河南省建筑垃圾资源化利用政策分析

袁媛 刘敏 郭营飞

摘 要：随着我国城市化进程的推进，大规模现代化建设带来建筑业蓬勃发展的同时，随之而来的建筑垃圾问题也愈发严重，积极深入开展建筑垃圾高质量资源化利用势在必行。通过梳理河南省建筑垃圾管理和资源化利用的发展历程，总结现行管理模式相关政策特征，分析河南省建筑垃圾资源化利用所面临的问题并剖析其根源，进而结合河南省发展需求，提出具有适应性、可实施性、针对性的政策建議，为促进循环经济发展、节能减排和实现可持续发展、促进建筑业绿色转型、助力美丽河南建设提供政策参考。

关键词：河南省;建筑垃圾;资源化;政策

中图分类号：X799.1     文献标志码：A     文章编号：1003-5168（2022）1-0154-04

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2022.01.035

Research on Resource Utilization Policy of Construction Waste in Henan

YUAN Yuan1    LIU Min2    GUO Yingfei1

（1. Zhengzhou Railway Vocational and Technical College， Zhengzhou 450000，China; 2. Henan Innovation Science and Technology Magazine， Zhengzhou 450003，China）

Abstract： With the advancement of the country's urbanization process， large-scale modernization has brought about the vigorous development of the construction industry， and the accompanying problem of construction waste has become more and more serious. It is necessary to actively promote the recycling of construction waste. By sorting out the development history of construction waste management and resource utilization in Henan Province， summarizing the characteristics of the current management mode， analyzing the problems faced by construction waste recycling in Henan Province and analyzing its root causes. Combined with the development needs of Henan Province， we propose policy recommendations that are adaptable， implementable， and targeted， and provide policy references for promoting the development of circular economy， energy conservation and emission reduction， and achieving sustainable development， promoting the green transformation of the construction industry， and helping the construction of beautiful Henan.

Keywords： Henan Province; construction rubbish;resource;policy

0 引言

近年来，随着我国城市化进程的加快，大规模现代化建设带来建筑业蓬勃发展的同时，伴随而来的建筑垃圾问题也愈发严重。据统计，我国每年建筑垃圾的产生量在35亿 t左右，占到城市垃圾总量的30%～40%[1]。长期以来，建筑垃圾的处理问题成为城市管理中普遍存在的一大痛点。有关数据显示，作为河南传统优势产业和支柱产业的建筑业在推动经济发展的同时，每年也产生1亿 t左右的建筑垃圾，且呈逐年递增之势。庞大的建筑垃圾对当地生态环境和经济效益都造成威胁。而建筑垃圾资源化处置利用是建筑垃圾处理的最科学和最彻底的途径[2]。在综合利用建筑垃圾方面，欧美、日本、韩国等一些发达国家开展的较早，如美国建筑垃圾资源化率达70%以上，德国建筑垃圾资源化率已达85%[3]，韩国建筑垃圾的资源化率甚至达到97%[4]。目前我国建筑垃圾综合利用率还有很大的可提升空间。因此，积极推进建筑垃圾资源化利用势在必行，这是可持续发展战略的必然要求，也是解决环境问题的有效途径，对实现资源的优化配置及经济社会的可持续发展都有重要意义。

从历史角度出发，系统梳理河南省建筑垃圾管理及资源化利用的发展历程，总结现行管理模式相关特征。分析河南省建筑垃圾资源化利用所面临的问题并剖析其根源。结合河南省发展需求，提出具有适应性、可实施性、针对性的政策建议，为美丽河南建设提供一定的政策参考。

1 河南省建筑垃圾资源化利用的发展现状及管理模式

建筑垃圾与城镇化进程密切相关[5]。目前，河南省正处于经济建设的高速发展时期，城镇化进程加速发展，每年不可避免地产生大量建筑垃圾，建筑垃圾处理成为城市管理的一大难点。近年来，河南省在建筑垃圾资源化利用方面做了大量工作，并出台了一系列相关政策。河南省建筑垃圾治理规划先行，政府同企业、科研机构等多方协同探索建筑垃圾资源化利用的有效路径。笔者结合河南省实际，阐述政府出台的对建筑垃圾资源化的处置政策，从历史角度出发，系统梳理河南省建筑垃圾管理的发展历程，并总结分析现行管理模式特征。

