规范自媒体监督公权力的路径

王 芳，刘晓含

(山东师范大学 法学院，山东 济南 250358)

在信息化时代，微博、抖音等自媒体对公权力的监督发挥了不可低估的作用。然而，目前自媒体的监督权尚未得到立法有效的规范，实践中，自媒体监督权被频繁滥用，侵犯他人合法权益的案例屡见不鲜。对自媒体的监督权进行规范，从制度上对其进行保障和约束，提高自媒体监督公权力的合法化程度，积极回应信息社会背景下监督公权力的现实需要，已经成为目前亟需解决的现实问题。

习近平总书记在丰富和发展马克思主义权力观的基础上系统阐述了权力监督理论，他多次强调加强对权力运行的监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督的合力和实效。这些重要的法治思想，对于实现自媒体对公权力监督的规范化具有重要的指导意义，为自媒体监督公权力提供了正确的思想引领和实践指南。规范自媒体监督权，需要客观认识自媒体监督公权力的优势与劣势，保持自媒体监督公权力中的权利平衡，在硬法与软法的共同规制下，将政府治理与公众参与结合起来，实现自媒体监督权的合法行使。

一、客观认识自媒体监督公权力的优势与劣势

随着经济社会的快速发展和改革开放的深入，社会矛盾凸显，公众的利益诉求日趋多样化和复杂化，目前面临着前所未有的新挑战[1]。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾转变为我国社会主要矛盾[2]。这意味着，如何在时代变迁的新形势下“解决好群众最关心最直接最现实的利益问题”，增进民生福祉[3]，已经成为党和政府的重要任务。

自媒体监督的兴起暗合了中国当下公众权利意识高涨的社会背景，符合全面建设法治国家中权力公开和权力监督理念的要求，对于促进公权力的规范化行使具有重要意义。与传统的监督模式相比较而言，自媒体监督具有低门槛、即时性、影响力大等特点，它不但极大地方便了公众对公权力的监督，降低了公众监督公权力的成本，而且这种方式的监督效果非常突出。另外，与传统媒体监督相比，自媒体的审核程序快速、简单，信息交互程序“去权威化”“去中心化”，用户信息传递机会平等、交流互动性强[4]，对公权力的监督更能快速、直观地体现民意，有助于实现人民的实质参与。习近平总书记多次强调，人民是权力监督的主体，应拓宽人民监督权力的渠道，应当不断完善监督体系。习近平总书记的这些论述，强调了对公权力的监督需要一以贯之地走群众路线。自媒体监督极大地拓宽了公众行使表达自由权和批评建议权的渠道，有助于实现“以权利监督权力”的目的。例如，在2018年的长春长生疫苗事件中，整个事件过程和细节通过自媒体真实地展现在大众视野之下，使公权力受到了全社会的监督。再如，网友通过披露“表哥”在不同场合所戴的各种昂贵名表，引发了公众的关注，有关机关以此为线索展开调查，发现了“表哥”的受贿和巨额财产来源不明的犯罪事实。

然而，当我们在为自媒体强大的监督作用鼓与呼的同时，必须客观理性地认识到，自媒体监督公权力仍存在一定的劣势。首先，与传统媒体相比，自媒体具有匿名性的特点，准入条件很低，一般缺乏严格的审查程序，违法成本较低，导致“小号”“僵尸号”的泛滥，很容易成为违法行为的工具；其次，自媒体监督的专业性不足，容易出现公众的非理性监督，偏激情绪和极端言论易被无限放大并被快速传播；最后，自媒体的监督权容易被滥用，有的自媒体以“监督”的名义操纵舆论，故意传播不良或虚假信息，误导、裹挟民意，不实的信息很可能会诱导读者盲目认同信息发布者的想法，通过分享转发，产生较大流量，从而造成不良社会影响[5]，比如引发网络暴力和舆论事件，严重侵害公民的名誉和隐私等合法权益。

