深刻認識深合區共商共建體制下的協同立法

駱偉建

國家推出《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中明確提出粵澳雙方要共商共建共管共享橫琴深度合作區，深刻認識和準確領會《總體方案》，必須要對《總體方案》提出的共商共建體制產生的背景和目的要有一個明確的梳理和認識，在此基礎上推動協同立法的各項工作。

共商共建體制產生背景和目的

《總體方案》前言即開宗明義，做好橫琴粵澳深度合作區開發開放，是為澳門長遠發展注入的重要動力，有利於推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局。這一目標更貫穿《總體方案》的始終，在《總體方案》的戰略定位、發展目標、產業規劃、民生合作等方面得以具體反映和詮釋，並且決定著對《總體方案》條文的理解與落地實施。

第一是落實大灣區發展綱要的舉措。三年前國家提出《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，其中明確提出“推動粵港澳大灣區科技創新與產業發展，應重點發揮廣州、深圳、香港、澳門等大灣區核心城市在創新中的引領作用，構築一種創新型的協同體制。”總體方案提出共商共建共管共享橫琴粵澳深度合作區，可以看作是對以上綱要精神的具體延伸和落實。

第二是豐富“一國兩制”的實踐。深合區不同於澳門大學橫琴校區，非簡單意義上的範圍擴大，而是一種全新體制的探索和創新，也就是“一國兩制”的創新實踐，這個創新實踐就是融合管理深合區，在這個過程中要符合“一國”原則，要保留內地有關管理的機制，同時要引入澳門的元素，發揮澳門的優勢，即發揮“兩制”的之長。

第三要為澳門長遠發展注入動力。這個動力就是多元，因為澳門自身多元發展的空間不足，國家支持澳門在橫琴拓展多元發展空間。要推動澳門的多元發展就要有一些規則與澳門銜接，因為澳門是個自由港，自由港政策如何在深合區實行，如何與澳門對接就是我們要考慮的重要問題。

第四是要讓澳門融入國家發展。融不是單純內地的，也不單純是澳門的，必須是相互結合的，這樣才是融合。只有準確理解和認識總體方案的實際內涵，在遇到具體問題時以此方針政策加以引導和解決，才是處理問題的正確方向。

認識《總體方案》出臺的大背景有助於理解和處理深合區下的“一國”與"兩制"的關係，以及在協同立法時什麼條件下考慮澳門因素，什麼情況下考慮內地因素。只有把握好大局，才能解決好合作過程中的細節性問題。

深合區面臨的挑戰性問題

《總體方案》第二十六條規定，“充分發揮‘一國兩制’制度優勢，在遵循憲法和澳門特別行政區基本法前提下，逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的制度體系”。

建立深合區面臨著以下的挑戰：制度存在差異、管理方式不同，在這種情況下如何共同管理？如何互相銜接？國家《總體方案》已明確了大的方向，合作的原則也已基本確定，關鍵是如何在共商共建體制下協同立法，細化和落實行動準則，為深度合作區的實際運作提供必要的法治保障。

在協同立法的過程中要遵循一些基本的原則：一是充分發揮“一國兩制”制度優勢，即兩地各有優勢，需要互補發揮作用;二是遵循憲法和澳門特別行政區基本法規定，即在憲法和基本法下探討協同立法，進行法治保障。

在以上原則基礎上，粵澳雙方如何開展協同立法。第一，將來深合區所有的法律規則和內容，一定要雙方協商，要在深合區管委會內部由來自內地和澳門雙方的公務人員、法律工作者共同協商形成;第二是協商出的內容如何轉化成法律的規則，我認為按照現在這個《總體方案》來講，是要通過珠海的地方立法來完成，不是隨便拿著澳門的法律就能來用的。

實際協同立法七、八年前就提出過這個概念，但因為過去一直沒有共管的這樣一個平臺和體制，現在國家提供了橫琴粵澳深度合作區這個平臺，有了這種體制，就具備了協同立法的條件。

我們在深合區協同立法面臨最大的挑戰應該是在兩個領域，一是社會經濟發展一體化。《總體方案》明確在深合區建立一體化的開放體系，這包括人員出入境體制、跨境金融體制、市場准入體制、跨境數據流動體制等;二是共商共建共管共享的體制。這在中國的憲法歷史上是獨一無二的，是沒有先例可循的，所以面臨的挑戰會更多。比如深合區的行政區劃沒有改變，依然屬於珠海的，深合區沒有人民代表大會制度，是沒有立法權的。但深合區又有部分的行政管理權，按照國家《總體方案》的行政授權可制定一些管理措施。深合區的司法權也要有廣東省高級人民法院派駐橫琴，這是一個很新穎的體制，非常值得我們研究。我個人認為，這是對我們搞公法，特別是搞憲法、搞基本法研究的人面對的一個待開發的法律富礦。中國的制度創新，如何對人類做出貢獻，這個共管制度一旦成功了就是對人類的貢獻。人家都是一國一制，我們“一國兩制”都能搞出一個共管的甚至能夠推動經濟高速發展制度，這是我們學者應該承擔的一個社會責任。

我們怎麼解決協同立法的挑戰，我認為深合區的《總體方案》有兩條原則，第一條原則是要發揮“一國兩制”優勢，這就是我們通常講的法律源自於政策，是以政策為基礎的，深合區適用“一國兩制”的政策，需要我們加以充分利用;第二條原則是有個法律框架，再怎麼創新必須是在“一憲”治國的前提下進行，不能突破國家《憲法》和《基本法》框架。雙方合作必須明確這種關系，在此基礎上進行創新。