1.1 发展历程

综合考虑建筑垃圾存量及管理模式，划分为四个阶段分别进行阐述。

第一阶段（2005年以前）：平衡消化阶段。与全国相比，河南省城镇化起步较晚，任务较重，2005年以前全省各地城镇发展刚刚开始，产生的建筑垃圾新增数量偏少。在这个阶段，建筑垃圾基本上用来填埋沟壑，能够在自然状态下实现供求平衡，对人居环境的影响较小。

第二阶段（2006—2013年）：探索积累、自我管理阶段。自2006年起，河南省城镇化进入了“快车道”，城镇化率由2005年的28.9%上升至2006年的30.7%，2013年城镇化率达到了42.4%。城镇化率的不断提高，同时也产生了大量的建筑垃圾，形成了“围城”“堆山”“填河”等现象。但在建筑垃圾管理方面，仍处于地方探索阶段，比如许昌等地进行了建筑垃圾管控，全省层面还没有进行整体规划和顶层设计。

第三阶段（2014—2015年）：从探索积累阶段向规范管理阶段迈进。在各地积极探索、总结经验的基础上，河南省于2014年在许昌市召开建筑垃圾现场会，总结了建筑垃圾规范化管理和资源化利用经验，分析存在问题，提出了新的工作重点。2015年7月，以河南省被列为建筑垃圾资源化利用“试点省”为契机，河南省人民政府出台了《关于加强城市建筑垃圾管理促进资源化利用的意见》（以下简称《意见》），提出了城市建筑垃圾管理和资源化综合利用的指导性意见，明确了目标任务，细化了整治举措。由此，河南省城市建筑垃圾管理和资源化利用向规范管理阶段迈进，为下一步系统推进建筑垃圾系统化利用工作提供了制度依据。

第四个阶段（2015年至今）：规范管理、快速发展阶段。2015年8月份以来，河南省出台了一系列城市建筑垃圾管理和资源化文件。《河南省建筑垃圾管理和资源化利用试点省工作实施方案》《关于加快建筑垃圾运输车辆自动密闭改装和公司化运营的通知》《关于印发〈河南省建筑垃圾计量核算办法〉的通知》《城镇道路建筑垃圾再生集料路面基层施工技术规范》等，为城市建筑垃圾资源化综合利用提供了政策保障。到2017年河南建筑垃圾资源化利用率达到50%，基本探索出“河南经验”的建筑垃圾管理和资源化利用模式。

1.2 现行管理模式

为了有效解决建筑垃圾问题，河南省坚持制度先行、整体推进，积极运用市场化手段，推进建筑垃圾资源化利用工作，探索出“河南经验”。主要体现在三个方面。

一是顶层设计，制定建筑垃圾管理总战略。河南省先后出台一系列建筑垃圾管理与促进资源化利用的政策文件，为河南省建筑垃圾管理和资源化规范利用、超前发展奠定了坚实基础。

二是政府主导，积极调动多方参与。基本遵循“谁产生谁付费、谁处置谁受益”的原则，由政府主导，充分利用市场化手段，积极调动市场和社会力量的参与，逐步形成布局合理、管理规范、技术先进的建筑垃圾资源化利用体系。

三是创新市场化处置机制。一方面，形成政府主导、市场运作、社会资本参与的建筑垃圾资源化利用的机制。另一方面，建立健全收费机制，对产生建筑垃圾的单位按规定征收垃圾处理费，收费标准按照“补偿垃圾收集、运输和处理成本，合理盈利”的原则进行核定。

1.3 典型经验，示范带动

经调研分析，选取许昌市建筑垃圾管理和资源化利用经验，阐述政府对建筑垃圾资源化处置政策以及实施效果。作为中原城市群唯一、全国首批“无废城市”建设试点城市之一，许昌市建筑垃圾管理和资源化利用一直走在全省前列。近年来，许昌以“无废城市”建设试点为契机，紧抓“推进重点项目、创新制度模式、强化宣传引导”三个着力点，认真落实“制定一套标准、探索一种模式、落地一个产业”的工作理念，打造出“政府主导、市场运作、特许经营、循环利用”的建筑垃圾管理和资源化利用的“许昌模式”。许昌在建筑垃圾综合治理方面，实现了每年处理建筑垃圾450万 t左右，资源化再利用率达95%以上，将建筑垃圾变废为宝。

