對深合區總體方案若干問題的理解

方泉

2021年9月5日公佈的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）為琴澳合作及澳門多元發展進一步指明了方向、描繪了藍圖。這裡就針對《總體方案》中有關合作區戰略定位、發展目標、規則銜接、糾紛解決、司法保障及屬地管理等幾個核心問題及相關法治要求談些認識和理解。

領會戰略定位明確法律定位

關於合作區的戰略定位，《總體方案》用四個“新”來描述。首先是促進澳門經濟適度多元發展的新平臺，以及便利澳門居民生活就業的新空間。這兩個“新”主要是為了支持澳門長期的繁榮穩定，屬於物質發展和經濟建設的定位。第三個“新”是豐富“一國兩制”實踐的新示範，主要是指合作區建設的過程中進行規則的銜接和機制的對接。第四個“新”是推動粵港澳大灣區建設的新高地。在“一國兩制”新示範的實踐過程中實現一些制度創新，並且把這些創新應用到更廣闊的範圍，在大灣區的建設中發揮制度引領的作用。可見，前兩個“新”主要是從物質基礎和經濟建設的角度出發，後兩個“新”主要是從制度規則的層面進行。

當然，這些戰略定位應當通過立法首先落實為對合作區的法律定位。合作區的法律定位問題是合作區發展建設的頂層設計問題。俗話說，搭多大檯，唱多大戲。只有明確了合作區的法律定位，才能明確對合作區的授權、賦權的範圍;管理機關和執行機關才能名正言順地依法開展工作。

在《總體方案》中沒有提及將合作區作為新的一級行政區劃的內容，僅提到合作區作為“海關監管區域”;同時明確合作區上升為由廣東省管理，即由廣東省委、省政府的派出機構履行屬地管理職能。易言之，合作區並非新的一級行政區劃，上升為廣東省管理也不等同於合作區明確作為地級行政區劃。相比較而言，合作區和前海合作區一樣，都肩負推進大灣區建設和制度創新、制度引領的發展重任。但前海是深圳市的一個開發區域，前海合作區條例是有深圳市人大制定的。前海開發區由深圳市人民政府管理，既不存在《總體方案》所說“共商共建共管共享”的共同發展模式，也不存在“一國兩制”新示範的目標，它是在“一國一制”下的發展創新。合作區和海南自由貿易港一樣，其條例均由全國人大常委會制定（或者說普遍預期合作區應由全國人大常委會制定條例）。但海南自由貿易港也不存在“一國兩制”新示範的目標，而是作為自由貿易的示範區域。

可以明確的是，儘管《總體方案》沒有確定合作區的法律定位，合作區條例也尚未出臺，但如果未來僅僅將合作區作為一個特殊的海關監管區域，將難以匹配其所肩負“一國兩制”新示範或者制度創新、制度引領的重任。因此，在確定合作區法律定位時，應當考慮幾點：一是應當由合作區條例明確規定合作區的法律定位。二是條例在確定合作區法律定位時，應當匹配《總體方案》對合作區確立的戰略定位。特別是在立法權限方面。三是條例在確定合作區法律定位時，要充分考慮到合作區的設立初心和發展目標。合作區為支持澳門產業適度多元化的初心而起，其直接發展目標是實現琴澳一體化。澳門是特別行政區是省級行政區劃，琴澳一體意味著對合作區的法律定位也要相應對照匹配。

經濟發展和制度創新雙重目標

關於合作區的發展目標。和前述戰略定位的四個“新”相呼應，《總體方案》提出了合作區在經濟發展和制度創新兩個層面的目標要求。

開發橫琴的初心是為了澳門產業多元發展創造條件，在新的形勢下也是深入實施大灣區規劃綱要的一個重點舉措。從實際情況看，澳門的經濟適度多元發展的確勢在必行。按照澳門統計暨普查局的統計數據，2021年前三個季度，澳門勞動人口就業不足率達4.5%;旅遊業方面，前三季遊客總計575萬人次，下降幅度接近4成。當然，新冠疫情的影響是造成經濟數據下滑比較大的客觀因素;另一方面，近幾年本澳的博彩業也在做結構性調整。2022年《娛樂場幸運博彩經營法律制度》準備做出修訂，法案加強了對博彩中介人、合作人的審查機制，提高了中間人的準入門檻，中場業務可能成為未來主要的方向。另一方面，內地刑法修正案增加了組織中國公民跨境參加賭博的罪名，近期正著力加強打擊跨境賭博犯罪。可以預見，在賭牌續期前，本地博彩業還將持續調整。

