市政计划时期中国城市的早期现代化——以南昌为例

王金金 | Wang Jinjin

李 晨 | Li Chen

宋世钞 | Song Shichao

樊丞浩 | Fan Chenghao

当代中国城市景观可追溯到20世纪初期，当时的政府精英试图将城市改造成一个现代化的新世界。20世纪上半叶，中国城市经历了现代主义的转型。中国对现代性的追求与城市发展联系在一起，城墙拆除和城市空间重新配置，城市道路铺面化和拓宽、污水处理和洁净水的供应，环境卫生的改善，公共空间如百货商店、剧院等的建设，卫生条例和交通法等的执行等，构成了一种崭新的城市形象[1]。这一时期，尤其是20世纪20～30年代，中国的市政运动蓬勃兴起，一批政界和学界的有识之士积极借鉴西方的市政管理经验和城市规划建设理念，开始中国城市化的探索之路[2]。

1882年，南昌第一家近代企业“罗兴昌机器厂”开业，标志着南昌城市向近代缓慢转型。但与近代开埠城市相比，南昌的近代工业规模狭小，设备落后，资金薄弱，并没有成为城市发展的强大推动力。至民国初期，城市仍囿于十四华里的古城墙之内[3]。直至20世纪20年代，在中国的市政运动勃兴的背景[4]下，南昌亦进入近代城市发展的黄金期，创立市政机构、引进市政技术和专业人才、测绘地形图、制订市政大纲，制定建设法规、实施工程建设等，城市管理和城市空间出现早期现代化。

本文搜集20～30年代南昌市政计划时期的相关计划文件、城市地图、方志、出版物等史料，简述这一时期市政机构的演变和市政计划概况。以南昌最早、也最具代表性的市政计划文件——《南昌市政计划大纲》（以下简称《市政计划大纲》）为例，从城市管理体制的变革、城市发展布局、道路交通、基础设施建设以及实施计划等方面，具体分析南昌城市从传统向现代化转型的重要努力，其中得出的经验教训亦对当前的城市规划和建设有一定的借鉴意义。

1 城市管理体制的变革

市政运动带来南昌城市管理制度和城市空间的变革，使城市由传统城市向现代城市转型。在中国传统农业社会中，城乡合治，城市并不是独立的管理单位[5]，也没有明确的组织、机构对城市的发展负责[6]。近代随着西方工业文明的被动侵入或主动引入，以工业文明为基础的西方市政管理模式被嫁接到中国近代城市管理模式中。

1920年，南昌设市政筹备处[7-8]，因“经费无着，无形解体[9]。1925年，复立市政筹备处，设总务科、工程科，冷耿光①任工程科长。同年11月，工程测量队成立，测绘南昌市区地形图，历时两年多完成。1926年1月，市政筹备处改为市政处。同年11月，北伐军克复南昌[10]，市政处随北洋军阀的覆灭而结束，随后南昌市政府正式成立，下设工务、财政、教育等局，工务局内设总务、工程、取缔三科。1927年，市政府改行委员制，1928年又改组为市政府。1932年因财政困难而精简机构，工务局改为工务科，年底又将市工务科移交省公路处管辖，设市政工程办公室，负责核发市民建筑许可证，行政级别连续下降。1933年，省政府内新设市政专员办公室，向上海市工务局借调工程技术专员。同年8月，市政工程办公室撤销，重新设立南昌市政委员会。1934年2月，市政委员会改组为南昌市政府，设总务、财务、工程、地政、教育五科。1935年，市政府调整机构，将工程科改为总工程师室，直至1939年南昌沦陷[11]（图1）。

图1 南昌市政机构的演变

这一时期，市政机构频繁调整。一则由于政局不稳而导致市政机构的湮灭，后因经费不足而精简机构；另一方面，市制和市政机构对近代中国城市来说是一项需要适应、调节的新事物。且当时的中央政府“虽有市自治法之颁布，而于市政组织之规定尚付阙”，因此提出“外察欧美制度，内审当地实情”而逐步调整、完善[12]。

2 城市发展布局

1925年开始制定，至1926年完成的《市政计划大纲[12]》是南昌最早的规划文件。依照大纲的规划，南昌兴起近代城市建设，包括城市整体布局与功能分区、道路与交通、实施计划等。

2.1 城市“松绑”与功能分区

南昌“全城面积约十一方里，人口约二十万”②，考虑当时城内已过于拥挤，并产生交通、治安、卫生等问题，以及未来数十年的发展需求，计划扩大市区范围，并划定五界。扩大后的市区“较之旧市区面积扩张约七万一千三百余亩（约47.53km2）”。既要扩大城市范围，计划决定拆除城墙。一则借鉴先例，“各省之兴办市政无不以拆毁城垣为唯一问题也”；二则将城基铲平，修筑环城马路，城内城外大小街衢连成一片，可使交通便利，内外沟通。另将城墙拆除后就近填塞城濠，增加城市可建设用地。