2 河南省建筑垃圾资源化利用面临问题及根源分析

2.1 面临问题

河南省在推动建筑垃圾管理和资源化利用方面取得了较好的成效，但也存在一些薄弱环节亟待改善。主要体现在三个方面。

一是协调联动机制有待建立健全，垃圾管理水平有待提高。建筑垃圾管理工作环节复杂，涉及部门繁多，需要跨部门监管。截至目前，河南省还没有建立起部门协作机制，很难建立从垃圾产生到清运、处理、资源化利用的全过程监管体系，加之管理职责不清晰、责任不明确，建筑垃圾还存在环境污染和安全隐患等问题。

二是缺乏科学规范的垃圾处置场所管理制度。目前，河南省虽然建立了多处消纳场（点）集中处置建筑垃圾，但大多数是临时场所，并没有完善的规划方案，尚未建立科学、统一、规范的处置场所管理制度。这就导致大量的建筑垃圾无法及时处理，随意投放垃圾现象严重。

三是多方参与的积极性不高。从具体实践来看，建筑垃圾管理呈现出“上热、中温、下凉”的特征，各方主动参与建筑垃圾规范管理的责任感不强。尽管河南省出台了《意见》，但各地推动落实的热情并不高涨，市场力量投入建筑垃圾资源化产业的主动性不够高，市场化手段单一。

2.2 根源分析

一是制度机制不够完善。在《意见》的基础上，陆续出台了《河南省建筑垃圾管理和资源化利用“试点省”工作实施方案》《河南省建筑垃圾计量核算办法》等配套政策文件，但在建筑垃圾收费方面尚未制定统一的收费标准，社会约束力较弱。在工作机制方面，尽管出台了《深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的意见》，建立主体责任工作机制，但并没有明确涉及部门的职责分工，尚未形成強大的领导核心，导致部分部门存在观望心理，工作积极性不高。

二是政策执行监督力度不足。一方面，建筑垃圾的管理缺少统筹规划，在城市规划中仅仅提到建筑垃圾管理，但如何实施及其有效的操作办法并没有给出具体的政策指导，造成建筑垃圾、资源化利用没有落到实处。另一方面，由于建筑垃圾处置项目产生的经济效益偏低，各地对建筑垃圾项目建设缺乏主动性，工作方案的制定没有科学性，对工作落实缺乏政策支撑。而且在具体的政策执行过程中，既没有严格执行特许经营协议，也没有对建筑垃圾再生产品提出具体的政策支持措施。

三是社会资本参与度不高。从施工单位角度看，一些企业为了尽可能地节约经营成本，在施工过程中没有有效控制建筑垃圾，后期也不注意对建筑垃圾进行规范清理，往往导致沿路抛撒、随意倾倒等违规现象。从减量化处理角度看，由于建筑垃圾资源化、减量化项目缺乏一定的经济效益，难以有效满足社会资本的投资需求，加上政策支持力度不高，市场发育程度也有待提升。从绿色建筑产业发展角度看，建筑垃圾资源化利用率、产业集聚发展水平相对较低，资源再生产品缺乏市场认可，不利于延伸绿色建筑产业链条。

四是政策宣传不到位。但建筑垃圾管理是一项综合性事务，涉及责任主体众多，政策宣传还要进一步加强。在建筑业生产过程中，企业往往将建筑垃圾视为废弃物，加上建筑垃圾再生产品的推广宣传力度不够，缺乏强有力的政策支持，降低了建筑垃圾资源化利用率。

3 河南省建筑垃圾资源化利用的政策建议

3.1 抓好建筑垃圾管理整体规划和制度有效供给

在宏观规划层面，根据河南建筑垃圾分布情况，综合考虑到各地经济的发展水平，从顶层设计上明确建筑垃圾减量处理的总体目标、遵循原则、实施路径等内容，从财政补贴、财税优惠、金融支持等方面做出具体部署，从制度层面有力推进建筑垃圾源头减量化、资源化利用工作。在具体实施阶段，综合考虑建筑垃圾及城市发展水平等因素，准确预测建筑垃圾的产生量，并对建筑垃圾进行分类管理，推动建筑垃圾资源化利用行业发展。另外，对采用新型绿色再生制品的企业给予一定的低息贷款;对从事建筑垃圾综合利用開发的相关产业给予相应的税收优惠等，在经济政策层面给予支持，有效促进建筑向绿色循环产业发展。

