联合国环境大会的发展及走向刍议*

汪万发 张彦著

内容提要： 联合国环境大会作为世界最高级别环境决策机构，学界对其发展的追踪和研究相对不足。第五届联合国环境大会为新冠肺炎疫情全球蔓延下的全球环境治理提出了一系列理念和方案，并为“后疫情”时代全球环境治理提供新思考。联合国环境大会在应对地球生态环境危机、加强环境国际合作、发挥全球领导力等方面具有重要引领作用，但它也面临诸多复杂的治理挑战。本文主要研究联合国环境大会的起源与发展进程，重点聚焦第五届联合国环境大会的治理进展和发展趋向，并在此基础上分析联合国环境大会面临的新挑战，提出联合国环境大会发展的深化路径。科学分析联合国环境大会的发展及走向，有利于在“后疫情”时代的全球环境治理进程中让联合国环境大会发挥更大的引领作用，持续深化以联合国为核心的全球环境治理体系变革，共建“人类命运共同体”。

联合国环境大会（UNEA）的创立是联合国首次为全球环境治理议题搭建的最权威的平台。①王志芳、张海滨：《UNEA 对MEAs 影响与中国对策》，载《中国人口·资源与环境》，2015年第5 期，第162—169 页。联合国及联合国环境大会在全球环境治理进程中扮演着领导角色。2021年2月，第五届联合国环境大会（UNEA-5）在非洲的内罗毕召开（线上+线下），大会聚焦气候变化、生物多样性丧失和环境污染等多重问题叠加的地球生态危机，并为《联合国气候变化框架公约》第26 次缔约方大会（UNFCCC COP26）和《联合国生物多样性公约》第15 次缔约方大会（CBD COP15）等进行了良好铺垫，引领全球环境治理进程。为了建设人与自然和谐共生的地球生命共同体，为了不断开创全球环境治理的新局面，国际社会需要提高以联合国为核心的多边环境治理的权威、效率和能力。

一、联合国环境大会的缘起和发展

全球环境问题已成为世界面临的主要挑战之一。联合国作为世界上最大和最权威的国际组织，其在全球环境治理进程中的影响日益显现。早期国际政治议程中存在高级政治（High Politics）与低级政治（Low Politics），而伴随冷战结束以及气候变化等全球环境问题的凸显，低级政治在全球化的进程中不断转变为高级政治，环境与可持续发展日渐占据世界政治议程的主要位置。①Nathan Olsen,“Blurring the Distinction Between ‘High’ and ‘Low’ Politics in International Relations Theory: Drifting Players in the Logic of Two-Level Games,”International Relations and Diplomacy,Vol.5, No.10,2017, pp.637-642.

早在1990年，环境和经济发展议题已经成为联合国大会讨论的重要内容，联合国大会第44/228 号决议指出：“全球环境不断恶化的主要原因是不可持续发展的生产和消费方式，特别是发达国家的这种生产和消费方式。”②中国环境报社：《迈向21世纪——联合国环境与发展大会文献汇编》，中国环境科学出版社1992年版，第33—34 页。联合国在环境与发展领域的作用主要体现在：战略性地突破环境与发展矛盾的约束，推动环境与发展领域的国际合作，加强促进可持续发展的机制建设与协调。③张海滨：《联合国在世界环境与发展事务中的作用》，载《世界经济与政治》，1995年第8 期，第13—17 页。召开全球环境大会是联合国展现全球环境治理能力的重要途径，历史上最为重要的几次全球规模的环境大会对全球环境治理具有重要的建设性意义，④孙凯：《联合国环境大会与全球环境治理》，载《中国环境管理干部学院学报》，2008年第1 期，第49—52 页。比如：1972年的联合国人类环境会议，1992年的联合国环境与发展大会，2002年的世界可持续发展峰会，2012年的“里约+20”峰会和2015年的可持续发展峰会及巴黎气候大会。

在国际社会关注不断提升的背景下，地球生态与环境问题已成为联合国工作的核心部分。为了提交应对全球环境挑战的能力，联合国系统不仅设立了包括联合国环境规划署（UNEP）、联合国可持续发展委员会（UNCSD）以及近年的可持续发展高级别政治论坛（High-Level Political Forum on Sustainable Development），以促进和协调世界各国的环境活动，其他联合国委员会、计划、基金和专门机构也纷纷将“绿色”维度纳入其职责或目标之中。然而，全球环境面临的挑战日益严峻，以全球环境治理议程设置被世界各国所看重。2012年6月，世界各国领导人呼吁，要在联合国可持续发展会议（也称“RIO+20”）期间，加强和提升联合国环境规划署的治理能力。2013年3月，联合国大会通过了第67/251 号决议，将联合国环境规划署理事会升级为联合国环境大会（United Nations Environment Assembly， UNEA）。联合国环境大会成为联合国环境规划署及其成员商定全球环境治理事务的重要平台，也是联合国环境规划署的理事机构和最高权力机构，并确定全球环境政策的优先事项、制定国际环境法和推动国家间的环境保护行动。

