地；一户多宅在某些农村比较普遍，建设新居但不拆除旧居，也占据很多土地；农村人口进城，户口迁移出去，但是没有按规定归还宅基地等。这些问题导致很多宅基地闲置或荒废，利用率低下。另外在公路沿线建房的趋势比较突出，但受公路路线的闲置，很多房屋与公路之间的土地直接闲置，造成浪费。

（二）布局散乱

农村地区的建设用地杂乱无序，很多村民都是随意选址建设住宅，一般是选择在自留地、承包地或在公路两侧。也有部分村民选择地势好的区域建设，导致整体的房屋旧宅比较错杂，朝向、大小、高矮度参差不齐，而且乱建乱占现象比较严重，影响到乡村的美观度，也造成土地资源的浪费，同时也不利于建设一些基础设施。这些问题都与新时期新农村建设的要求不贴合，带来一定阻碍，影响到乡村振兴战略的实施。

（三）违规建设现象普遍

农村地区进行土地资源的利用，大部分是用作耕地、宅基地。因为越来越多的农村人口流向城市，不仅是去城市中工作，也有很多直接定居在城市。这导致农村地区有大量空置的土地资源和房屋资源，并存在很多违建现象。过去最开始建设用地的使用都在国土部门进行申报和审批，整体秩序良好，但后来税费体制改革取消了土地管理费，再加上土地二轮承包实行长久不变的政策，使得部分村民以为建房不收费，可以在私有土地上建房，还可以按照自己的想法随便建设，导致违建现象普遍。

四、农村土地资源管理中土地利用的措施

（一）深化农村土地制度改革

农村地区要对当地的农村建设用地进行登记和汇总，掌握整体的资源信息。然后对建设用地实行复垦整理工作，按照上级部门提出的管理办法，在符合规划的基础上，将建设用地整体复垦为耕地或农用地之后纳入土地资源储备库，进行新的应用和管理。对此农村地区需要按照先易后难的原则，对建设用地信息进行调查和整理，适合复垦的进行复垦，增加耕地有效面积，节约利用建设用地，同时要优化建设布局，调整各个住宅的布局位置，保证美观度。

（二）建立起齐抓共管的联动机制

在十九届四中全会之后，习近平总书记进一步提出在新时代要推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作。要积极开展农村承包地确权登记颁证工作，确定对土地承包经营权的物权保护。在这个背景下，农村地区要积极对建设用地进行整理，针对出现的问题进行解决。首先是加强建设用地的管理考核，发挥乡镇政府的审批和审核作用，对各乡村的建设用地进行考核和责任追究，并将工作结果纳入乡镇的综合考核体系中，与政府干部的绩效挂钩。然后是形成规范建设用地的管理合力，按照法律规定，提出一些程序性要求，办理相关土地使用手续。最后是对土地隐形市场进行整治，对于迁到城市的农村户口，不再安排宅基地；如果是迁到城郊或城乡结合部，则限制安排宅基地；对于村民提出的宅基地申请，要严格审核是否符合申请条件；禁止土地违规交易，从严查处非法转让耕地等行为，强制拆除违规建筑等，打击违建行为。

（三）健全社会保障体系

地方政府要加强宣传，让更多的基层群众认识到土地资源管理利用的积极意义，明确土地资源管理利用不仅不会损害村民的权益，还会增加村民的收入。建立起配套的社会保障体系，重点是要健全农业保险制度，鼓励承包户购买农业保险，分散经营过程中的风险，可以更从容地应对突发事件，从而推动更多有意向的人员积极承包土地，推动土地资源管理利用。同时，一方面要发挥政府的主体导向作用，为这方面的工作提供政策支持，包括明确建设要求，提出建设目标等。另一方面则是发挥市场经济的作用，在市场经济体制下发展农业的多功能化，思考农业资源的优化配置以及多途径发展的挖掘，比如可以考虑发展乡村旅游、文旅融合等模式。

五、结语

国家需要重视新时期农村地区的土地资源管理和利用，在给出的土地管理制度的制约下，约束农村土地的利用渠道，特别是关注建设用地的管理与利用，避免出现空置和浪费问题，制定长短期规划，实现土地资源的最大化利用。