政府投资型智慧灯杆建设运营模式研究

文｜上海五零盛同信息科技有限公司 朱伟楠 李应飞 李付伟 卢阳 卢标

1 引言

作为城市照明的主体，道路照明随着我国城镇化的快速推进，获得了快速增长。据国家统计局数据显示，2020年中国城市道路照明灯3048.56 万盏，比上年增加182.96 万盏，同比增长6.38%。

在智慧城市、新城建及新一代通信技术的加速推进形势下，城市中广泛部署且具备“有网、有电、有拓展可能”属性的智慧灯杆成为支撑智慧城市发展的有力抓手。

自2015年开始，我国部分城市开始智慧灯杆试点建设的探索，经过7年的发展，智慧灯杆的建设数量实现突破式增长。然而，由于智慧灯杆建设前期投资大、当前市场化程度不高，故其建设运营仍处于探索阶段。

本文通过对传统路灯建设模式进行分析总结，同时结合国内部分前沿城市在智慧灯杆建设运维运营模式探索的经验，研究可推广的智慧灯杆落地模式。

2 政府投资型智慧灯杆建设运营模式

通过调研当前全国智慧灯杆项目实际落地情况，总体看来国内仍以政府投资为主，根据实际情况不同，又可分为政府投资并运营及政府投资、企业运营两种，前者以上海市为代表，后者以深圳市为代表。

2.1 模式分析

2.1.1 政府投资并运营模式

此模式与传统路灯建设模式基本相同。路灯作为国有资产，一般由政府主导，财政出资建设，建完移交路灯权属单位，该单位配备独立的运维队伍，由政府财政支付电费、维护费及人员工资。具体关系如图1所示。

图1 政府投资并运营模式关系图

该模式特点如下：

优点：政府统筹建设，跨部门协调较为方便，且具备成熟的决策机制，可快速落实政府战略；资产产权边界明确，有利于统一维护管理；政府对项目建成后的经营管理有绝对主导权；项目的公益属性强，民众的体验好。

缺点：项目前期一次性投入额度大，短期内财政面临较大压力；没有面向市场，不利于激发市场主体活力，推动经济更好发展；政府部门作为管理部门运营能力较差，不利于资产快速积累，抹平前期巨额投入，实现盈利。

2.1.2 政府投资、企业运营模式

政府投资、企业运营模式一般是由政府出资建设，同时政府与运营公司签署特许经营协议，特许经营期间，资产由运营公司实施运营维护。实现盈利后，运营公司按年向政府支付一定的服务收益。特许经营期结束后，资产无偿移交给政府。具体关系如图2所示。

图2 政府投资、企业运营模式关系图

该模式特点如下：

优点：政府单方投资建设，目标明确，项目可控性高，可以确保项目的连续性；充分发挥社会资本优势，有效提高项目建设运营及资金的使用效率[1]；项目前期政府推动，快速实施，后期运营权力移交企业，优质运营，专业的人做专业的事，有利于均衡人力资源配置。

缺点：项目前期一次性投入额度大；政府和企业之间存在利益博弈，需要建立有效的市场监督机制，通过严格的制度化、规范化管理，防止各类不规范行为的发生；社会资本遴选过程较为复杂，对政府和社会资本双方的履约能力要求较高[1]。

2.2 相关城市的探索经验

2.2.1 上海市综合杆建设运营模式

上海市通过“架空线入地和合杆整治”等专项整治行动开展城市升级改造工程基本确立了杆体、灯具、管线、基建施工部分由上海市城市综合管理事务中心牵头建设、运维和管理，杆体上各类设备由各使用单位建设、运维和管理的模式和机制[2]。

(1)资金来源方面

合杆整治费用，按照道路照明管理职责划分，由市财政或区财政承担。2018-2020年，共完成约470 公里道路架空线入地及合杆整治，总投资规模约300 亿，合杆整治部分约70 亿，资金来源于上海市住建委的城市维护专项资金。

(2)标准制定方面

由上海市住房和城乡建设委员会牵头制定了《上海市道路合杆整治技术导则》作为项目的建设规范。

(3)规划建设方面

按照“市级统筹、属地推进、部门协同、权属实施、社会参与”的模式，推进实施。2018年，出台架空线整治专项规划与合杆整治技术导则及管理要求，明确架空线资金管理办法及拨付流程，以内环内重点区域、重要道路、中国国际进口博览会场馆周边为重点，完成100 公里道路架空线入地，同步开展合杆整治[2]。