联合国环境大会的成立标志着联合国环境规划署改革的开端，是全球环境治理格局重构的重大进展，也是自1972年在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议上发起的数十年国际环境治理努力的高潮，旨在建立一个新型连贯的国际环境治理制度体系。联合国环境大会是世界上关于环境问题最高级别的政府间的决策机构，拥有193 个会员国。大会一般能够确定全球环境政策的优先事项，并制定国际环境法；通过其部长宣言和决议，促进政府间的环境保护行动，并为全球环境治理和可持续发展议程作出贡献。以联合国主导的全球环境大会有助于各国采取更循序渐进、更具共识的措施，走可持续发展道路。①Peter M.Haas,“UN Conferences and Constructivist Governance of the Environment,”Global Governance,Vol.8, No.1, 2002, p.73.此外，联合国环境大会对《保护臭氧层维也纳公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《关于汞的水俣公约》等多边环境协定（MEAs）的法理铺垫、关系协调、资源整合等方面也作出了积极贡献。②王志芳、张海滨：《UNEA 对MEAs 影响与中国对策》，载《中国人口·资源与环境》，2015年第5 期，第162—169 页。

首届联合国环境大会于2014年在内罗毕举行，随后于2016年、2017年、2019年分别举行了第二届、第三届和第四届环境大会，实现了联合国多边环境治理的机制化。历届联合国环境大会情况如表1所示。第五届联合国环境大会于2021年在内罗毕召开。联合国环境大会掀起了一个新的全球环境治理高潮，环境问题成为国际社会关注的焦点，与和平、发展等问题同样紧迫、突出。中国代表团积极参加了联合国环境大会的历次会议，主动为全球环境治理贡献中国理念和方案。2021年，中国发布了《中国联合国合作立场文件》，回顾了中国同联合国的合作历程。在绿色“一带一路”建设、应对气候变化全球合作等方面取得了重要成就。①《中国联合国合作立场文件》，载《人民日报》，2021年10月23日第6 版。成为全球环境治理进程中的重要参与者、贡献者和引领者。

表1 历届联合国环境大会主题及其代表性成果

（续表）

二、联合国环境大会的议题动向与治理进展

受到新冠肺炎疫情的深刻影响，第五届联合国环境大会通过线上与线下相结合的方式举行，“后疫情”时代的绿色复苏、碳中和、扭转生物多样性丧失和生态系统退化局面等议题被高度重视。

（一）第五届联合国环境大会的议题动向

2021年2月22日至23日，以“加大力度保护自然，实现可持续发展”为主题的第五届联合国环境大会在内罗毕召开，该会以联合国环境规划署发布的综合报告《与自然和平相处》为基础，就“如何建立一个具有恢复力和包容性的后疫情世界”为主题展开讨论，并在闭幕时发布了题为《展望2022年联合国环境大会续会——来自环境大会第五届会议在线部分的信息》的政治声明。第五届联合国环境大会主席洛特瓦能（Sveinung Rotevatn）指出，大会的一个核心内容是讨论如何让社会恢复强劲活力，而关键在于政策、资金、技术和创新手段的运用。大会传递了一个明确的呼吁，即“我们脆弱的星球需要更多、更及时的呵护，国际社会需要采取更多行动，加强合作，提供更多资金，增加雄心壮志，努力应对环境危机，并对新冠肺炎疫情后的社会进行重建”。①United Nations Environment Programme, UNEA-5 Ends With Clear Message:Act Now to Tackle Planetary Crises,24 February 2021,https://www.unep.org/news-and-stories/story/unea-5-ends-clear-message-act-now-tackleplanetary-crises#，访问日期：2021年7月15日。

