中国企业境外疫情防控与应急管理研究

向文武 金 峰 宣 凯 汲 铮

1.东南大学国家发展与政策研究院 北京 100083；2.中石化炼化工程（集团）股份有限公司 北京 100029；

3.加利福尼亚大学洛杉矶分校

随着“一带一路”倡议的大力推进，中国炼化工程企业加快“走出去”的步伐，境外炼油、石化、天然气和可再生能源等国际能源合作项目越来越多。但由于地缘政治、社会文化等复杂因素，境外突发公共卫生事件和政治事件频发。应急力量涉及个人、企业、中国驻外使领馆、东道国政府、国际组织和中国政府等多个主体，横跨境外、边境（口岸）和境内的跨区域联防联控机制，需要国家之间的外交沟通、协调与斡旋。此次作为突发公共卫生事件的新冠疫情冲击，更显示了中国炼化工程企业境外疫情应急管理的复杂性。因此，如何有效保障中国炼化工程企业境外资产，特别是员工的生命安全，是我们面临的一个重要问题。

现有的境外突发事件应急处置组织机构常常是依靠“一事一议”性质临时组建的，既涉及外交部、商务部、国资委等中央部委，又涉及地方政府、驻外使领馆，没有指定专职的机构，也没有明确职责和参与主体，各方磨合和沟通成本较高。在法律法规方面，主要有国家层面的《国家涉外突发事件应急预案》和地方政府的《省市涉外突发事件应急预案》，以及商务部颁布的《境外中资企业机构和人员安全管理规定》、《境外中资企业机构和人员安全管理指南》和《对外投资合作境外安全事件应急响应和处置规定》。但这些法律法规均以指导性为主，并没有涉及境外突发事件应急处置的实际操作。

2003 年SARS 事件后，应急管理理念被正式引入到中国，在政府、企业和学术界得到广泛应用。为此，遵循“生命至上”“依法合规”理念，按照企业秉持的“绩效目标- 员工生命安全目标- 经济目标与生命安全目标并存- 经济目标”的阶段项目目标，综合考虑中国炼化工程企业境外项目员工生命安全和经济效益双目标，从项目类型、生命周期和国别多维度出发，构建满足于企业需要的境外疫情全生命周期（潜伏期、爆发期、持续期和解决期）应急管理框架体系。

1 境外疫情全生命周期应急管理体系

根据疫情生命周期和项目所在国别等多个维度构建相应的应急管理框架，制定不同疫情情形下有针对性的应急方案，如图1 所示。从图中可以看出，第一阶段潜伏期的疫情及潜在风险的预测需要对第二阶段疫情持续期的应急医疗资源、应急国际旅行、疫情下有限度的生产经营，以及第三阶段疫情持续期的恢复重建、经济补偿、大众心理等进行预测。在第二阶段疫情爆发期和第三阶段的疫情持续期，应急干预需要对第一阶段疫情潜伏的风险评估、预测和预警效果进行反馈。但第三阶段的疫情解决期需要对前三阶段的疫情风险评估预测和预警、疫情准备、疫情应急干预和复工复产的效果进行反馈分析。整个疫情蔓延及其相应的应急管理形成了一个闭环管理过程。

图1 境外疫情生命周期阶段的应急管理

2 境外疫情应急管理组织和体制机制构建

中国炼化工程企业所属的中国石化集团高度重视境外公共安全管理。自2007 年遭遇埃塞俄比亚恐怖袭击后，发布并实施《境外公共安全风险评估实施规范》，对境外投资、贸易、工程承包的项目全生命周期均有明确的风险评估、风险报告、风险沟通、应急管理要求。遵循“不评估不派出”的原则，构建境外公共安全风险评估平台，将自然灾害、政治事件、公共卫生和突发社会事件纳入其中动态实时预警。并成立“安保基金”，购买IHS、化险咨询（Control%Risk）的常态化风险预警服务，长期与国际SOS 组织紧密合作，建立“互联网+”跨国远程医疗。在国家高度重视境外公共安全的背景下，新冠病毒肺炎疫情发生后，为保障境外人员的生命安全，中国炼化工程企业积极采取应急干预措施：

（1）根据《中央企业境外新型冠状病毒肺炎疫情防控指南》、《中央企业境外新型冠状病毒肺炎疫情应急预案》、《境外企业和项目新冠肺炎疫情防控指引》和《企业境外公共安全体系》等文件，编制发布《企业境外疫情防控指引》和《企业境外疫情防控应急预案》。同时，成立总部疫情防控工作领导小组、境外疫情防控指导组、境外疫情防控指导组办公室、派出单位应急组织和境外机构项目应急管理的组织。

