管辖权让渡下的海域执法问题评析

张晏瑲

内容提要:国家在一般情况下可以通过加入国际组织或条约的方式，将一部分主权权利自主有限让渡给某一组织或者某一合作关系的国家，通过参与合作的途径共享这一部分主权权利，以实现国家利益的最大化。美国自2019年起派遣海岸警卫队到南海地区活动，以作为与中国对抗的新手段。考虑到美国海岸警卫队在南海活动的现状，结合我国《海警法》颁布产生的影响，美国未来很有可能与南海沿岸国签订“随船观察员协定”，获得所谓“专属经济区”的管辖权并以此进行渔业执法。针对美国在南海可能展开的新行动，我国宜将南海沿岸国列为让渡其所谓“专属经济区”管辖权的重点观察对象，与南海周边国家签订双边协定，展开友好合作，完善《海警法》的配套措施，以维护我国在南海的固有权利和主张。

2021年1月，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布了一项海上战略报告《海上优势：综合全域海军力量获胜之道》，公开将中国列为最紧迫、最长期的战略威胁，指责中国在南海开展所谓侵略性海上行动，并试图构建有利于自己的国际秩序，称美国三军力量将通过加大海军力量投射、强化与盟友及伙伴国的合作来对抗“中国威胁”。(1)U.S. Marine Corps, U.S. Navy, U.S. Coast Guard, Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power. http://www.andrewerickson.com/wp-content/uploads/2020/12/TriServiceStrategy_Advantage-at-Sea_202012.pdf [2022-09-01].作为南海域外国家，美国将南海视为对其本国及盟友与伙伴国具有重要影响的海域，将南海作为与中国进行战略竞争的关键舞台，向其盟友与伙伴国发出在南海对中国开展战略竞争与对抗的号令。(2)参见余敏友：《美国南海政策的新发展及对我国的挑战——评蓬佩奥南海声明》，《边界与海洋研究》2020年第5期，第8—10页。此外，美国国家安全顾问布莱恩在一份声明中称，要在西太平洋设立海岸警卫队巡逻基地，部署新一代快速反应巡逻舰，在南海打击所谓中国的“非法捕鱼”行为以及“在其他沿岸国的专属经济区对他国渔船的骚扰活动”。(3)Statement from National Security Advisor Robert C. O’Brien, October 23, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/statement-national-security-advisor-robert-c-obrien-102320/[2022-09-01].美国过去在南海的所作所为，一方面试图推动南海问题的多边化和复杂化，另一方面在南海制造事端，挑拨中国与周边国家的关系，对中国进行军事挑衅和武力威胁。(4)参见余敏友：《美国南海政策的新发展及对我国的挑战——评蓬佩奥南海声明》，《边界与海洋研究》2020年第6期，第10—11页。派遣海岸警卫队到南海地区活动，是美国自2019年以来应对中国所谓“海上灰色地带行动”的新举措。针对此举，我国应尽早谋划，以面对未来可能的美方挑战。

本文通过分析美国海岸警卫队在南海活动的现状和法律依据，预测其未来在南海海域可能展开的行动，对美国海岸警卫队在南海海域可能进行的管辖权让渡的行为进行评析，并提出我国应采取的措施建议。美国未来可能通过与南海沿岸国签订“随船观察员协定”的方式，取得所谓的“专属经济区”的管辖权，通过管辖权让渡的方式在南海沿岸国“专属经济区”进行渔业执法，扰乱南海局势，挑战中国在南海的固有权利和主张。美国这一可能行为不符合国际法基本原则的要求，将侵犯我国的主权权利和其他海洋权益。我国应将南海沿岸国列为让渡其所谓“专属经济区”管辖权的重点观察对象，联合南海周边国家签订友好合作的双边协定，同时对我国颁布的《海警法》进一步配套完善，以应对美国在南海可能展开的新行动。

一、在南海实施管辖权让渡的背景与新趋势

海警在海洋权利保障中发挥了重要作用，因其与海军相比不会被认作是主权的高调象征，有越来越多的国家选择在敏感的海上局势中选择部署海警。基于此，以下拟分析美国通过其海岸警卫队在南海实施管辖权让渡的背景及最新发展趋势。

(一)在南海实施管辖权让渡的背景

近几年，海警在亚太地区海洋权益争端中成为一支越来越重要的力量工具，地位作用不断上升，各国纷纷全方位加强海警组织建设。(5)The Era of Coast Guards in The Asia Pacific Is Upon Us, States News Service, March 8, 2017; Le Mière, Christian, Policing The Waves: Maritime Paramilitaries in the Asia-Pacific, Survival, Vol. 53, No. 1, 2011, pp. 133-146.目前，我国周边海域局势不稳，周边国家海洋力量不断上升，海洋安全形势面临诸多新挑战。为了规范和保障海警机构履行职责，维护国家主权、安全和海洋权益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，我国于2021年1月22日通过《中华人民共和国海警法》。(6)中华人民共和国主席令第七十一号。其中第二十一条明确规定，外国舰船若拒绝服从命令，中国海警机构有权采取强制驱离、强制拖离等措施。这显然是极为强硬的姿态，彰显了中国捍卫国家利益、守护国家安全的决心。同时，《海警法》规定，中国海警有权对非法载运武器、国家机密资料等物品的船舶采取行动，在中国管辖海域非法作业的别国船只，若拒不配合调查和处理，使用其他措施不足以制止违法行为的，中国海警也有权力使用武力。(7)《中华人民共和国海警法》第四十七条。