第五届联合国环境大会以“自然”（Nature）为议程核心，碳中和、绿色复苏和基于自然的解决方案等议题成为讨论的重点。第五届联合国环境大会敦促各国在“后疫情”时代复苏过程中，注重碳中和、绿色复苏和守护地球等议题，这可以为建立一个可持续的更具韧性的世界奠定基础，共建人与自然和谐共生关系，推动世界“重建得更好”（Build Back Better）。第五届联合国环境大会的领导力对话（Leadership Dialogue）文件指出，自然健康与人类健康有着千丝万缕的联系，自然危机与气候污染危机相互关联。绿色复苏应使我们走上一条通往低碳、韧性和包容性的世界发展道路。绿色复苏必须满足最贫穷和最脆弱者的需要。当前，许多联合国环境大会的会员国已经制定了绿色复苏计划的关键政策。作为全球领先的环境治理权威机构，联合国环境规划署将发挥关键作用。②United Nations Environment Programme, Summary of Key Messages From the Leadership Dialogue:Contribution of the Environmental Dimension of Sustainable Development to Building a Resilient and Inclusive Post-pandemic World, 22 and 23 February 2021, UNEA-5, 24 February 2021, https://wedocs.unep.org/handle/20.500.11822/35239,访问日期：2021年9月25日。面对全球环境治理的领导力赤字和公共产品供给不足，第五届联合国环境大会通过领导力对话，加强联合国环境大会的领导力塑造，以更好地建设“后疫情”时代的环境保护事业。

（二）第五届联合国环境大会的治理进展

第五届联合国环境大会还制定了2022—2025年中期战略和2022—2023年工作方案以及信托基金和专用捐款的管理决议草案。大会确定了2021年的“世界环境日”以“生态系统恢复”（Ecosystem Restoration）为主题，重新定义人类与自然的关系。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）在第五届联合国环境大会上表示，新冠肺炎疫情造成了国际格局的动荡场景，气候危机、生物多样性减少和污染等众多环境治理问题有待解决，国际社会必须把地球生态环境保护放在政策的中心位置。根据第五届联合国环境大会发布的政治声明，大会非常关注新冠病毒大流行对全球产生的破坏性影响，比以往任何时候都更加深刻地认识到，人类健康和福祉依赖于大自然。如果我们在与自然的互动中维持目前不可持续的发展模式，就会面临大流行病反复出现的风险。①联合国环境规划署： 《联合国环境大会第五届会议报告》，2021年2月22日和23日，联合国环境规划署官网，https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/36091/K2101170.pdf?sequence=4&isAllowed=y，访问日期：2021年6月25日。面对全球性的环境问题，国际社会必须开展全球行动和全球合作。第五届联合国环境大会是各成员国分享环境治理和可持续发展最佳实践的重要平台，此次大会团结了超国家行为体和次国家行为体，发挥出了一定的凝聚功能，在保护环境方面发挥出了领导作用，并鼓励建立伙伴关系，更好地将绿色复苏和可持续发展融入国家间的合作与全球治理进程中。本届联合国环境大会闭幕时紧急呼吁，要尽快采取行动，以应对全球面临的环境危机。

中国在全球环境合作、治理中的地位不断提升，对全球可持续发展的贡献不断增大。中国积极参与第五届联合国环境大会，重视多边环境合作。生态环境部部长黄润秋率领由生态环境部、外交部、国家发展改革委等部门人员共同组成的中国政府代表团参加了第五届联合国环境大会。黄润秋部长指出：必须开展全球行动、全球合作，以便应对全球环境问题；联合国《生物多样性公约》第15 次缔约方大会将在中国举办，并努力通过《2020年后全球生物多样性框架》；中方积极与国际社会一道，为建设地球生命共同体贡献更大力量。②《生态环境部部长黄润秋视频出席第五届联合国环境大会》，载《中国环境报》，2021年2月24日第1 版。

联合国会员国在联合国环境大会上讨论了如何建立一个有恢复力和包容性的“后疫情”时代的世界。总体上看，第五届联合国环境大会作为当前最具权威的全球环境治理机制下的大会，显著提升了国际社会共同应对全球环境挑战的意识，针对各类环境威胁提供早期预警，促进和推动国际合作和共同行动，为各利益相关方提供了基于有韧性和可持续的“后疫情”时代全球环境治理方案。但国际社会如何全面、有效地履行《巴黎协定》《生物多样性公约》以及联合国的2030年可持续发展议程等，依然需要在多边平台下进行探索与深化。

三、联合国环境大会面临的现实挑战

全球治理进程中，气候、环境问题的政治化不断加强。①Anthony Giddens, Politics of Climate Change, Cambridge, Polity, 2009, pp203-226.从本质上看，联合国环境大会长期面临的治理赤字植根于国际体系的无政府状态和竞争性主导的国际关系。此外，联合国环境大会面临的现实挑战还包括联合国环境大会全球领导力仍然有限，国家的利益诉求多样化和复杂性导致联合国环境大会面临内在的冲突。

