中国农村土地制度的创新路径

张红宇

土地制度是中国改革开放的最重要制度安排，其变迁和创新不仅构成了农村改革的主线，推动了传统农业向现代农业的历史性转型，而且推动了中国工业化、城镇化快速发展，实现了农业大国向工业大国的百年巨变。

从“两权分离”到“三权分置”。新中国成立以来，农村土地先后经历了土地改革形成的农户所有、农户经营的“私有私营”阶段，合作社和人民公社时期形成的集体所有、统一经营的“公有公营”阶段，以及改革开放以来集体所有、农户经营的“公有私营”阶段三个阶段。实践证明，无论所有权是集体所有抑或是私人拥有，只要经营权归农户经营，着眼于农民权益保护和农业产出绩效，土地私营都是最佳的制度安排。因此，在坚持集体所有的前提下，把土地承包经营权赋予农户家庭，实行所有权与承包经营权“两权分离”，这是中国农村土地制度改革一次具有革命性意义的制度创新。而从上世纪90年代开始，顺应工业化城镇化以及农业现代化发展要求，顺应农户保留承包权、流转经营权的需要，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，土地制度进入“公有共享”第四个阶段，这是在新的历史条件下，农村改革又一次具有革命性意义的重大制度创新。从“两权分离”到“三权分置”，中国农村土地制度设计既维护了土地公有的社会主义本质，又保护了农户家家拥有的承包权益，同时适应了中国人多地少、以户为单位占有农业资源禀赋不足的困境，为促进现代农业发展，特别是农业供给侧结构性改革，提高农业质量效益和竞争力，提供了坚强的制度保障，是充满智慧的顶层设计。渐进式的土地“三权分置”制度变迁，不仅提升了制度演进的效率，也表现在其顺应了大国小农的中国国情。

农村土地集体所有属性不变。关于农村土地所有制方面的讨论，尽管不时有国有和私有化的极端言论，但土地国有意味着国家权力亦即公权可以无限膨胀，随时可以侵犯农民权益。而土地私有在中国历史进程中表现的土地兼并和买卖时有发生，导致的“富者连田阡陌，贫者无立锥之地”的现象距今仍不久远，特别是在全球工业化初期拉美国家普遍的失地农民流离失所，城市贫民窟处处皆现的城镇化陷阱，导致的“公平丧失”持续至今。而在工业化后期，无论是农业资源禀赋富足的欧美国家以及农业资源禀赋缺乏的东亚国家，随着土地价格的不断上涨，占地者宁愿抛荒撂地不卖，善耕者则缺乏能力购置土地扩大经营规模，导致土地资源配置不佳的“效率丧失”。公平与效率如何兼顾，土地国有与私有于中国的实践而言，显然都不是最佳的制度安排。土地集体所有实际上在国有与私有之间设置了一个中间性的制度安排，兼顾了国家、集体和农户的多元利益，是实践证明费省效宏的所有制制度安排。

进一步细分农户的承包经营权。土地承包经营权凭借户籍决定的社区成员身份或集体经济成员资格取得，是典型的用益物权。在没有发生权利分离的前提下，承包权拥有相应的占有、经营、收益和处置等完整权利;在承包与经营两权分离时，承包权则更多地表现为占有、处置，以及在此基础上衍生的多重权益，典型的如继承权、退出权等。相应的经营权利则更多表现为耕作、经营、收益以及由此生产的多重权益，如入股、抵押等。对国家而言，将土地承包经营权赋予农户的制度安排决定了现代农业发展前途，对确保国家粮食和农业产业安全，保障重要农产品有效供给，促进农村社会稳定和公平正义意义重大。对农户而言，承包经营权的拥有，不仅关系其土地权属大小和地权稳定，还对于获取土地财产性收益具有长期影响。

经营权流转提升了土地资源配置效率。土地承包权与经营权分离并非新鲜话题。历史上中国农村土地租佃关系高度发达，清朝以后土地使用表现的“田面权”与土地所有表现的“田底权”之间的两权分离，“田面权”甚至可以再次出租，深刻表明“田面权”相对独立化的制度已经非常成熟。而从全球实践看，近年来，无论是人多地少的日韩东亚国家，抑或是人地资源相对富足的欧美国家，土地制度变迁，都表现出轻所有、重经营的鲜明的趋势和特征。一是土地买卖越来越少，而租地农场越来越多。美国1964年农场自营土地比例达到历史最高点后，到2014年美国农地出租比例达到39%。而种植大豆、玉米、棉花等资源性农产品的土地出租比例超过50%，种植水稻的土地出租比例高达80%。现阶段美国家庭农场中，自己拥有一部分土地并租赁一部分土地的租地农场越来越普遍，所占农场比例从1935年的25%提升到2012年的54%。主要原因就是土地买卖价格太高，现实中发生越来越少，反之美国租地成本相对较低，每年租金上大约是亩均成本的10%-20%。二是经营主体总量减少，经营规模越来越大。美国农场数从1935年的681万家下降到2016年的206万家，平均每年减少5.8万家。单个农场规模则由1950年的212万英亩增长到2016年的442英亩。欧洲诸国与日韩也表现出同样趋势。瑞典1900年有家庭农场51万家，到2015年减少到6.7万家，平均规模由1980年的39公顷扩大到2016年的46公顷。法国家庭农场1955年有229万家，到1997年减少到68万家，同期平均规模由16公顷扩大到42公顷。日本农户数由1985年的466万户减少到2010年的252万户，同期平均规模由0.88公顷扩大到1.88公顷。中国也表现出类似趋势，上海松江家庭农场由2013年1267个减少到2020年的838个，平均规模由113亩增加到160亩。三是土地权益越来越细分，但共同趋势是越来越强调土地经营权的实际拥有。顺应工业化城镇化带来的从业者大量减少，土地經营权在更大范围内共享是全球大趋势，机械替代劳动力，优化土地资源配置效率，提升土地利用度和从业者劳动生产率，这是现代农业发展的必由之路。