计划工业、商业、住宅、行政等主要功能区。选择牛行、沙井一带，“卫生无碍，取水亦便”，定为工业区；章江门、广润门内外至进贤门外一带商务繁盛，距河亦近，又当时计划“省道赣浙路线拟以该处为起点”，因而规划为商业区域；住宅区则规划在德胜门外至永和门外一带，“地形爽垲且远尘嚣，旷土闲田足资展布”；学校区域永和门外至顺外门外一带，靠近住宅区，环境幽静又方便学生上下学；省行政区规划于旧贡院附近空阔地带，学习欧美各国将“各行政机关合并建筑于一处，以促成政务实施上之便利”（图2）。

图2 功能分区

2.2 建设新市区，改造旧市区

新市区计划分三期建设。第一期规划新建用地，并从已有一定发展基础的德胜、进贤两门外先行着手。第二期整改交通，“搭架桥梁或堵塞毫无关系之港汊以利交通且以增广陆地”，发展商住。第三期发展赣江西岸的工业区。

关于旧市区改造中的土地和房屋产权问题，时至今日仍是主要难题之一，市政计划对于旧市区改造与私人产权问题，公共利益与私人利益、私人之间的利益等矛盾，积极探索解决办法。计划将街道厘定界址，“铺面少者作为一，多者划分数 ”，每一 内各业主自相联合组织房产公司，按各自地面和房屋价值分股。将来街道改造便于简化接洽事宜，亦可促进各公司良性竞争，促进商业繁荣，地价上涨，所获利益各业主共享，此举措极具先进性。此外，计划在旧市区计划收用变卖后余下的官有房地、城基壕沟等，并在新市区囤地“居奇”。并依据中央土地收用法、各省成规，订立收用土地暂行章程。

3 城市道路交通

民国前，城内辟有东大街、中大街、西大街等南北向主要道路与城内街巷纵横交错，初步形成城区骨架。出于经济和效率的考量，计划道路除了“环城马路”、“江岸马路”是新建的，其他大多是在清末旧街巷基础上改建、拓宽而成，使得原有的城市格局没有发生根本性的变化，原城市结构得到强化、巩固。计划道路建设包括改造旧市区道路、设想新市区道路、改造与新建桥梁。计划新市区道路网为“棋盘式与射出式并用”，道路面积占用地面积的40%，主要街道宽度大于百尺（约33.33m）。

建设重点在于旧市区的道路改造。旧市区街道狭窄，交通不畅、且引发火灾、卫生等问题，提出改造三要点，即路线、路面、路幅。拟就旧市区道路障碍较少、疏密适中之处改设东西、南北干线各三条，干线之间插入八条次等干线，二十条支线，构成棋盘式道路网。在拆毁城墙的基础上建环城路、东湖周围建环湖路，“环城环湖俱为圆形，东西南北诸干路得此穿插，脉络贯通，棋盘格式之弊可资补救”（图3）。关于路幅，一方面考虑到“欲为市民图便利、谋安全，路幅不得不求宽也”，且当时“各国之繁盛区域莫不以三十公尺为最小限度”，另一方面考虑到宽路幅耗资巨大，特别是旧市区扩宽道路阻碍甚多。最终拟定“大干线宽自五十尺至八十尺。次等干线宽自三十尺至五十尺，支线宽自二十尺至三十尺”。考虑到资金不足，且考虑“汽车发达必需时日”，路面材质暂定碎石路，待“十数年后，市政发达再改造更坚美之路”。

图3 旧市区干线规划

此外，将旧市区原有桥梁改造为钢筋混凝土桥。考虑未来铁路建设通行之后，赣江两岸的贯通往来需要新建桥梁，又“广润、惠民门外隔河诸洲均划入市区范围内，将来亦须架桥以资联络”。但限于当时的技术条件，计划中未作详细规划。

4 实施计划

4.1 财政计划

计划详细列举了财政收入（财源）和支出项。财政收入包括各类税捐、公产、公债、省政府补助金、杂款。支出包括经常费、工程费、收用土地费、教育经费、卫生设备费、救济事业费。每一项都极其具体详细，如杂款中计算全城城砖数目，去除将来用作建筑马路、修造驳岸沟渠及其他公共建筑的数量后，剩余的城砖招商估价转卖民间作为公款收入之一。“市政之先决问题厥为市财政之独立”，然而预计最理想的情况下，市政处每年财政收入仍入不敷出，市政建设艰难行进。