第一，联合国环境大会的全球权威和领导力仍然有限，同时需要面对全球环境治理的大国权力竞争和西方中心主义倾向。随着自然环境类因素的威胁对人类安全构成越来越大的挑战，全球可持续性进程依然存在庞大的发展赤字，气候和环境问题的跨界性、弥散性要求各国以协作的方式，建立联系更紧密的、更具治理能力的全球治理机制。然而，联合国环境大会的权威仍然有限，其约束性和行动力不足。近年来，以联合国为核心的多边机制常陷入困境，在处理各类全球事务的过程中易边缘化、空心化。②姚琨、韩一元：《联合国面临的困难与挑战》，载《现代国际关系》，2020年第12 期，第44—50 页。全球环境治理与大国政治具有内在联系性，③Robert Falkner,“American Hegemony and the Global Environment,” International Studies Review, Vol.7,No.4, 2005, pp.585-599.美国和欧盟的竞争或联合，在碳边境税等手段上带有单边主义色彩，使环境国际合作的地缘政治和大国竞争色彩更加浓厚。第五届联合国环境大会重申了联合国环境规划署作为全球环境领域牵头机构的权威，但在国际多边体系的无政府状态依然存在，全球环境治理的大国权力竞争和西方中心主义倾向仍十分明显。发达国家之所以成为建立全球环境治理合作机制的发起者，因其凭借能力优势，善于借助联合国、二十国集团（G20）等国际平台将治理的自身需求转化成国际机制，既强化了自身发展利益，又占据了国际道义的制高点。西方国家在全球环境治理领域具有重大领导力、话语权和制度性创设力量等，也在技术、资金等方面占据主导地位，导致诸多全球环境治理安排未充分考虑到发展中国家的真实需求。当前，西方价值观的主流地位和西方中心主义的双重标准国际规范开始弱化，④阎学通：《无序体系中的国际秩序》，载《国际政治科学》，2016年第1 期，第1—32 页。来自非西方国家的思想和能动性使新的全球秩序的建立成为可能，①Amitav Acharya, Constructing Global Order: Agency and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 2018.发展中国家可以基于自身优势进行跨越式发展。然而，全球环境治理能力的提升受到很多因素的制约，特别是在技术和资金方面。

第二，联合国环境大会下多边环境合作的深度和强度有待加强，特别是全球环境治理进程对联合国环境大会提出了新的更高的要求。当前，各种全球气候、环境、生物多样性、海洋等问题层出不穷，全球性环境挑战需要共同商议和集体应对。面对急需解决的全球环境问题，国家间的全球环境治理矛盾深刻，特别是环境国际谈判呈现出碎片化和“清谈馆化”等特征，国际环境制度的碎片化、重叠性越来越突出。②Oran R.Young, Governance in World Affairs, New York, Cornell University Press, 2018, pp.24-49, pp.189-216;G.Kristin Rosendal, “Impacts of Overlapping International Regimes: the Case of Biodiversity,” Global Governance,Vol.7, No.1, 2001, pp.95-117.广大发展中国家普遍缺乏全球环境治理的资金、技术和能力，并要求发达国家加强对发展中国家的支持。然而，发达国家凭借其优势地位，往往提出各种要求，导致全球环境治理长期陷入僵局。此外，联合国环境大会与会员国的环境治理战略、机制上的对接有待提升，多边环境合作深度和强度仍有待加强。随着新一轮科技革命和产业变革的深入发展，绿色技术对清洁化、低碳化发展提速换挡，深化环保多边合作将优化“在发展中保护、在保护中发展”的关系，有利于生成经济、社会和环境等方面的全球协同效益。碳中和、绿色复苏等环境议题对全球环境治理提出了更高的能力要求。到目前为止，中国、日本和韩国等110 多个国家已经做出了碳中和承诺，拜登政府在2021年4月的领导人气候峰会宣布，美国将在2050年实现碳中和目标。此外，越来越多的利益相关方也承诺碳中和。而如期实现承诺目标，需要各方付出极其艰苦的努力和高水平的能力建设。在“后疫情”时代，诸多国家强调绿色复苏，绿色复苏的主流化进程加快，而以更大力度推进节能减排和低碳发展对环境治理能力的要求越来越高，加速全球环境治理能力新进程是推动共建“人类命运共同体”的根基。