因此，我们应当客观理性地认识自媒体监督公权力的优势与劣势。一方面，我们不能否定自媒体监督公权力的重要作用，不能因为少数自媒体滥用监督权，就“因噎废食”地对自媒体“一禁了之”。正常的自媒体监督活动是公众权利意识提高的表现，是对公权力行使的良性监督，也是倒逼政府依法行政的重要途径，能够有效地促进政府与公众之间的良性互动，因此，对合法合规的自媒体监督行为应当给予支持和保障；另一方面，我们也不能夸大自媒体对公权力的监督作用。合法的自媒体监督行为的确能够成为舆论监督的有益补充，成为反腐的重要途径，但是它不可能代替传统媒体的监督作用。因此，国家在尊重、保护自媒体监督权的同时，也要防止其被滥用。可行的路径是，通过规范自媒体监督权的行使，借助传统媒体对其进行正面引导，发挥多元化的监督合力优势，形成多种监督方式之间的功能互补与融合发展。

二、保持自媒体监督公权力中的权利平衡

“敬畏民意，就要敬畏公民权利。”[6]自媒体监督公权力是宪法规定的公民监督权和表达自由的体现，应当予以充分的尊重和保护。然而，权利从来都不是绝对的，公民监督权和表达自由也要受到现行法律规定的约束,不能逾越法律的底线，不能违法行使言论自由、监督权，否则会侵犯他人的隐私、名誉等合法权益。而且，自媒体平台由于其本身匿名性、准入条件低以及缺乏严格的审查程序等特点，更容易出现权利滥用和权利之间的冲突。

自媒体监督权的合法行使应当受到法律的保护。当自媒体以维护公共利益为目的正当地行使监督权时，公权力的行使者一般负有容忍义务。我国《个人信息保护法》第13条规定，为了公共利益，新闻报道、舆论监督等行为可以在合理范围内对个人信息进行处理。另外，在最高人民法院公布的金山公司诉周鸿祎一案的判决中表明，法院基于自媒体特征和现实考量，放宽了对微博言论侵权的判断尺度，公众人物尚需承担对监督行为更多的容忍义务，更何况是公权力的行使者。

当然，权利行使不能违背权利的本来目的，且不得超出权利的必要边界[7]。自媒体的监督权也不例外，自媒体对公权力的监督不得滥用，不得侵害他人合法权益。“国家能够在多大程度上限缩个人的权限和自由空间，同时又不与自由民主秩序的基本原则相矛盾，始终是一个疑难问题。”[8]国家在保障自媒体依法充分享有监督权利的同时，也不能忽视对有关利害关系人合法权益的保护。习近平总书记强调任何人行使权力都必须接受人民监督，对权力监督的目的是为了人民的根本利益。习近平总书记的这些论述表明，应始终以保障最广大人民根本利益作为监督公权力的目的。因此，自媒体对公权力的监督应遵循符合人民利益的根本原则，注重对个人信息的合理使用限度。当监督权和隐私权、名誉权发生冲突时，应当进行利益衡量，协调不同权利之间的冲突，促进多元权利在现实博弈中的良性互动，实现对多元权利进行平衡保护的目的。

三、硬法与软法对自媒体监督权的双重规制

自媒体行使监督权应当依法依规进行。基于自媒体的特点，规范自媒体监督公权力，应当将有实际效力的软法作为硬法的必要补充，将自媒体监督权约束在合法合理的框架内，有效治理实践中部分自媒体监督的乱象。其中，硬法是指由国家强制力实施的法律规范。软法是指没有法律约束力但具有实际效力的行为规则。

1．硬法的不可或缺

习近平总书记强调，依靠法治解决各种社会矛盾和问题。提升自媒体监督的法治化水平是加强自媒体监督工作的必由之路。现有的一系列初见成效的自媒体监督立法，尚是一系列未竟的制度尝试，仍然不能完全解决现有自媒体监督面临的困境。目前，我国关于自媒体监督的立法多为低层次立法，缺少完善的制度来规范自媒体行为，主要表现为对自媒体运营主体的资格资质缺少有效规范，自媒体平台与账号之间的责任不清，对自媒体违法行为缺乏有效的惩处规范。针对这些问题，可以从三方面完善自媒体监督的相关立法。