土地制度决定了小农格局的长期存在。大国小农是中国的基本国情农情，工业化城镇化对小农格局的重塑是不争事实。在工业化城镇化快速推进中，小农正在经历千年之变。工业化城镇化产业的“虹吸效应”，数以亿计的农业从业人员转向非农产业就业;农业科技的广泛实施，特别是农机装备的应用推广，对农业从业人员的“挤出效应”，极大地提升了农业劳动生产效率。

事实上，尽管改革开放以来中国农户总量变化不大，但全部劳动力从事第一产业的比例已由1978年的70.5%减少到2020年的23.6%，平均每年下降1个百分点。与此同时，从事第一产业的劳动力在2002年达到历史最高点3.66亿人后已减少到2020年的1.77亿，18年间平均每年减少1000万人。按此速度推进，到2050年从事第一产业的劳动力占全部劳动力比例下降到2%-5%以内，第一产业从业人员减少到2000万左右将是大概率事件。

因此，观察小农之变，有两个维度：一是历史观。农户经济在中国存在几千年，无论现阶段外部环境如何变化，基于内生的农业生产家庭经营的本源，小农经济将长期延续。在任何经济社会发展阶段，小农都是农业之基、农村之基和执政之基。二是发展观。小农正在发生历史性演变，推进土地制度不断创新，要从生产关系的要求出发，促进小农不断分化，顺应工业化城镇化和农业现代化的发展需求，实现小农现代化，要在两个方面有所作为：一是对留在农业内部的从业人员植入现代经营理念，通过现代科技、现代机械装备提升从业者的生产能力，由普通劳动力转变为具有人力资本的从业者，小农变大农是全球现代农业发展的共同选择。二是实施正确的制度安排，促进工业化城镇化可持续发展，使转向非农领域、转向城镇的人口和劳动力群体融入城镇，就业于非农岗位，生活于城镇，形成具有中国特色的工业化城镇化和农业现代化融合发展的基本格局。

努力实现小农户与现代农业有机衔接。不让小农在现代化过程中掉队，一方面要坚持农民的主体地位，突出家庭农场和农民合作社两类新型经营主体对农民的带动作用，在这个过程中通过小农自身的发展，通过流转、入股和其他利益联结机制，促进经营规模形成，提高从业者劳动生产效率，使小农成为家庭农场的构成主体;另一方面通过各类合作社发展为小农提供全方位的多元化服务，组织小农、帮助小农、提升小农、富裕小农，促进小农与现代农业有机衔接。

同时，要特别强调处理好工商资本与小农的关系。对工商资本等非农产业主体从事农地经营保持警惕，并加以政策限制或引导十分必要。但否定工商资本参与农地经营的积极作用则大可不必。

首先，持续的工业化城镇化以及城乡要素流动性增强，决定了现阶段包括家庭农场、农民合作社、集体经济以及工商资本在内的多元新型农业经营主体有了生成与发展的前提，“农地农用农民用”的土地制度安排，在“三权分置”的制度安排下，演变为“农地农用全民用”具有客观必然性。其次，工商资本进入农业动因多种多样，但通过技术、资本、人才引领现代农业方向是全球化现代农业发展共同规律。第三，强化对工商资本等非农主体进入农业的非农化行为监督十分重要，要通过建立用途管制和强化土地流转的管理制度，约束其行为导向。

经营权共享有鲜明的中国特色。农村劳动力向非农产业的大量转移，最直接的结果就是推动了农业规模经营的形成和发展。事实上，从上世纪90年代开始，伴随着工业化城镇化的快速推进，农户间转包、出租、入股等流转土地经营权的实践已大量出现并持续至今。而近年来不流转土地经营权，但在生产过程中向第三方让渡经营环节的托管、半托管实践更是呈方兴未艾之势。其结果是在人多地少农业资源禀赋先天不足的中国，土地经营权在更大范围内共享，同样可以形成农业规模经营的前提和基础，并表现出鲜明的中国特色。实践中有两种方式：一种是非农就业机会较大，专业化趋势明显，大量农村劳动力基本脱离或完全脱离农业向城市郊区和发达地区转移。