第三，联合国环境大会下的国家利益诉求多样化和复杂化，要求联合国环境大会提升协调与治理能力。在全球层面上，全球增长动能不足、全球经济治理滞后、全球发展失衡三大全球关键问题未得到解决，①习近平：《共担时代责任共促全球发展》，载《人民日报》，2017年1月18日第3 版。各国经济发展阶段、水平和方式存在差异，使得各国参与全球环境治理的议程侧重点有所不同。环境治理的多边议程迫切需要更广泛地凝聚全球共识与合力。新冠肺炎疫情的全球性暴发和蔓延凸显了全球发展赤字和合作赤字，南北发展差距面临扩大甚至固化风险。各国积极寻找“后疫情”时代的经济新增长点，这都使人类未来福祉与环境治理、低碳发展及绿色复苏紧密联系到一起，全球环境治理各利益相关方的关系将进一步交错。伴随着现实主义倾向和大国战略竞争的加剧，大国权力与能力的关系越来越受到大家的广泛关注。全球环境治理中权力政治逻辑根源于国际体系的无政府状态及该状态下国家利益与全球利益的冲突，直接体现为大国之间的权力竞争。以全球气候治理为例，碳排放总量是一种主要的权力资源，并且具备权力属性。②[美]史蒂芬·D.克莱斯勒：《全球通信和国家权势：合作和制度选择及其效用困境》，载[美]大卫·A.鲍德温主编，肖欢容译：《新现实主义与新自由主义》，浙江人民出版社2001年版，第238 页。近年来全球环境治理还体现出新的特点，科学研究和技术创新成为推进全球环境治理进程的重大推动力，非国家行为体的作用被广泛强调和重视，新冠肺炎疫情成为推进全球气候、环境治理的重要契机，这些都要求联合国环境大会提升协调与治理能力。G20 峰会的重大全球环境治理贡献等对联合国环境治理地位的冲击，要求联合国环境大会加强改革进程与对接水平。近年来，G20 峰会议题涉及气候、环境等议题，对全球环境治理的参与越来越深化，其领导力和影响力不断扩大。G20 峰会通过协调环境与发展的关系、大国之间的关系，从而更有效地影响全球环境治理的走向。随着对全球绿色治理的战略性参与、制度化影响和实践性改造，G20 峰会引领全球绿色治理的基础不断夯实，特别是在增进共识、凝聚合力、有效作为等方面的影响力不断增大。尽管G20 与联合国保持着合作关系，但是G20 在全球环境治理的地位提升，实际上流散了联合国环境大会的权威和全球领导力，G20 在国际治理议程优先性上的选择与代表193 个会员国的联合国环境大会存在一定的差异，特别是在反映最不发达国家环境诉求和利益方面，需要G20 与联合国环境大会紧密保持协同。

第四，联合国环境大会对《联合国宪章》四大核心概念的支撑存在不均衡性，需与联合国的核心使命相结合。美国学者肯·康克（Ken Conca）认为“和平、人权、法治、发展”是《联合国宪章》的四大核心概念，也是联合国进行全球治理的四大基本支柱与行动使命。然而，联合国系统在全球环境治理过程中强调通过“法治”（即通过各种国际环境公约等条款）和“发展”（即从“千年发展目标”到“2030 可持续发展目标”等发展议程）两大支柱途径，但“和平”与“人权”这两个《联合国宪章》中同等重要的核心使命在联合国的全球环境治理体系中没有得到同等的重视和体现，也没有与“法治”及“发展”有效结合。①Ken Conca, An Unfinished Foundation: the United Nations and Global Environmental Governance, Oxford, Oxford University Press, 2015.pp.79-118, pp.189-217.当今世界，“和平”与“人权”已与区域及全球环境问题交织在一起。例如，由自然资源争夺或区域生态条件恶化引发的地区冲突，因生态退化引发的土著居民生存权利受影响，因全球气候变化导致的小岛国居民生存权受威胁等。对和平与人权的潜在威胁、北极环境治理②Annika E Nilsson, “The Arctic Environment-From Low to High Politics,” Arctic Yearbook 2012, 2012,pp.179-193.等一系列问题已经揭示了全球环境治理在政治维度上的重要性，体现了“低级政治”议题与“高级政治”议题相互交织的影响。如果联合国环境大会不能在全球治理议程中进一步加强对“和平”与“人权”议题的重视，加强“和平、人权、法治、发展”四大联合国核心使命，它就会受到各种挑战。随着全球环境治理与政治、经济和社会等领域的不断交融，③于宏源：《全球环境治理转型下的中国环境外交：理念、实践与领导力》，载《当代世界》，2021年第5 期，第18—25 页。其不仅对全球环境治理的目标提出了新要求，而且对全球环境治理的能力与机制变革提出了更高的要求。