4.2 分期施行

将以上所述计划按事项缓急分三期施行，第一期施行计划包括拆毁城墙、填平城壕、修筑环城马路、疏浚东湖、修筑环湖马路、建设百花洲公园、建筑第一模范市场、建筑菜场、设立银行；第二期施行计划包括改造旧市道路、修治旧市沟渠、改造旧市桥梁、建筑沿江驳岸、修筑沿江马路、电灯、电话、建筑市政公所、建筑第二模范市场；第三期施行计划包括创立行政中枢、开辟新市场、创办自来水、建筑第三模范市场、修筑渡江桥梁、修筑城外其他桥梁。

市政建设项目从计划到实施经过较严格的审批流程，如1927年工务局开始着手计划拆城筑路，再报请上级核定、进行设计、编造预算后，1928年1月登报招商承包建筑中山路、沿江路、胜利路、环湖路（包括沿江、环湖两驳岸）工程，同年4月正式动工，于1931年竣工[13]。

结语

20世纪20年代是南昌城市发展和规划建设法制化、制度化的探索阶段。市政组织机构的创建、市政计划的制定、规划方法和思想的引入、相关法律规章的制定等，对南昌城市现代化起着启蒙、推动的作用。《南昌市政计划大纲》具有一定的科学性、先进性、灵活性和严肃性，同时也存在局限性。

编制的科学性。通过比较研究，借鉴西方发达国家和国内其他城市的规划建设经验，结合南昌城市的自然条件和经济社会状况，制定适合本土的计划策略，尤其体现在城市分区的制定、道路网和道路设计、市政设施建设等。另一方面，制定细致财政计划和分期施行计划，保证市政计划的可实施性。

思想的先进性。一是结合实际情况，从现实问题出发制定计划。同时以人为本，将与市民生活息息相关的基础设施建设，作为计划和实施的重点之一，尤其是自来水、沟渠（排水）等改善卫生环境的工程，市政公所、菜市场、公园等生活服务设施。另一方面，对于现今旧城改造中仍存在的土地和产权的问题，计划中对解决办法进行了有效探索，即各地段业主自组织成立“公司”，按各自地面和房屋价值分股。在政府的组织下共同参与改造、所获利益各业主与政府共享。

实施的灵活性和严肃性。在计划的施行中根据实际情况灵活变动。如1928年，为少拆民房，拟稍变更、缩减环城马路、沿江马路路线，“惟事关成案，故特将变更理由呈请市政府审核，转呈江西省政府核准备案”[14]，同时，也能看出当时对于已审核“计划”的变更也相当审慎，维护既定计划的严肃性。这一时期也制订了一些章程，使得建设有章可循，有法可依。1927年省政府公布的《改革江西城市之实施法规》[15]中对市政建设有非常具体的规定，如对街路进行等级分类，规定纵坡、横坡等标准；规定旧市区、新市区的建筑密度、建筑高度等；排水体制的确定；公园的择址和规模等。同时公布的还有《江西城市工务局组织法》[16]、《江西民众筑路条例》[17]等。1928年公布的《修正南昌市建筑暂行条例》中规定房屋建筑原则、建筑许可证的申请等[18]。此外，还有《南昌市政府筹备处建设科办事细则》③、《南昌城北新住宅区领地及建筑规则》、《南昌市土木建筑业登记规则》、《土地登记注册规则》等④，不再赘述。

计划的局限性。一是人口和用地规模的制定未有明确的方法和依据。二是计划制定时，还未有完整、详细的南昌市区地形图可依据，如土地功能分区做一些示意性的规划（图2）。此外，计划中对古迹的保护对象做出了明确规定，但对于同样的历史遗存——城墙却毫无保留地进行拆除。受当时的社会经济状况和观念所限，“拆城筑路”在当时的国内各城市亦颇为流行，“各省之兴办市政无不以拆毁城垣为唯一问题也”[12]。

总体来说，《南昌市政计划大纲》作为南昌最早的现代城市建设规划性文件，虽囿于时局和财力，并未按预期完整实施，但仍取得了局部和阶段性的成果，提高了南昌的城市建设水平，奠定了近代南昌城市骨架，对南昌之后的规划建设有着深远的影响。

资料来源：

图1：作者自绘；

图2～3：《南昌市政计划大纲》，作者改绘。

注释

①冷耿光（1893-1932）毕业于日本东京帝国大学土木工程系，归国后曾在上海市参议会任参议之职，1925年赴南昌任职以来，先后任市政筹备处工程科长、工务局长直至1931年因病辞职，成为南昌市政工程建设的奠基人（傅朝梧，1982[11]）。

② 《南昌工务计划概略》（江西建设公报，1929年 第三卷 第五期）中所述，“据公安局十八年度之调查，为十八万九千三百九十二人（即约十九万人）”。二者数值有所出入，以1929年的调查数据为准，因此此处的人数应该是不足20万的。

③南昌市政府筹备处秘书处编制:《南昌市政月报》,1942年3卷第1期。

④ 南昌市政委员会问事处编制:《市政半月刊》，1934年1卷法规专号。