2019年到2020年，在总结评估2018年工作的基础上，进一步优化工作机制，持续推进架空线入地及合杆整治工作，实现内环内架空线入地率从29%提高到62%，整治路段立杆减量50%[2]。

(4)运营维护方面

杆、灯具、管道、电力、综合箱统一由道路照明主管部门管理和维护，杆上挂载的其他智能化设备及配套网络资源由各使用单位管理和维护。

2.2.2 深圳市多功能智能杆建设运营模式

2018年7月，深圳市人民政府办公厅印发《深圳市多功能智能杆建设发展行动计划（2018—2020年）》，明确提出了实现全市主要干道多功能智能杆的全覆盖，建成多功能智能杆管理平台的目标。2019年9月深圳市发布了全国首个多功能智能杆地方标准《多功能智能杆系统设计与工程建设规范》，规范了多功能智能杆建设规范，2019年12月成立市属国企深圳市信息基础设施投资发展有限公司，作为深圳市多功能智能杆的统一运营主体，2021年2月，深圳市人民政府印发《深圳市多功能智能杆基础设施管理办法》，明确了多功能智能杆建设的投资、规划、建设、验收、运营、维护和监督管理等相关职责和要求。

（1）资金来源方面

在新建、改扩建道路工程项目中，由市、区按现行政府投资事权划分原则分别组织统一规划和投资、同步建设多功能智能杆基础设施。其他提供公共管理与服务的多功能智能杆基础设施，由运营主体组织投资建设。鼓励多渠道筹措多功能智能杆基础设施建设资金[3]。

（2）标准制定方面

由深圳市工业和信息化局牵头制定了《多功能智能杆系统设计与工程建设规范》及《深圳市多功能智能杆基础设施管理办法》作为项目的建设、管理规范。

（3）规划建设方面

多功能智能杆按照新改扩建道路的配套设施进行建设，杆、灯具、管道、电力、综合箱、杆上挂载的其他智能化设备及配套网络资源统一由道路建设主体(深圳市交通局)单位统一规划建设；全市统一物联网管理平台由深圳市信息基础设施投资发展有限公司投资建设。

（4）运营维护方面

市、区政府投资建设的多功能智能杆，智能网关、配电、通信、防雷、接地等模块和专用管线（电力、通信）、接线井、配电箱、光交箱等设施以及管理平台由市、区主管部门分别委托运营主体统一运营、统一维护。在多功能智能杆挂载设备的政府相关部门，应当与运营主体签署挂载证明书，明确维护规范，由运营主体对挂载设备进行维护，作为主管部门委托运营主体对挂载设备日常维护的依据。使用运营主体挂载设备提供服务的政府相关部门，应当明确服务需求，作为主管部门委托运营主体提供服务的依据[3]。

深圳市信息基础设施投资发展有限公司作为运营主体，统一管理和维护多功能智能杆基础设施。

3 结 论

与传统路灯相比，智慧灯杆打破了不同政府职能部门之间的壁垒，管理方式和策略相应也应有所升级。同时，智慧灯杆作为优质载体，可搭载各类物联网设备，在大数据及人工智能的推动下，数据运营的重要性将进一步凸显。因此，智慧灯杆行业市场化是必然的。

结合当前国内智慧灯杆建设情况，有如下结论。

（1）当前智慧灯杆建设仍是由政府投资为主，但随着智慧城市建设的深入，数据价值的进一步凸显，智慧灯杆的建设模式势必从“投资拉动型”向“运营增值型”转变。

（2）宜以政府或国资平台为主导，联合社会资本成立智慧灯杆运营管理单位，负责对杆件资源进行统一的信息化管理、提供专业的共建共享运营管理服务，以满足各方挂载需求。

（3）智慧灯杆建设打通了不同政府职能部门之间的壁垒，未来也将从单一化、碎片化向精细化、生态化模式转变。

（4）智慧灯杆建设应优先出台顶层设计文件，在标准制定、建设规划、试点建设、产业发展、组织保障方面，全局谋划建设。

（5）在规划清晰的前提下以“小步快跑”、“落地为主”的原则，优先实现最迫切、最清晰的需求，同时积极探索可经营的应用场景，为未来发展的可能性进行持续的探索和研究。