四、联合国环境大会的深化路径探析

美国学者奥兰·扬（Oran Young）指出，“人类世”（Anthropocene）的到来增加了社会生态系统的复杂性，在“人类世”这个时代，人类行为已经成为全球环境变化的主要驱动力。④Oran R.Young, Governing Complex Systems: Social Capital for the Anthropocene, Massachusetts, MIT Press, 2017.pp.2-22.人与自然是一个共同体，而人类破坏自然的结果是人类正在遭到自然的反噬。在2020年第75 届联合国大会一般性辩论举行的同时，联合国召开了一次有关气候变化的高级别圆桌会议。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯指出，从毁灭性的野火到破纪录的洪水，这些气候事件对人类和环境的破坏是巨大的，而且还在不断增加。①United Nations, 75th UN General Assembly spotlights Climate Action, 24 September 2020, https://public.wmo.int/en/media/news/75th-un-general-assembly-spotlights-climate-action，访问日期：2021年7月15日。全球环境危机影响分布不均衡不对称的现实下，在以竞争性为主的国家间关系中，欧美主导的全球环境治理体系的结构性矛盾愈发突出，单边主义和逆全球化阻碍全球环境合作进程，考验着联合国的智慧和方案。总体上看，只有基于联合国环境大会面临的实际问题，并寻求务实的有效的实施路径，才能让联合国环境大会行稳致远并发挥更大的价值。

第一，善于打造更多利益相关方共商共建共享的平台，使联合国环境大会成为全球环境治理的理念领导者和方案提供者。全球环境问题植根于国际社会无政府状态和不平等性的大背景下，全球环境治理使单个的国家难以全面应对，且仅仅依靠各国政府间的合作也难以实现有效治理。全球气候、环境治理具有很强的道义性和国际责任性，全球环境治理参与者越来越多，健全更多利益相关方的参与机制，并加强多边环境合作的深度和强度，这对联合国环境大会的发展提出了现实要求。美国布鲁金斯学会（Brookings Institution）2021年8月发布的《疫后全球治理》（Global Governance After COVID-19）报告指出，气候治理等问题迫切需要多边主义在应对全球挑战、协调全球行动中发挥作用。②Brookings Institution, Global Governance After COVID-19, July 2021, https://www.brookings.edu/research/global-governance-after-covid-19,访问日期：2021年8月12日。联合国环境大会应加强与联合国开发计划署、世界卫生组织、世界贸易组织、二十国集团、上海合作组织、亚洲基础设施投资银行（AIIB）等国际性组织的密切合作，促进气候治理、环境保护在这些组织或领域的拓展与创新。联合国环境大会应持续鼓励私营部门、智库、社会团体等利益相关方发挥更大作用，吸纳由数量持续增多、层级持续扁平化的个体、群体组成的共同体，巩固企业、智库和民众的参与治理的基石，打造更多利益相关方共商、共建、共享的平台，更好地实现全球环境治理的预期目标。当前，知识分享对全球可持续发展进程的贡献越来越大，③Cristina I.Apetrei, Guido Caniglia, HenrikvonWehrden, Daniel J.Lang, “Just Another Buzzword? A Systematic Literature Review of Knowledge-related Concepts in Sustainability Science,” May 2021, https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/so959378021000017?zia%3Dihub,访问日期：2021年11月30日。这要求加强全球环境治理知识型平台的建设。碳中和、绿色复苏等波澜壮阔的绿色低碳转型大潮正在全球兴起，碳中和、绿色复苏等作为一个新兴的主流化的全球议题，也存在一个持续发展和完善的过程，也是不断与绿色转型、权力竞争等相互碰撞、融合的过程，这也需要国际社会在“人类命运共同体”视角下加以引导。联合国环境大会可以在现实需求和未来绿色发展的导向下，凭借自身的全球平台优势、权威优势、关系网络优势和科学研究优势，使自身成为全球环境治理的理念领导者和方案提供者，在更大的范围、更广的平台上做好环境保护、气候治理、生物多样性保护等方面的宣介，凝聚全球合力，用好治理“组合拳”。

