省级核安全“十四五”规划编制思路与重点工作研究 ——以广西为例

于 嵘，黄美琴，姚宗林，王 昆，鞠志萍

（1. 广西壮族自治区辐射环境监督管理站，南宁 530222；2. 百色市生态环境局，百色 533000）

中国核安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，核安全也是国家安全的重要组成部分。2017年3月，国务院批复《核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标》（以下简称国家核安全“十三五”规划），对全国“十三五”期间核安全与放射性污染防治工作做出全面部署，全国各省区也相继印发了地方专项规划或实施方案，进一步细化国家下达的各项规划目标和重点工作任务。“十四五”时期，是我国做好顶层设计、统筹谋划“十四五”核安全工作的开局时期，具有重要战略意义。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确 “十四五”期间将进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，因而对全国各省区核安全监管工作提出了新要求。本文在《核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标广西实施方案》终期评估的基础上，针对“十四五”期间核安全面临的新形势和新挑战，从省区层面提出基本工作思路和重点工作建议。

1 “十三五”广西核安全状况

“十三五”以来，广西各级部门认真落实国家核安全“十三五”规划相关重点工作，核安全与放射性污染防治工作取得明显进展和成效：（1）地区辐射环境水平以及各种环境介质中的放射性核素的浓度均在天然本底的波动范围之内；核与辐射环境风险有效管控，“十三五”期间年平均辐射事故发生率为1.6起/万枚，未发生较大及以上辐射事故；废旧放射源100%安全收贮（回收）。（2）核与辐射监测网络不断完善。辐射环境自动监测网络实现“设区市全面覆盖，核电厂重点监控”，率先建成国内首座核电厂海域辐射监测预警系统（海上自动站）及与国家监管平台无缝对接的省级高风险移动源在线监控平台。（3）核与辐射应急能力明显提升，较好地完成各项省内和跨省区核应急演习。在重点工作方面，防城港核电站保持高安全水平运行；与自治区质检、海关、交通等部门积极合作不断强化放射性物品运输监管；2017年完成全区放射源和探伤设备清查工作，严防严控核技术利用辐射事故；对区内桂林703-1矿等3个铀矿持续开展铀矿冶辐射环境监测，确保周边地区辐射环境安全；2020年，获批“国家级生态环境科普教育基地”。

2 面临的机遇与挑战

2.1 面临的机遇

2.1.1 国家核安全观形成法律制度

2016年，习近平总书记在全球第四届核安全峰会会议上首次完整阐述了“理性、协调、并进”的核安全理念和国家核安全观［1］。2018年实施的《中华人民共和国核安全法》，将国家核安全观纳入法律法规体系，该法案明确了各相关主体责任，实现了监管全覆盖，强化了信息公开和公众参与，建立了监督检查制度，提高了监管能力。

国家层面，在总结过去核安全监管工作经验的基础上，我国将以习近平核安全理论为核心内容的国家核安全观上升为法律制度，逐步构建与国际接轨的核安全保障体系，将相关的管理和技术性工具制度化，实现对涉核活动的全过程、全要素监管，不断强化监管程序的法制化和规范化。

2.1.2 生态环境治理体系和治理能力建设不断强化

党的十九大报告提出 “构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”；2019年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，明确提出推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化［2］；党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确要求“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”［3］。

总体来看，包括核安全监管体系的生态环境领域治理体系和治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从实践出发，形成了关于生态文明建设的系列重要理论思想，并做出了相应的制度和政策体系设计，引领我国生态环境领域治理体系和治理能力现代化水平进一步提高。

2.1.3 “十四五”期间沿海省区核能产业迅速发展截至2021年9月30日，我国在运核电机组共52台，总装机容量53485.95 MWe。从图1、图2分析［4］，2009～2019年，全国核电装机规模从913万千瓦上升到4875万千瓦，全国核电发电量从738.80亿千瓦时上升到3481.31亿千瓦时。“十四五”期间，核能在我国清洁能源低碳系统中的定位将更加明确，作用将更加凸显，“华龙一号”、“国和一号”等自主化三代核电将进入规模化、批量化建设阶段，核电建设有望按照每年6～8台持续稳步推进。

图1 2010～2019年全国核电装机规模Fig.1 Nuclear power installed capacity in China from 2010 to 2019

图2 2010～2019年全国核电发电量Fig.2 Nuclear power generation capacity in China from 2010 to 2019