3.2 抓好常态化联合监督

从政府层面，构建由住建、发改、公安等部门组成的联合执法协作机制，定期召开会议，强化协商协作，推动信息共享，研究建筑垃圾管理工作的具体情况，分析在执法过程中遇到的困难问题，加大对重点地区、重要时点的建筑垃圾检查力度，并提出有效的解决措施。特别是，住建部门应深入建筑市场，分析建筑垃圾排放情况，实行核准制，引导建筑企业严格遵守建筑垃圾管理各项规定，从源头管控建筑垃圾生产排放。从行业自律层面，对行业从业人员加强思想教育、行为约束，并在建筑垃圾清运、协助政府做好建筑垃圾随意倾倒等违法行为发挥积极的作用。从监督手段层面，充分发挥信息化的优势，积极推动“互联网+执法”模式，注重大数据分析，综合研判建筑垃圾的生产、运输、消融、资源化利用、无害化处置等环节的工作情况，改变以往“单兵作战”的方式，让数据成为检查监督的重要依据。

3.3 完善市场化运作机制

建筑垃圾资源化，还需要更好地发挥市场机制的重要作用，创新市场化运作模式，持续提升社会资本参与的吸引力。一是大力推广特许经营制度，通过公开招标的方式，引入市场机制，引导更多的社会资本参与到建筑垃圾消融场所、处理设施等基础设施的建设上来，按照“谁产出、谁付费”原则，允许特许经营单位收取建筑垃圾收集清运费和处置费，用来弥补建筑垃圾处置成本。二是推动完善建筑垃圾收费制度，将建筑垃圾生产与社会服务挂钩，建筑垃圾生产得越多付费就越高，从根本上约束建筑单位生产垃圾的不良行为，从供给侧层面倒逼建筑生产商改进生产技术，采用绿色建筑配料，降低建筑垃圾的生产规模。收费标准应当根据河南省各地经济发展水平，精准核算建筑垃圾处理费用，同时加强联合监管机制，确保建筑垃圾收费管理规范科学。

3.4 抓好政策解读宣传

建筑垃圾与企业、居民的生产生活模式密切相关，形成绿色低碳的生产生活模式对于建筑垃圾减量化处理至关重要。一是加大推广绿色建筑发展理念，倡导建筑企业深入践行绿色发展理念，在实际生产过程中以技术创新推动绿色建筑发展，减少建筑垃圾排放，引导更多的建筑生产者自觉自律降低建筑垃圾生产，尽可能地降低生产生活行为对生态环境的影响。二是加大扶持政策宣传力度，对出台的税收优惠、政府采购等政策进行专题解读、广泛宣传，鼓励引导广大群众购买建筑垃圾再生产品，从消费环节提升建筑垃圾资源化利用的积极性，形成良好的社会氛围。

4 结语

综上所述，建筑垃圾资源化利用关乎建筑业转型升级，关乎生态环境保护，是推动河南经济社会高质量发展的重要举措。经过积极探索，河南省采取有力举措，形成建筑垃圾管理和资源化利用的“河南经验”，但也存在建筑垃圾监管不到位、建筑垃圾消容能力不足、社会资本参与度不高等问题，严重制约了建筑垃圾资源化综合利用的实际效果。鉴于此，笔者建议应坚持关口前移、源头治理，坚持把建筑垃圾资源化利用纳入城市总体规划当中，加强政策宣传力度和经济扶持力度，动员多方力量推动建筑垃圾管理和资源化利用水平的整体突破和跃升。

参考文献：

[1]卢梅，黄钟.建筑垃圾资源化产业链关键节点主体间的博弈分析[J].生态经济，2018（7）：131-136.

[2]陈家珑，周文娟，李维.开展建筑垃圾资源化利用的前提条件和需解决的问题[J].生态经济，2015（12）：1114-1116.

[3]陈雅芝.国内外建筑垃圾资源化利用政策的比较研究[J].建筑技术，2019（3）：342- 345.

[4]苏永波，王玲.韩国建筑垃圾资源化利用对我国的启示[J].建筑经济，2018（12）：21- 25.

[5]徐梦周，吕铁.数字经济的浙江实践：发展历程、模式特征与经验启示.政策瞭望[J]. 2020（2）：49-53.

收稿日期：2021-12-21

基金项目：河南科技智库调研课题“河南省建筑垃圾减量化策略与措施研究”（HNKJZK—2021—07C）。

作者简介：袁媛（1980—），女，硕士，副教授，研究方向：建筑信息化;刘敏（1994—），女，硕士，研究方向：科技政策、科技传播。

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