第二，积极塑造联合国环境大会的包容性领导力，加强联合国环境大会框架下的能力建设。随着越来越多的非国家行为体参与全球环境治理，并对全球环境治理的实践贡献越来越大，联合国环境大会呈现出多元主体参与且互动的特征也越来越强。以认知共同体、共同目标和国际道义为基础，凝聚政府、地方、企业、智库和民众等方面的力量，是确保全球环境治理不断走深、走实的关键。当前，以智库、非政府组织等主体形成的国际合作网络是全球环境治理体系中新的增长点，通过经验分享和公共产品合作供给，将更多利益相关方的参与和国家发展密切结合，在环境治理、气候变化、可持续发展等诸多领域发挥着独特作用。通过塑造新型的包容性领导力，形成相互促进的积极治理态势，建立基于全体利益相关方有效协作的机制。此外，应加强对发展中国家的支持和引导，夯实全球环境治理基础；应更加注重全球青年的作用，动员青年去承担更大的责任，对塑造新型的包容性领导力具有更长远的意义。展望未来，越来越多的新型全球环境治理参与者在不断形成和发展，这也要求联合国环境大会加强塑造新型的包容性领导力，团结各方力量形成全球合力。全球治理能力建设越来越引起政策层面的高度关注。全球环境治理能力建设是应对环境问题的基础。《巴黎协定》和联合国2030年可持续发展议程对能力建设进行了较多的阐述。例如，《巴黎协定》高度重视发展中国家的气候相关能力建设，并要求所有发达国家加强对发展中国家能力建设行动的支持。因此，《巴黎协定》能力建设委员会（Paris Committee on Capacity Building）得以创建和运行。当前，能力建设在全球治理变革进程中出现了很多新特点，全球环境治理能力从权力竞争到善治的转变趋势日益显著。尽管各国面对全球变局的应对之道不尽相同，但提升参与全球治理能力是国际社会追求公平合理的国际秩序的具体且有效的途径。为了弥补全球环境治理能力建设的不足，联合国环境大会需要从能力建设视角出发，不断夯实环境大会和成员国的能力基础。联合国环境大会引领下的全球环境治理能力建设需要注重内生性和自主性，其国际合作和援助应注重“授人以渔”的理念和实践。

第三，深化在“后疫情”时代全球环境治理与各国绿色复苏的紧密对接，加强与中国、美国等主要国家的环境治理对接。新冠肺炎疫情是一个划时代的全球性事件，是全球各领域治理面临的一次重大考验。新冠肺炎疫情同时对全球可持续发展、气候、环境治理进程造成历史性冲击，也为全球环境治理进程提供了新机遇。①张彦著、郑军：《从“扰沌”·“创造性毁灭”·“结构性权力”视角试析新冠疫情形势下全球环境治理格局变迁及有关建议》，载《中国发展》，2021年第2 期，第60—69 页。抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇，大力发展绿色低碳经济，促进绿色技术创新和低碳绿色产品装备研发应用。②王仁贵：《面对艰巨任务，“十四五”绿色转型如何布局——生态环境部部长黄润秋接受<瞭望>新闻周刊专访》，2021年4月6日，中国生态环境部官网，http://www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202104/t20210406_827488.shtml，访问日期：2021年10月15日。如何在“后疫情”时代的危机中育新机，在变局中开辟新局，考验着国际社会各方的全球环境治理水平及能力，这也将对全球可持续发展进程产生重大影响。联合国环境大会框架下的全球环境治理应更加注重与各国绿色复苏政策紧密对接，培育基于各国国情的绿色发展理念和发展取向，让经济发展与环境治理的良性循环成为各国的主流选项，通过国际交流与合作推进发展能力的不断优化，为建设地球生命共同体和“人类命运共同体”贡献集体的智慧与力量。大国在全球环境治理中具有首要责任和主导能力。大国的国内环境善治将为全球环境治理作出关键贡献，大国对全球环境治理的交流与合作也将决定全球环境治理的脉搏与走向。为此，联合国环境大会应继续呼吁各国加强其国内环境治理，特别是呼吁大国深化国家环境治理和扩大国际合作共识；其次，抓住全球环境治理大国贡献这个关键，深化与中国全球生态文明建设、欧盟《欧洲绿色协议》（European Green Deal）、美国拜登绿色新政的对接等，这将有效提升联合国环境大会对全球环境治理进程的实际影响力，提升联合国环境大会对全球环境治理的实际贡献。此外，联合国环境大会还应深化与G20 峰会环境治理的对接，更好实现环境与发展关系的协调、大国环境关系的协调，从而加速建构更为有效、务实和合理全球绿色发展体系，并凭借联合国环境大会的多主体优势，提升全球环境治理过程中的多主体参与程度。