因此，綜合各方因素，澳門經濟適度多元化方面必須儘快做出成績。澳門政府於2021年12月發佈的《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025年）》提出要遵循多元發展的基本原則;在發展目標中提出要在第二個五年裡，經濟的適度多元能夠取得實質性的進展，琴澳一體化發展的格局能夠初步建立。行政長官2021年底赴京述職時，習主席特別指出，經過這次的疫情，澳門社會各界對於澳門經濟結構方面存在的問題認識應該更加清醒，對於澳門發展路徑的思考應該更加深刻。

總之，橫琴方案對於澳門長期繁榮穩定提供了強有力的支援，為落實澳門經濟多元化發展提供了新的機遇;與此同時，還要在經濟建設的過程中，進行規則和制度創新。合作區的發展目標是兩個層次的要求，一是在物質發展和經濟建設層面上的收穫，另一個是規則和制度建設層面上的收穫。

民商事規則銜接解讀空間大

關於合作區民商事規則銜接澳門、接軌國際的問題。《總體方案》在原則要求上沒有過多設限，只提到了遵循憲法和澳門基本法，因此這個部分有很大理解或是解讀的空間，重點在於銜接哪些，接軌哪些，如何銜接，如何接軌等。綜合而言，一是通過衝突規範解決規則、制度的差異問題，這是最常被提及的路徑，但本質上並非接軌或銜接;二是“拿來”主義，即在民商事規則某些領域直接適用澳門民商事法律中的一些規則，或者直接適用國際通行的一些比較成熟的民商事規則。

當然，“拿來”存在選擇標準和結合實際需要的問題。澳門有民法典、商法典，內地有民法典和一系列商事法律。可以考慮在民事法律或規則方面更多地銜接澳門的法律制度，商事領域更多地適用通行的國際規則或是兩地具有共性的一些制度規則。三是為合作區制定一套新的法律，在銜接和接軌中進行法律制度的創新。當然，新的法律不是無中生有，也是基於“共商”的基礎，通過相互比較借鑒，互相融入融合。

目前這方面較為突出的法律問題是，無論通過衝突規範還是直接“拿來”，又或是重新制定法律，都需要明確的立法機制或設置協調機構，通過法律途徑和法定程序落實粵澳共商共建共管共享的新體制。

從立法模式來說，一是中央層面的立法。通過中央立法制定合作區條例;將“拿來”的法律以《合作區條例》附件的形式加以公佈;提請中央就條例以外的其它重要法律進行立法。二是用足用好珠海特區立法權，讓珠海根據授權對法律、行政法規、地方性法規做出銜接、對接的變通規定;三是利用賦權清單的方式，同時發揮合作區本身的立法功能。上述途徑亟待合作區給予明確的頂層設計盡快鋪排開。

多元糾紛解決與司法保障問題

關於合作區完善多元糾紛解決機制和司法保障的問題。建立和完善多元糾紛解決機制是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。對於合作區的發展建設來說，由於存在“一國兩制”新示範的元素及共商共建共管共用的新機制，建立多元糾紛解決機制可以更靈活地進行法律銜接和規則對接，更高效地實施司法保障。

近年來，大灣區及前海合作區、橫琴合作區建立及完善多元化民商事糾紛解決機制的進程一直在穩步推進。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中指出“完善國際商事糾紛解決機制，建設國際仲裁中心，支持粵港澳仲裁及調解機構交流合作，為粵港澳經濟貿易提供仲裁及調解服務”。國務院發佈的《關於完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》也指出，要提升仲裁委員會的國際競爭力，加強對外交流合作，深化與港澳臺仲裁機構合作。

