构建统一的国土空间规划标准体系——访自然资源部科技发展司、国土空间规划局相关负责人

◎ 阎炎

国土空间规划技术标准作为国土空间规划体系的重要组成部分，对于建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系，全面提升国家空间治理能力和水平发挥着基础性、引领性作用。

《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021 ～2023 年）》（简称《行动计划》）紧密结合国土空间规划编制审批实施监督管理工作阶段性重点任务和实践需要，推进省市县各级国土空间规划编制规程、城市体检、城市更新、城市设计、大数据等30 余项规划相关标准的研制工作，计划通过三年的努力，基本建立多规合一、统筹协调、包容开放、科学适用的国土空间规划技术标准体系。

《行动计划》适应国土空间规划全域全要素、全流程管理工作的需要，理顺规划编制与规划实施的技术逻辑和相关要求，为规划“编审督”一体化提供统一标尺。

日前，自然资源部、国家标准化管理委员会联合印发《行动计划》。自然资源部科技发展司、国土空间规划局负责人就有关问题回答了记者提问。

问：请问印发《行动计划》的主要考虑是什么？

答：标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。习近平总书记高度重视国土空间规划工作，作出系列重要批示指示，明确要求“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”。国土空间规划技术标准作为国土空间规划体系的重要组成部分，对于建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系，全面提升国家空间治理能力和水平发挥着基础性、引领性作用。两部委共同印发《行动计划》主要有三个方面的考虑：

一是深入贯彻落实党中央精神。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将“技术标准体系”列为国土空间规划体系的四个子体系之一，提出按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系。2021 年10 月中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》再次明确要求“制定统一的国土空间规划技术标准”。

二是突出问题导向。长期以来，有关空间类规划技术标准在支撑规划编制实施和开发建设中发挥了积极作用。随着生态文明体制改革加快推进和新时代国土空间规划体系建设不断深入，现行相关标准不够系统全面、部分标准交叉重复矛盾、理念滞后、对规划实施管理效能关注相对不够、对人民美好生活需求响应不足等问题凸显。这需要在继承和吸纳原有技术标准科学内容的基础上，加快构建适应新发展要求的、统一的国土空间规划技术标准体系。

三是满足实际工作需要。《行动计划》既是近期国土空间技术标准体系建设的总体框架，也是未来一段时间内推动国土空间规划技术标准编制、修订、增补的行动方案，制定的相关标准将为各级各类规划编制审批和实施监督提供强有力的技术与管理依据。

问：机构改革以来，自然资源部推进“多规合一”改革在统一技术标准方面主要有哪些举措？

答：自然资源部高度重视标准化工作，成立了全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会（TC93），以及多学科、多专业融合的国土空间规划分技术委员会（SC4），主要开展了以下工作：

一是开展基础研究。委托中国工程院院士、同济大学吴志强教授的团队等开展前期研究，充分借鉴国内外各类标准体系成功经验，组织土地管理、城乡规划、海洋、测绘、林草、地质、经济、水利、交通、环境等十余个专业领域专家，结合国土空间规划实践需要，研究提出《国土空间规划技术标准体系框架》，为制定《行动计划》打下良好基础。

二是加强顶层设计，促进传承和融合。完整、准确、全面贯彻新发展理念，按照“多规合一”改革精神和“连续、稳定、转换、创新”原则，对现行60 余项空间类规划标准进行梳理。涉及土地规划15 项、城乡规划46 项、海洋规划4 项，其中国标40 项。我们将现行标准按“继续执行”“内容吸收整合纳入”和“关联度较小拟不纳入”进行分类，有针对性地深入研究。

三是研究借鉴国际经验。主要从三个方面参考借鉴：注重顶层设计，如欧美相关领域技术标准体系均比较完整，依据标准体系制定单项标准，减少矛盾冲突 ；注重统分结合，多方参与，相互配合，政府部门制定直接涉及底线安全、环境保护等公共利益的技术要求，其他技术标准广泛应用市场机制；强调技术标准制定开放性，注重配套衔接等。

问：《行动计划》主要内容有哪些？

答：一是提出了国土空间规划技术标准体系的整体框架。国土空间规划技术标准体系架构遵循国土空间规划体系“五级三类”基本构架，空间层级上覆盖国家、省、市、县和乡镇，最后落到社区和村庄，工作流程兼顾规划编制、审批、实施、监督全周期，标准类型涵盖基础通用、编制审批、实施监督、信息技术四大方面。其中，基础通用类标准，主要是适用于国土空间规划编制审批实施监督全流程的相关标准规范，具备基础性和普适性特点；编制审批类标准，主要是支撑国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划编制或审批的技术方法和衔接要求；实施监督类标准，主要是适用于各类空间规划在实施管理、监督检查等方面的相关标准规范，强调规划用途管制和过程监督；信息技术类标准，主要是建立全国统一的国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”的相关标准规范，体现新时代国土空间规划的信息化、数字化、智慧化水平。