(1)进一步规范自媒体运营主体的资格资质

目前，自媒体对用户资格资质的审查非常不规范，一般主要通过对用户身份进行间接识别的账号注册程序取得资格，容易导致“小号”“僵尸号”的泛滥，借助网络的匿名性来发布虚假消息并操控舆论，故意损害他人名誉，造成了恶劣的社会影响。因此，政府应从事后治理的思维转变为事前、事中、事后治理并重，重视违法违规行为的源头治理，使治理时点前移，提前防范有关风险。立法应探索自媒体匿名属性相对性的路径，分类管理不同类型的账户，一定范围内实现网络实名制度，比如在后台通过自媒体账户与身份证号绑定实现“一人一号”，将自媒体言论与个人责任、声誉直接关联，进而促使自媒体在监督公权力过程中谨慎、规范地行使监督权。

(2)通过立法明晰自媒体平台与账号之间的责任

关于自媒体平台责任的立法比较模糊，这将使问责在实践中难以落实。在立法不完善的情况下，自媒体平台基于逐利性等原因，不重视对自媒体账号的监管，甚至纵容放任其违法行为，并想方设法地利用技术规避责任。“随着互联网经济的快速发展，平台经营者逐渐集中了公众数据，其提供的产品或服务也逐渐转变为准公共产品。”[9]对于具有“准公共产品之管理者、经营者”性质的自媒体平台而言，在立法上更应当强调其明确的责任意识，以保证其承担相应的社会责任。因此，应通过立法进一步明晰平台的审核监管责任，厘清自媒体平台与账号之间的责任界限，必须强调平台负有首要的监管职责。虽然《民法典》第1195条规定，网络用户利用网络服务实施侵权，网络服务提供者未及时采取必要措施的，应对扩大的损害部分和网络用户承担连带责任。然而，何种措施是必要的，仍需要相关配套立法加以细化；立法应建立完整的自媒体发布信息的审查和追溯体系，自媒体平台有义务优化平台运营规则，制定发布内容的审核标准，对自媒体账号进行分类、全过程留痕管理；完善自媒体平台的数据报送义务，有助于政府依靠大数据治理技术追究法律责任，使算法评估制度在平台问责中发挥作用[10]。

(3)完善对自媒体违法行为的惩处规范

在我国，自媒体监督是否构成违法的法律界限不清，自媒体违法程度的标准和处罚标准相当模糊。因此，应当厘清自媒体监管的法律边界，完善对自媒体违法行为的惩处规范。由于相关法律法规对自媒体违法行为的严重程度并没有规定具体标准，网络的开放性使得信息传播范围和侵权程度的界定比较困难，可能会导致法院裁判结果的随意性，因此，立法应当明确违法行为的认定及合理的处罚标准。

2.不能忽视软法的重要作用

单纯通过硬法规制难以完全走出复杂多变的自媒体监督困境，而软法可以成为事实上特定群体广泛遵守的行为准则。软法依靠“自觉服从”“社会舆论”以及“公众压力”等非强制性力量实现其规范功能[11]。因此，在完善基础性监督法律体系的前提下，可以通过制定软法性质的规则作为硬法的辅助，引导自媒体行业积极主动的承担社会责任，实现更多协商、运用更少强制、实现更高自由[12]，这也契合了“放管服”改革对于减少政府干预的要求。

(1)引导树立自媒体监督权行使的价值导向

立法应当督促自媒体平台承担起法制宣传的责任,对监督行为起正面指导作用。自媒体平台可以完善奖惩机制以及设立自媒体监督权信息传播的信用等级，对于真实且合法的监督予以支持，对于一些可能会产生监督权越界的行为做必要的警示教育，营造一个良好的自媒体平台环境。