（2）建立从企业总部到境外机构项目部的层级响应机制，分别对应企业总部、派出单位和境外机构项目部的应急准备系统，且明确规范各系统的权责，可在企业内部突发公共卫生网络上相互监督、沟通与应急协作。另外，须及时、充分、客观地向企业海外员工公布疫情风险情况，避免不必要的恐慌和抵触情绪。完善与项目东道国、中国驻外使领馆和企业境外代表处机构间的沟通机制，在疫情防控的技术准备和资源管理方面达成共识，提高疫情应对的反应速度。与境外媒体建立良好的沟通机制，借助媒体的力量进行信息发布、情绪疏导、安抚恐慌、消除不良影响。

（3）建立境外项目疫情大数据，以及现代科技手段的开发使用机制，构建从下（项目现场）至上（各集团总部）的境外疫情防控信息监控网络。如利用手机的位置信息监测传染源的时空分布、人群流动信息等，提高疫情预警的精准度。做好境外所有员工行动轨迹记录，每日更新、动态管理员工行动日志。做到疫情防控信息监控及发布、组织协调、应急处置、资源调配等一体化统筹管理，确保疫情防控指令畅通、疫情信息准确及时、疫情防控措施有效。

3 境外疫情潜伏期的风险评估和防范

鉴于很多境外项目是联合体或合资方式，外籍员工可能会通过日常联合工作的方式最终将病毒传染给中方员工。这个阶段疫情对项目本身经济效益并没有产生实质性的影响。本阶段的疫情应急管理主要是做好境外项目疫情早期预防和准备，监控与预警工作的共同点均是收集、预测和监控周边国家及本国的疫情发展趋势。根据以往SARS 冠状病毒持续3 个月的知识经验，本次也做了类比，储备3—4 个月的医疗物资和生活物资，编制并发布应急预案，对即将发生的潜在的疫情做好分级预警和管理。及时向中国石化总部、派出单位、代表处和使馆及商会通报疫情情况。关于药品购买，大部分项目主要通过派出单位从中国出口的方式，而部分国家的中方员工较少，主要通过从当地药店购买的方式获得。

采集全方位疫情情报，对疫情发生的潜在风险（一般使用疫情发生概率及其影响等级的乘积得到的数值作为风险值）进行量化评估，将风险值与事先设置的阈值（如感染病毒人数、死亡人数等）对比分析，做出研判预警，并根据预警级别及时发布疫情预警信息。对境外疫情预警做好分级管理，将根据事态发展程度及危险性，将预警分为一级、二级、三级、四级共四个等级，并分别用红色、橙色、黄色和绿色标示。根据疫情的特点，制定对应的应急策略，可以分为“注意安全”、“谨慎前往”、“暂勿前往”和“立即撤离”四个内容等级。

4 境外疫情爆发期的应急干预

疫情爆发期的应急干预主要是推动实施疫情联防联控的响应机制。即：疫情发生时做出迅速反应，及时、有效地采取应对措施，控制、阻止疫情的进一步演化和发展。

（1）首先，构建疫情防控要做到“早发现、早报告、早隔离、早治疗”，坚持“排查不漏一人、隔离不漏一人、监测不漏一人、救治不漏一人、管控不漏一人”的原则，以及中央企业总部、派出单位和境外机构项目部联防联控的组织机制。

（2）其次，构建疫情信息报告机制。例如，某中央企业发生群体性感染事件、确诊病例或疑似病例，境外机构项目应在获知事件后 1h 内电话报告派出单位，而派出单位应在2h 内电话报告境外疫情防控指导组办公室，6h 完成书面报告。发生疑似症状、密切接触者事件，应及时向境外疫情防控指导组办公室报备。疫情的发生会使项目的正常经营受到影响，员工正常休假轮岗制度无法进行。对于疫情较为严重的国家，影响项目执行的后果主要是成本增加和工期延误，但大部分项目需要处置的风险点比较相似，均是政府/ 业主强令停工、疫情急剧扩散导致当地医疗资源发生挤兑、疫情期间舆情控制、疫情期间中国籍员工和第三国员工管控、疫情防控带来的后勤物资和生产材料进口及国际航班的中断等。

（3）针对不同项目，采取的应急处置方案存在着一定的差异性。以科威特为例，当地项目主要考虑员工队伍停留在当地，注重在当地的防控疫情；并且考虑到人数众多，将所有中外籍员工进行梳理和网格划分，按照合同隶属关系和实际使用情况将所有员工分成15 个网格、40 个子网格，进行网格化管理。按照“应检尽检”的原则，有效实施核酸检测。项目部联系当地有新冠肺炎检测资质的机构，对厂区内密切接触人员先后进行两次检测，并将检测结果及时公布，为所有密切接触人员解除了因隔离带来的心理包袱。而有些经济落后国别的项目考虑到医疗资源缺乏，则根据疫情等级安排人员分批次撤回国内，但要做好设备关停封存、资产保全事宜。