二是按照“急用先行”原则，对近三年拟制修订的标准作出安排。紧密结合国土空间规划编制审批实施监督管理工作阶段性重点任务和实践需要，推进省市县各级国土空间规划编制规程、城市体检、城市更新、城市设计、大数据等30 余项规划相关标准的研制工作，计划通过三年的努力，基本建立多规合一、统筹协调、包容开放、科学适用的国土空间规划技术标准体系，研制一批具有鲜明特色的标准，基本覆盖国土空间规划编制、审批、实施、监督、技术、方法管理、信息平台等方面。改革过渡期间，我们坚持稳中求进，把握好时度效，坚持先立后破，将有一定实践基础、工作又急需的，先行以政策文件形式印发。例如，自然资源部印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，在整合原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类标准的基础上，建立了全国统一的国土空间用地用海分类。该指南适用于国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等自然资源管理的全过程各环节工作，为实现机构改革后业务融合、职能整合的“化学反应”奠定基础。未来，随着实践的不断深入，将适时推进标准修订研究，不断完善有关技术标准。

三是提出了加强国土空间规划技术标准体系建设的保障措施。要求加强统筹协调，依托自然资源主管部门、标准化主管部门、全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会，发挥地方专业技术力量，统筹开展国土空间规划标准制定。要求加大资金投入，利用各级财政现有渠道，根据工作实际需要统筹安排标准化工作经费，确保标准体系建设各项工作经费足额保障。鼓励企事业单位、社团组织等加大投入，逐步形成经费多元投入保障机制。要求加强标准实施效果评估，组织和动员社会各界力量推进行动计划的实施，积极在国土空间规划政策文件制定中引用技术标准，完善标准实施效果评估制度，适时开展实施效果评价和监督检查，完善标准复审制度，对不适应需要的标准予以修订或废止，保障标准的实用性和时效性。

问：《行动计划》主要特点是什么？

答：一是适应“多规合一”国土空间规划实践需要。国土空间规划覆盖陆海、城乡、地上与地下等全域国土空间，涵盖自然资源和人文资源的各类要素，并以此为基础实现“多审合一”“多证合一”，实现“一张图”精细化管理，构建编制、审批、实施、监测预警、体检评估、考核和修改完善等全过程的完整闭环。《行动计划》适应国土空间规划全域全要素、全流程管理工作的需要，理顺规划编制与规划实施的技术逻辑和相关要求，为规划“编审督”一体化提供统一标尺。

二是贯彻落实“以人民为中心”和绿色、低碳、高质量发展要求。新标准的设立和具体内容综合考虑政治和经济、现实和历史、物质和文化、发展和民生、资源和生态、国内和国际等多方面因素，着力解决过去重“物”轻“人”、重建设轻治理和对地方特色体现不足等问题，坚持尊重自然地理格局和保护文化遗产，坚持底线思维，坚持节约集约，坚持关注人的活动空间与相关要素，关注品质、服务和资产价值等多维度衍生转变，推动实现国土空间从宏观到微观、从抽象到具象的内在统一，推动原有技术标准由“工程建设标准”向“国土空间规划治理标准”转变。例如2021 年6 月印发的《社区生活圈规划技术指南》，强调突出问题导向，结合居民需求，立足地方实际，针对不同地区、不同类型社区生活圈，通过评估主要影响因素，差异化确定各类生活圈服务要素的内容和指标。相对传统标准，补充了就业引导、住房改善、公共安全等基础保障型服务要素，重点配置社区服务、日常出行和生态休闲等品质提升型服务要素，还对特色引导型服务要素的配置提出要求。

三是以智慧规划助力数字中国。在规划标准体系中单独设立了信息技术类标准，对数据、数据库、平台和规划各管理环节数字化提出了新的要求，通过大数据、人工智能等新技术应用，提升对国土空间感知、管控、决策等方面的治理能力。

四是提升标准体系的成长性和开放性。坚持开放包容，动态调整，发挥行业标准、地方标准、团体标准的作用，减少国家标准数量。上下联动，共同建立层级分工、上下衔接、系统完备的标准体系。在国土空间规划体系重构背景下，如何逐步建立适应实施管理需要的地方国土空间规划技术标准体系，也将是各地普遍面临的课题，也请各地同时做好研究推进。

问：《行动计划》印发后有何工作安排？

答：我们将坚持党中央精神、国家立场，按照自然资源部党组关于国土空间规划各项重点工作部署，把握工作节奏，落实好《行动计划》各项要求。一是强化国土空间技术标准与科技创新深度融合，面向国际上空间规划领域的前沿问题，充分发挥多学科、多领域专家学者的技术优势，加快标准制修订。二是强化标准化技术支撑能力和人才队伍建设，结合新形势下对国土空间规划技术标准制修订工作要求，开展相关业务培训，鼓励标准化技术机构人员、工作团队根据国土空间规划管理工作需要开展相关技术标准的研制和预研究。三是强化标准的普适性和操作性，各地资源环境本底和发展阶段差异较大，国家标准既要明确国家意志的“刚性”要素管控和引导要求，也要鼓励地方创新，在资源配置、基本公共服务配套、业态融合发展空间需求等方面，留有可以结合地方自身特点完善的“弹性”。四是强化相关技术标准宣贯、应用推广和评奖激励，鼓励社会各方参与国土空间规划技术标准制修订工作。五是坚持“开门编标准”，完善标准制定的协同机制。支持地方以及相关行业学协会、社会团体发挥自身优势，参与研究制定统一的国土空间规划技术标准。