(2)改善事后监管的弊端

目前，政府对于自媒体通常进行的是事后监管，实践中对违法行为处理的滞后性会扩大违法行为引发的负面影响，而自媒体平台有遏制自媒体违法行为的义务和现实条件，《个人信息保护法》列举了媒体平台(作为个人信息处理者)应该承担的义务，如制定内部管理制度和操作规程等。软性规范可以引导平台采取措施加强监管，鼓励其利用媒介身份和技术优势，通过合法数据分析和报告机制防范和追踪违法活动，加强与监管部门的沟通与合作，努力做到依法协同处理。

(3)加强自媒体行业自律

国家通过制定引导性规范，积极推动自媒体相关行业组织的发展，加强自媒体行业自律。通过自媒体行业协会制定内部行为规范，强化自媒体监督权行使的道德要求，增强自媒体的社会责任感，对自媒体行业协会成员的行为进行指导，促进自媒体监督权的规范行使。在法律框架内，引导自媒体平台行业制定自律公约，通过完善信用档案、黑名单惩戒、积分制度、禁入制度、平台间协同等机制，使自媒体的监督行为有规可依。例如，“速途网自媒体联盟”和“微媒体联盟”等许多行业组织联合发布了《自媒体联盟自律公约》，目的是促使联盟成员从内容制作到传播过程方面进行自律，促进自媒体行业的健康发展；再如，由互联网协会牵头，十余家知名博客服务商制定了《博客服务自律公约》，鼓励、引导博客作者逐渐实现实名制注册。

四、政府治理与公众参与的结合

政府应正确引导自媒体依法行使监督权，对为反腐败作出较大贡献的自媒体给予一定的支持和奖励，并依法打击侵害自媒体合法权益的行为。同时，还要加强对自媒体的监管，解决利用网络平台的技术漏洞逃避责任的难题，依法惩治违法违规的平台和账号，提高政府治理的规范性和有效性。

然而，面对复杂的社会治理实践，行政机关不能只身“单打独斗”，仅仅依靠政府部门有限的力量，不足以监管数量庞大的自媒体，“公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势”[13]，必须积极转变政府治理理念和方式。习近平总书记指出，国家各项工作都要贯彻党的群众路线，凝聚起最广大人民的智慧和力量，畅通人民群众举报和监督渠道。因此，顺应公私合作治理的逐渐兴起[14]，规范自媒体的监督权，也需要公众的广泛参与，形成多部门协调监管、社会各界广泛参与的共治格局。一是加大政府信息公开的力度。政府信息公开是自媒体进行有效监督的前提，政府应当不断加大政府信息公开的力度，例如，完善新闻发布会制度、利用传统媒体在自媒体平台开设官网账号发布信息等，提升公权力运作的透明度，更有利于自媒体根据公开的信息规范行使监督权。二是提高公众的法治意识。通过法制宣传教育，引导群众学法、守法，提高公众的法治意识，引导公众的理性参与。例如，通过群众喜闻乐见的方式提高公众的法治意识，B站的粉丝数达到了1000万的“罗翔说刑法”就是通过运用幽默风趣的语言，在“寓教于乐”中引导公众知法守法，提高公众对是与非的辨别能力。三是实现公众的实质性参与。实践中公众的参与程度仍有待提高，为了实现公众的实质性参与，应采取鼓励和教育的方式提高公众参与监督的积极性，健全自媒体平台举报投诉制度，充分发挥网民的监督作用，对提供有效线索举报违法违规的自媒体，经查证属实者，将给予一定奖励。

结语

从传统到现代转变中的当下中国，公众的权利意识从未像今天这样高涨，而政府的治理必须回应公众高涨的权利意识。在国家治理体系和治理能力现代化背景下，规范自媒体监督权的行使，需充分考量自媒体监督权行使的现实困境，打通理论、制度和实践的三重脉络，有效地回应社会诉求，激活自媒体监督公权力的优势，在社会的快速变迁中实现自媒体监督权的规范化行使。因此，应当客观理性认识当今信息网络快速发展下的自媒体监督公权力的优势和劣势，以硬法为基础，同时辅以相应的软法规制，保持自媒体监督公权力中的权利平衡，使政府治理和公众参与结合起来，促使自媒体监督权的合法行使。