深合區協同立法的大方向是明確的，一是民商事的規則向澳門銜接，向國際規則銜接。澳門有“兩制”的優勢、有自由港的政策、營商政策比較寬松、稅費比較低、管理比較寬松，有利於吸引外來投資和發展。但在這個銜接的過程中也必須面對一個問題，就是澳門有些制度有一定的優勢，但也有一些明顯存在著滯後性。澳門的法律和產業發展密切關聯，在博彩業法律規範管理方面，澳門是比較先進的。但民商事法律中，對橫琴要發展大型的、高科技產業等的法律法規是缺少的。所以和澳門的民商事規則的銜接不能完全理解為和澳門現有的所有民商事規則的銜接，需要深入分析和取捨，銜接必須掌握精神實質，比如自由港的優勢方面銜接。在這個銜接過程中，我們澳門自身也要做出檢討，哪些具優勢是可以發揮的，哪些是需要補充修改的，再和深合區討論如何銜接，在這方面我們必須要有清醒的認識，千萬不能簡單化，凡是澳門的我們都銜接，因為澳門人對自己這套法律制度還存在很多疑問和認為不足的，怎麼能拿著這些法律在深度合作、高度開放、全新改革的區域銜接呢！

另外一個屬地管理原則，《總體方案》概括的非常明確，深合區實行共商共建共管共享原則，如果我們深入理解一下，還有一個很重要的方面，就是在中國共產黨領導下的深合區，為什麼黨建、國家安全、社會治安、刑事司法要實行屬地原則，這是我們一國的體制決定的。

對於深合區綜合性的規範，據瞭解目前條例已醞釀完成並已進入上交國務院和全國人大常委會審批的階段，這個推進的速度遠遠超出了我們的預想，我們希望能盡早看到相關細則的出臺。

關於司法協助我認為不是簡單的對接的問題，實際是重新構建的問題，如仲裁制度、調解制度等實際是雙方如何去重新構建的問題。加強粵澳司法交流協作，建立完善國際商事審判、仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制。研究強化拓展橫琴新區法院職能和作用，為合作區建設提供高效便捷的司法服務和保障，以解決未來面對的糾紛問題。

還有深合區所有規則內容的協商最終都是要落在珠海這個地方，當然立法過程中一些重大的問題需要上升到中央人大層面來決定，但絕大多數立法在珠海特區就可以得到解決。關鍵是所有的法律、行政法規、過去的地方性法規怎麼變通的問題，珠海立法權關鍵在變通，要用好珠海這個地方立法的變通權，這是深合區法制建設協同立法的最後一個關鍵。很高興看見珠海市人大正在積極、主動、努力地開展這方面的合作。

在與澳門的接觸過程中涉及大灣區的合作方面有些人往往忽視了珠海，認為廣東省在橫琴已派駐了一個辦公室，誤以為管理權就上升到了廣東省和珠海沒有關係，但實際上至少在立法權方面和珠海是有關係的，如果深合區和珠海沒做好溝通和協商，最終的立法是無法解決的。

我認為，只要我們樹立起正確的認識，建立起一套良好的協商、溝通管道，困難肯定有，但解決的辦法一定比困難多。

深合區待清晰的一些法律問題

《總體方案》在設深合區管委會之外，另設廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區工作辦公室，作為廣東省政府的派出機構，履行屬地管理職能。在領導架構的設計上，派出機構負責人即橫琴辦主任，同時擔任深合區管委會秘書長。深度合作區是否屬於《組織法》規定的省級人民政府派出機關？深度合作區管理委員會與橫琴辦之間存在什麼法律關係？深度合作區管理委員會是否具有獨立的行政主體地位？這些問題直接關係到管委會在今後做出特定行政行為，如制定某規範、或做出某決定時的合法性。管委會對深合區的管理是以國務院授權為前提，因此管委會的法律地位應在深合區後續立法中予以明確。

深合區涉及澳門特別行政區行政機關的參與，在行政權限的劃分方面也應有區別於一般行政區域的設計。從目前深合區公佈的組織架構看，深合區管委會下設執行委員會，執行委員會統領九個局，包括行政事務局、法律事務局、經濟發展局、金融發展局、商事服務局、財政局、統計局、城市規劃和建設局、民生局。從職能部門的設置看，既不完全同於內地傳統政府工作部門設置，也有別於澳門公共部門的設置。如深合區的經濟發展局行政職能包含珠海市商務局、科技創新局等多個部門職能;從職能部門的管理範圍看，主要涉及商業、金融、財政、民生等領域。

同時，《總體方案》明確由橫琴辦負責黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作。以目前深合區公佈的行政機構設置來看，存在部分領域的行政管理職能空白，如交通運輸管理、緊急情況下的應急管理、國有資產管理等職能沒有具體歸屬部門，原屬於地方司法局管理範疇的律師工作管理目前並不在深合區執委會法律事務局的職權範圍內。這些未涉及到的職權是屬於省政府派出機構橫琴辦公室、是根據執委會行政管理部門的“兜底條款”由執委會個案交辦、還是另設行政機構管理，目前並不明朗。

此外，中央垂直管理部門即海關、金融、國稅、外匯管理等部門以及省以下垂直管理部門，如工商行政管理、品質技術監督、食品藥品監督管理等垂直管理機關的行政權在深合區如何行使，也需進一步確定。

在依法行政原則下，做出具體行政行為的行政主體如侵犯了公民、法人、其他組織的合法權益，將面臨行政訴訟。如深合區管委會下屬執委會以及多個職能部門，這些機構和職能部門是否都具有獨立的行政主體資格？目前由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構的職能部門均具有獨立的行政主體資格。

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