广西区内，防城港核电厂1～4号机组已投运，5、6号机组正在建设，建成后将新增两百万千瓦级运行能力。此外，广西和中国电力投资集团公司正在积极推动防城港白龙核电项目，规划建设6台百万千瓦级压水堆核电机组。由此可见，“十四五”期间，包括广西在内的我国沿海省区核能产业将进入快速发展的新时期。

2.2 面临的挑战

2.2.1 地方核安全法律法规、技术标准和规范体系建设滞后

美国、法国、日本等核电发达国家较早建立了以原子能法、辐射防护法、核安全法为基础的核能法律体系，构建了适应本国国情的核事故应急相关法律制度［5-7］。而我国的核安全监管法规主要包括《中华人民共和国核安全法》、国务院颁布的《核电厂核事故应急管理条例》，以及国家核安全局、原国防科工委、原卫生部等相关部门颁布的部门规章、安全导则和管理规定。与美国、法国、日本等核电发达国家相比，我国核安全法律规章制度的种类、数量和涵盖范围都存在欠缺，标准体系方法建设不完善［8，9］。一般情况下，地方省级党委、政府要等到国家核安全相关法律规章制度出台后，才推进地方对应的法律法规体系建设。以广西为例，“十三五”期间，随着行政审批及生态环境机构改革的深入，辐射安全管理体系、机构、队伍等均有较大调整，出现了诸多问题：自治区本级及各地市级在核技术利用、辐射安全许可、日常监督、行政执法等管理环节的主体单位不一致；高风险移动放射源在线监控推广使用在法律法规层面的制度支持不足；相关工作与高风险放射源异地使用备案等管理工作缺乏联动；省际间高风险移动源在线监控平台信息未实现共享等等。这些核安全监管过程中出现的问题迫切需要通过完善地方核安全监管相关法律法规、技术方法和规范标准体系予以解决。

2.2.2 涉核产业快速发展对核安全监管带来新的挑战

“十三五”以来，广西涉核产业快速发展，在用放射源和废（旧）放射源的收储数量不断增加。2015年12月底全区在用放射源1660枚，2017年6月底上升至1750枚。截至2020年3月31日，广西废物库已收贮各类废（旧）放射源2200余枚，其中自2016年以来新增357枚，总量增加16.2%。此外，随着防城港核电厂5、6号机组投建运行、“十四五”期间核能产业覆盖范围扩大、反应堆堆型多样、风险源数量增加，核安全监管的工作压力也会随之上升。

从全国范围来看，“十三五”初期，我国在用核放射源已达到10万余枚，涉及单位超过1万家，在用核射线装置12万余台（座），涉及单位近5万家［10］。“十四五”期间，大型先进压水堆及高温气冷堆核电重大专项继续稳步推进，小型反应堆的研究和应用开发进一步深入，第四代核能技术的研发也列入计划，沿海核电站加速建设，各省区核技术利用企事业单位的数量不断增加，核安全监管的工作范围和工作难度也不断增加，监管机构将面临新的风险和挑战［11，12］。

2.2.3 核应急

“十三五”以来，广西组织完成了历年的自治区级核与辐射事故应急演习和防城港核电厂、供电、交通、卫生等单项核应急演练。其中包括2019年自治区核与辐射事故应急演习，该演习在全国范围内首次使用真实高危放射性源模拟重大辐射事故。此外，广西与广东等周边省份建立了核应急联席会议和联络员机制。从历次核应急演习来看，广西核应急前沿指挥所及核应急机动指挥平台的信息化建设亟待完善，当前的状态难以满足核与辐射应急工作的实际需要。此外，核与辐射应急的实战能力有待加强，部分成员单位、地方核应急机构的人员配备不齐，专业人员缺失，装备的各类辐射监测设备不足。

自2014 年以来，在生态环境部（国家核安全局）的统一协调下，全国各省区市陆续开始组织省级辐射事故应急演习工作，各级应急响应能力得到了较大的提升。与此同时，也发现了预案修订工作滞后、实施程序不完善、实战性有待增强、应急响应专业化和规范性操作有待加强、市县应急能力薄弱等问题［13］。“十四五”期间，核技术利用发展迅速，区域辐射环境日趋复杂，这给核应急工作带来巨大压力。

3 总体思路和重点工作建议

3.1 总体思路

深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和核安全新理念、新思想、新战略，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实理性、协调、并进的核安全理念，推进核安全监管及治理体系和能力现代化，构建并不断完善以核安全、核在建在运营设施、辐射安全许可证制度、环境影响评价制度和辐射环境监测制度五大体系为核心的核安全监管制度框架。实行分阶段审批许可制度以及全过程监督模式，确保核设施安全运营，严控在用放射源、退役铀矿冶项目环境风险，不断提升核应急能力，建立全民参与的核安全科普文化体系，持续提升核安全水平，为全面建成小康社会提供强大支撑。