第四，联合国环境大会需要更加注重新兴经济体和发展中国家的环境治理理念和方案，更加注重发展中国家的角色和地位。西方国家长期在全球环境治理占据主导地位，随着近年来东升西降的总体国际形势变化，新兴经济体参与全球治理的意愿和能力也在不断提升。全球环境治理的能力基础与水平如何，关系到全球环境治理的理想目标在多大程度上实现。全球环境治理能力建设也更需学界和政界的重视和投入。全球环境治理理念和方案对新兴经济体的新经验重视不够，对科技革命和信息革命的新变量重视不足。欧美国家为了保护国内的环境，把高污染产业输出到发展中国家，这已成为一种常态。就全球环境治理而言，除了来自外部的国际合作不足、信任赤字等问题，行为主体治理能力本身的不足已成为制约全球环境治理的主要因素。中国的发展正在影响世界，拓展了现代化进程的方案选择，并为广大发展中国家提供了借鉴。新一轮科技革命和产业变革是21世纪的重大时代潮流，也将大幅度推动治理能力水平的指数式增长和变革，并将为全球环境治理能力的提升带来新视角和新方法。此外，随着全球环境治理在信息化、交叉化等新形势下加强多学科、复合型学理研究的需求，人工智能、5G及大数据等先进技术为全球环境治理能力建设提供了重要支撑，将推进涵盖运输、卫生、能源、工业系统等关键部门的新发展。中国是最大的发展中国家，正处于现代化进程中，中国坚持人与自然和谐共生的本质要求，将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和国际合作等方面，推动生态文明建设在整体中、协调中推进，大力推进治理体系和治理能力的现代化，积极应对气候变化和生物多样性保护，深度参与全球环境治理，这都对广大发展中国家具有良好的借鉴意义。

五、结语

在“后疫情”时代，各国致力于抗击新冠肺炎疫情，推动经济社会复苏，绿色复苏、碳中和与保护自然、重塑人与自然和谐共生的关系成为全球环境治理的重要走向，为全球环境合作提供新动能。环境和发展之间的问题已得到大多数人的认同，而如何实现全球环境治理并走向一个包容和可持续的未来依然面临诸多严峻的挑战。各利益相关方只有坚持《联合国宪章》的宗旨和原则，坚持联合国在国际体系中的核心地位，坚定维护多边主义，塑造全球环境治理伙伴关系，才能让环境治理走上快车道，化解一系列全球环境问题和地球生态危机，从而引领并推动全球环境治理的进程。

习近平主席在联合国成立75 周年纪念峰会上的讲话指出，中国将坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护以国际法为基础的国际秩序，坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。①习近平：《在联合国成立75 周年纪念峰会上的讲话》，载《人民日报》，2020年9月22日第2 版。习近平主席在出席第76 届联合国大会一般性辩论上提出了全球发展倡议，指出要“完善全球环境治理，积极应对气候变化，构建人与自然生命共同体，加快绿色低碳转型，实现绿色复苏发展”，②《习近平出席第七十六届联合国大会一般性辩论并发表重要讲话》，载《人民日报》，2021年9月22日第1 版。这既是中国的主张，也是解决全球环境问题的可行性方案。随着中国日益走近世界舞台中心，为全球作出更大的贡献，中国国家发展与外部世界的关系呈现出交织、互动的新动向，中国对全球环境治理的引导作用也日益被国际社会所重视。中国全球环境治理和绿色发展主张在全世界得到越来越多的响应，“人类命运共同体”理念的提出为各国跳出以自身最大利益为选择导向的“囚徒困境”而寻求扩大各国共同利益汇合点明确了方向。③王曦、郭祥：《人类命运共同体理念对摆脱全球环境治理困境的启示》，载《环境保护》，2021年第6 期，第58—61 页。当下，中国在“人类命运共同体”的理念下，不断加强与联合国为代表的多边平台环境合作，努力争取在2060年前实现碳中和，大力推进全球生态文明、绿色“一带一路”和绿色发展伙伴关系建设，④于宏源、汪万发：《绿色“一带一路”建设：进展、挑战与深化路径》，载《国际问题研究》，2021年第2 期，第114—129 页。将持续为全球环境治理贡献更多的中国理念和方案，积极共建“人类命运共同体”。