隨著《總體方案》的頒佈，在合作區建立、完善多元糾紛解決機制的工作也在加緊推進。《珠海國際仲裁院條例》已於2021年5月1日正式施行。橫琴珠澳跨境仲裁合作平臺也已成立，用以進一步整合珠澳仲裁資源，通過合作各方共管平臺，共用辦案秘書、場地設施、取證送達、證據核對、財務管理等，推動合作區仲裁機制的進一步完善。

總體而言，在建立多元糾紛解決機制方面，可以以仲裁作為主要方式，但也不應忽略和解、調解、公證、行政裁決、行政覆議等其它非訴訟的糾紛解決方式，需要通過立法建立與多元糾紛解決方式相應的制度和程式。具體說來，需要進一步完善調解員制度、建立合作區行政調解、行政和解、行政裁決、行政覆議等制度，設立民商事糾紛中立評估機制。要進一步完善程式安排，包括明確適用調解前置程式的糾紛範圍和案件類型、委派、委託調解程式以及相關司法確認程序。對於管委會和執委會的行政決定是否可以進行行政復議應當明確規定。就行政復議（即澳門《行政程序法典》中的聲明異議或行政上訴）的範圍和程序作出明確規定。在這個領域，同樣需要比較和融合兩地行政程式的有關法律制度。

關於合作區法治的司法保障問題。目前合作區的人民檢察院和人民法院都已更名掛牌。但在上訴程式、審級等方面也缺乏明確的法律依據。如合作區人民法院作為第一審法院的案件上訴到珠海市中級人民法院時，是否由專門法庭受理等問題，須制定相關法律制度或機制。

對屬地管理的一些認識

關於合作區的屬地管理問題。由於合作區並非新的一級行政區劃，《總體方案》明確指出合作區上升為廣東省管理，由廣東省委和省政府的派出機構集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作，履行好屬地管理職能。

目前廣東省委派出的合作區工作委員會和廣東省政府派出的合作區工作辦公室均已掛牌。從法律術語層面來說，這裡應當區分屬地管理和屬地管轄。前者以省委和省政府的派出機構為主體，但管理的事務範圍除黨的建設等四大領域外，是否還有其它事務留待條例進一步明確。屬地管轄是司法管轄的原則之一，用以解決法的空間效力問題，包括同一法域內不同地區和不同法域之間的司法管轄權問題。發生衝突時需要司法互助。儘管《總體方案》中的屬地管理事務中提到了刑事司法，但嚴格說來，管理的主體是廣東省委省政府的派出機構，所以“刑事司法”只限於公安機關涉及的刑事案件範圍，而不涉及司法機關（法院、檢察院）的司法工作。

值得關注的是，在司法互助方面，內地和澳門在民商事領域的司法互助已經建立了比較全面的法律安排，包括相互認可和執行仲裁裁決，相互認可和執行民商事判決，民商事案件相互委託送達等。但在刑事司法方面的互助還沒有任何法律進展。近日最高人民法院和澳門特區政府簽署《關於進一步加強司法法律交流合作的會談紀要》，沒有特別限定在民商事領域，似乎釋放出一些樂觀的信號。當然這不僅僅是合作區和澳門之間的問題，而是整個內地和澳門之間的問題，但從未來合作區發展、琴澳一體化發展來看，直接關係到合作區如何更好地打擊跨境犯罪、更好地實現屬地管理的問題。

此外，有關協議長期無法簽署的法律障礙涉及到公法實體法的諸多差異。未來合作區作為制度創新的試驗田，不僅僅可以關注民商事法律的突破，也可以嘗試公法領域的比較、借鑒及互融。

習近平總書記強調，重大改革都要於法有據。作為“一國兩製”新示範的合作區建設也要走法治之路，在建立法律制度的前提下，先行先試，創新發展。合作區建設應當遵循堅守“一國”之本、善用“兩地”之利的原則，通過交流、融合、創新、協同的路徑，在發展經濟的基礎上，創新理論、制度，收穫“一國兩制”的新示範的碩果。

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