3.2 重点工作任务

3.2.1 推进地方核安全法律法规体系建设

核安全领域监管和治理体系治理能力现代化，核心在于不断完善相关法律法规体系。针对广西“十三五”期间存在的核安全法律法规体系不完善问题，“十四五”期间，在评估广西已发布的法律法规和规章制度实施成效的基础上，推进广西辐射环境监管地方立法工作，出台辐射工作人员培训教育等工作制度文件，修订《广西壮族自治区放射性废物管理暂行办法》等已颁布实施的法规制度；不断完善核应急预案和执行程序，建立健全地方核与辐射法律法规制度。此外，针对修改后部分地市核与辐射监管工作弱化问题，完善制度体系，加强地市核与辐射监管能力建设。

3.2.2 确保核电厂场内外辐射环境安全

“十四五”期间，防城港核电厂应不断加强培养本公司专业监测人员，加大环境监测的软硬件投入，完善环境管理与监测技术，不定期对广西防城港核电厂周边的官山辽水库、山口水库、东兴黄淡水库地表水和白云村、沙螺辽饮用水进行放射性监测，定期（每半年）对广西防城港核电厂周边白云村、沙螺辽地下水进行放射性监测。广西核与辐射环境监测部门将增设5个防城港核电厂海域辐射监测预警系统（海上自动站），引入卫星遥感、无人机等监测手段［14］，加强毗邻海域生态环境本底状况监测，完善核电厂周边环境自动监测与手工监测相融合的监测体系。

3.2.3 加强放射源等重点风险点源头监管

确保广西城市放射性废物库日常安全运行管理，强化放射源、退役铀矿冶、移动高风险源等重点风险源监管，持续提升核与辐射环境风险监管能力。将放射性废物（源）安全管理理念渗透到辐射安全管理的各个环节，“全流程”跟踪，在流转环节上抓好废旧放射源安全管理。“十四五”期间，持续深化核技术利用“放管服”体制改革，依法依规，持续抓好涉源行政审批管理，推进辐射工作场所监督性监测，切实消除放射源安全隐患。铀矿冶监督方面，建立实施一套全面覆盖辐射环境及流出物抽样核查监测、核设施辐射监测监督检查、铀矿冶辐射环境安全监督三大重点监管领域的现场监督与执法体系文件。做好中核金原铀业有限责任公司桂林分公司铀采冶工程（703-1矿）、南宁新原核工业有限公司701矿铀采冶工程和中核韶关锦原铀业公司新村铀矿3个铀矿冶的监督性监测。完善广西高风险移动源在线监控系统，在实现与国家级移动源在线监管系统平台数据无缝对接的基础上，根据监管需求，不断升级扩展模块功能。此外，积极推进广西防城港核电站配套低中放固体废物处置场。

3.2.4 不断增强核应急能力

在“十三五”历年核应急演习经验总结的基础上，完善《广西壮族自治区核应急预案》《广西防城港核电厂场外应急预案》及核应急执行程序，修订核应急岗位行动指引程序。统筹规划，加强核与辐射应急能力信息化建设，完善广西核应急前沿指挥所（防城港市核应急指挥中心）的应急设施建设，完成固定洗消场所的选址和建设。查漏补缺，强化地方核与辐射应急队伍建设，补齐地市核与辐射应急能力建设短板。根据广西发改委批复，开展广西核辐射紧急医学救援基地建设。此外，在防城港核电厂海域新增5个海上自动监测站，健全核事故海上辐射监测预警体系，不断加强海洋核与辐射应急预警能力和核应急领域科研创新。广西防城港核电有限公司按照相关要求，开展实物保护系统有效性评估，针对薄弱环节进行升级改造，开展生物智能识别、低空飞行物管控、海面安全防范设备应用研究，不断提高防城港红沙核电厂的核安保水平。

3.2.5 构建核安全科普文化体系

依托广西国家生态环境科普基地，强化文化培育，提高安全意识，全方位开展核安全文化宣传。继续推进“自治区生态环境科普基地”和“自治区生态环境教育基地”建设，联合广西科协等相关单位，组织企事业单位职工、社区群众、媒体记者等积极参与公众开放日、“六·五”世界环境日、核与辐射科普座谈等类型主题科普活动。通过强化信息公开，多方式、多形式、多载体开展核与辐射公众宣传活动，缓解公众的“恐核”心理。