（4）另外，本阶段境外项目疫情信息保密和舆情防范均很重要。如果出现确诊病例，除按照当地疫情管控要求报告信息外，只对中国驻外使领馆（联络办）披露相关信息，不要做出可能引发舆情的举止言行。如果发生重大舆情，第一时间向派出单位、境外疫情防控指导组办公室和中国驻当地使领馆（联络办）报告，做好与当地媒体的沟通，避免事态恶化。同时，本阶段境外项目均须提防出现人身攻击，以及营地、驻地遭遇围攻或武装、恐怖袭击，疫情导致不稳定而产生的群体性事件，以及劳资纠纷等风险。

5 境外疫情持续期常态化管控

疫情继续影响境外项目的生产经营，但有限度的复工复产已经开始，与物资供应商因为没有及时交付可能会产生纠纷。采取的措施包括以错峰、错配方式组织部分或全部现场作业、复工复产，工作和就餐时人员保持1m 以上距离，继续每天测量两次体温、消毒、清洁卫生等。有条件的项目，比如科威特，弘扬中国石油“铁人”精神，大干一百天，做好“百日攻坚战”（对于外籍员工，需要增加加班费用的激励方式实现），重新做好项目策划，按照抢进度的目标，倒排工期。

本阶段的应急干预主要是复工复产。疫情恢复期，应急管理是保障疫情得到控制或消除后的善后恢复，防止疫情的次生、衍生危害的产生。当确诊和疑似病例全部治愈；或连续14d 内无新增疑似和确诊病例；或所有接受隔离的员工均已解除隔离，应急处置应该终止，复工生产经营。首先，须对疫情防控全过程进行综合评价、经验总结和查漏补缺，更新疫情历史案例知识库和疫情策略库，实现情报重用。其次，对于经济困难的境外机构和项目，采取经济救助的方式弥补他们的经营损失。有些损失可以通过保险理赔的方式获得补偿，比如科威特X 项目，主要通过施工安装一切险、第三方责任险、货物运输险等理赔，或者索赔其他利益相关方的违约险。另外，本阶段心理疏导异常重要，要做好员工的思想工作，保障他们的身心健康，避免产生群体性事件或个体极端事件。

6 境外疫情解决期总结和提升

境外疫情解决期的工作主要是总结、提升和优化境外疫情应急管理。召开境外疫情防控经验专题交流会，引入数字建造、大数据、云平台理念，并积极推动数字化平台和区块链技术，将其纳入中国石化“安保基金”中，上升到构建突发公共卫生事件应急管理平台。研究境外机构和项目部疫情防控资源的共享机制，制定相关法律法规，并在常态公共安全培训中引入疫情防控的常态化演习。

7 结语

中国炼化工程企业境外疫情防控和应急管理虽然取得了一定程度的成绩，但也可以将疫情上升至包含自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的突发事件，进一步拔高和提升企业境外突发事件应急干预和管理能力。

7.1 完善企业境外突发事件应急管理体系

编制发布《境外突发事件应急预案》及其他应急管理体系的规范性文件，明确要求相关企业和机构应急管理编制的要求，根据不同的国别，建立有针对性和实操性的应急预案体系。鼓励有关企业和机构常态化境外突发事件的联合应急演练和培训，提升应急协同处置能力。积极发展大数据和人工智能技术下境外突发事件预警和监控平台，做好突发事件数据要素的存储和应用，分析、监控和预测未来的突发事件。普及能源行业的“互联网+”跨境远程医疗，为中国炼化工程企业跨国经营的海外员工生命安全保驾护航。

7.2 设立国家层面的境外突发事件应急中心

针对境外突发事件，建议项目部门成立国家层面的境外突发事件应急中心，发挥政府为主导的境外突发事件协调治理机制。

设立常设机构，协调外交部、商务部、国资委和发改委，创建“境外突发事件应急管理”相关协会负责该事务，国家部委、中央企业和其他涉外企业参与其中，具备平常信息沟通和经验交流、突发事件发生时实现指挥、沟通、协调的功能。该协会常态工作是做好突发事件的风险预警，收集、整理和共享风险信息，建设境外突发事件预警和管理平台，并针对突发事件做好各种极端情景下的培训和应急演习。发生境外突发事件的时候，迅速启动应急机制，转化为战时状态，以实现中国、东道国、中国企业多层次多方位多维度的联防联控应急管理。关于境外的应急中心运行机制，还要注重引入海外资源共享机制和员工激励相容机制。