据统计，这种土地经营权流转形成的土地规模经营，全国面积已达5.5亿亩左右，占承包地面积超35%左右。农民合作社、农业企业大面积流转农户土地经营权，实践中有大量的案例。另一种是农村劳动力大量外出，兼业化现象突出，但留守老人和妇女仍有意愿务农，却干得不省心省事的中西部地区和传统农区，农户将耕种收等繁重农事作业全部或单项委托给各类生产性服务组织，通过“托管”“半托管”经营形式解决“地怎么种好”问题。2021年全国各类社会化服务组织已达95万个，服务小农户7800万户，服务面积已超过16亿亩次。这种以不让渡经营权、但共享经营权形成的服务规模经营，在实践中表现出更为明显的制度绩效。农业农村部抽样调查分析，与农民自己经营相比，稻谷、小麦、玉米三大主粮单季种植亩均成本分别降低7.3%、8.2%和0.7%，畝均产量分别增长8.7%、9.8%、10.4%，亩均纯收益分别提高23%、26.5%、20.2%;与流转土地经营权相比，稻谷、小麦、玉米三大主粮单季种植亩均成本分别降低35.5%、50.4%、48%，亩均产量分别增长5.7%、4.1%、4%，亩均纯收益分别提高94.1%、195.5%、76.3%，生产托管规避了土地流转所产生的地租成本，节本增效促增收效果十分明显。山西省人大调研组的蹲点调查发现，生产托管服务与农民自种相比可实现调查点玉米亩均增产18.1%。

总之，无论是土地经营权流转抑或是不流转，经营环节全部或部分让渡形成的经营权共享，都为中国克服土地经营由于规模不经济导致的效率损失难题找到了破解之道，表明中国农村土地制度持续的创新部分从未停息，意义十分重大。

保护好进城务工和农村迁移人口的基本权利。土地制度不断创新，工业化城镇化快速推进，必然的结果是大量农村富余劳动力转移进城，在农民变市民过程中如何保护离乡进城农民的切身利益。解决进城农民权利的退出保留问题，核心是农民权利保障问题。农民退出权利的前提，是平等享受到城镇居民拥有的教育、医疗、社保、保障性住房等基本公共服务，而具备这些条件并不等于农民应自愿放弃其在农村已有的基本权利。农民在农村拥有的土地承包权、宅基地使用权以及集体经济收益分配权等都是农民重要的财产权益。什么情况下应该退出，具备什么条件可以退出，退出可获得什么样的补偿，都是需要认真研究的重大问题。

其实，大量农民工在城乡间流动，经过几年、十几年、几十年努力，一部分具有能力的农民工，在特大城市安居就业，退出农村的相应权益;而大部分农民工就地就近在当地的大城市、中等城市和县城镇安居就业，并保留在农村的相应权利。同时，通过深化农村土地制度、户籍制度改革以及实施城乡均等的公共服务，经过几十年的努力，最终由城乡分割的二元体制过渡到城乡融合的一元化格局，进城农民工拥有“全部农民利益+渐进式市民利益”，这就是具有中国特色城镇化的基本内涵和方向。

中国式土地制度需要不断创新。经过多年持续不断的探索，中国农村土地“公有共享”的“三权分置”制度的确立，以土地公有制为载体，以户籍农户拥有土地承包权为本，推进土地经营权在更大范围内和不同主体间流转与共享，其制度绩效明显。既规避了土地私有制前提下的土地买卖频繁发生，农民丧失土地成为城市流民的拉美城镇化陷阱的“公平丧失”，又找到了解决私有制前提下东亚国家囿于人多地少，土地规模不经济“效率丧失”的“东亚困境”的办法。

中国务农劳动力享有更大规模的土地经营权，提升了土地产出率、劳动生产率和资源配置效率，兼顾了集体、承包农户和农业经营者三方权利，统筹了国家、集体和个体的关系，在全球创造了公平与效率兼顾的农村土地制度范例。具有中国特色的农村土地制度创新，数以亿计的农村人口和劳动力在城乡间迁移和就业，不仅推进了低成本的工业化，流动农民工以及家属可以自由选择进城落户，并不由此丧失其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权，同时可以享受渐进式的城市公共服务。进城农民工拥有“全部农民利益+渐进式市民利益”，构成了低成本中国特色城镇化道路本色。事实上，中国短时期内既不可实现欧美那样成熟的城镇化，又要规避拉美城镇化陷阱，需要在长时期保留农民工群体在城乡间流动，这本身就是具有中国特色的“第三条城镇化道路”。这条由土地制度创新演进形成的独特道路加速了中国经济成长，低成本工业化城镇化使中国迅速成为世界第二大经济体，其宏观效应不断扩张并将持续显现。

（作者为清华大学中国农村研究院研究员;编辑：王延春）