我国《海警法》明确赋予海警实际使用武器的权力，这将对侵犯中国海洋权益的国家和人员形成有效震慑。《海警法》颁布后，美日菲等国家有较大的反应。(8)Unified Approach Necessary to Deter China from Using New Coast Guard Law in South China Sea, The Economic Times, February 12, 2021.美日之间热线不断，双方同意强化美日同盟的共识，实现“自由开放的印太”，并指出印太地区的安全局势已日益趋向紧张。(9)Office of The Spokesperson, U.S. Department of State, Secretary Blinken’s Call with Japanese Foreign Minister Motegi, January 26, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-japanese-foreign-minister-motegi/ [2022-10-18].而菲律宾的紧张程度不亚于美日，基于中菲南海争议和南海广泛存在的渔业争议，菲律宾认为中国《海警法》会对菲律宾南海主张带来“挑战”，给菲律宾渔民在南海捕鱼的安全带来“威胁”。菲律宾国防分析师切斯特·卡保兹表示，中国 《海警法》“改变了游戏规则”，因为它把原本用于维持治安、搜索和救援的“白色”力量变成了具有威胁性的“灰色”力量。(10)‘It’s a time bomb’: Philippine analysts say Beijing’s coastguard law sets stage for armed conflict in South China Sea, https://www.google.com/amp/s/amp.scmp.com/week-asia/politics/article/3119447/its-time-bomb-philippine-analysts-say-beijings-coastguard-law[2022-09-01].

在我国《海警法》颁布前，美国就将中国海警视为世界上最大的海岸警卫队，称“其舰队中拥有的船体数量超过了所有地区邻国的船体数量总和”。(11)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation Hearing on “The International Role of the U.S. Coast Guard,” https://transportation.house.gov[2022-09-01].近些年，南海问题在美国对外政策关切中的排序明显提升，美国意图通过对中国军事力量发展进行渲染，将中国塑造成“危险者”的身份来为美国在南海地区的军事行动寻找合理性。(12)参见张畅、张卫强：《安全化：美国建构南海“航行自由”问题的话语和行动》，《战略决策研究》2020年第4期，第42—45页。

1982年《联合国海洋法公约》(13)United Nations Convention on the Law of the Sea, opened for signature 10 December 1982, 1833 U.N.T.S. 397 (entered into force 16 November 1994).(以下简称《公约》)的出台，扩大了沿海国行使管辖权和主权权利的范围，也为各沿海国通过海军或海警进行海域执法提供了理由。(14)《联合国海洋法公约》第二条、第五十六条。一国海军在有争议海域的存在，可能被认为是对其他争议国的挑衅或敌对。相比之下，海警在各国的海洋权利保护中发挥了重要作用，海警不会被认作是主权的高调象征，因此有越来越多的国家在敏感的海上局势中选择部署海警的船只和人员。(15)S Bateman, The Growing Significance of Coast Guards in the Asia-Pacific: A Quiet Development in Regional Maritime Security (2006) 20 Ocean Yearbook 505-531, p. 508.

2018年我国海警制度改革，“海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，中国海警局统一履行海上维权执法职责”(16)参见《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，中国政府网，2018年6月23日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/23/content_5300665.htm[2022-09-01]。。美国认为，我国在利用不对称优势，使用海警和海上民兵等这类身份模糊的准军事力量，企图打破军民界限，进行“海上灰色地带行动”，与美国进行“无限制的对抗”。(17)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation Hearing on “The International Role of the U.S. Coast Guard,” https://transportation.house.gov[2022-10-18]；Michael J. Mazarr, Mastering The Gray Zone: Understanding A Changing Era of Conflict, available at: 10.1515/sirius-2017-0042[2022-09-01].所谓“海上灰色地带行动”(maritime gray zone operation)，是指美国所称的中国不运用军事威胁或蛮力，而是采用海军、海警和人民武装力量海上民兵等“三个海上力量”对美国及其伙伴和盟友在“灰色地带”采取渐进和压迫性的行动，从而不战而胜。(18)Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson，War Without Gun Smoke: China’s Paranaval Challenge in the Maritime Gray Operation, in Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson，eds.，China’s Maritime Gray Zone Operations，pp.1-2.美国也曾公开表示，美军在南海将不再区分中国的海军、海警与海上民兵。(19)Financial Times, US warns China on aggressive acts by fishing boats and coast guard, https://www.ft.com/content/ab4b1602-696a-11e9-80c7-60ee53e6681d[2022-09-01].基于上述美国对于中国行为的认识，美国认为其海军碍于身份和功能限制，无法有效应对中国的不对称手段，于是军方和战略界达成了投入海岸警卫队和其他民间力量与中国对抗的共识，决定派出海岸警卫队赴南海地区活动。(20)参见陈永:《精准修正主义与美国对华海上“灰色地带”策略》，《世界经济与政治》2019年第9期，第52—53页；Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea,https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-01]。2019年1月，美国海岸警卫队陆续派出“博索夫”号、“斯特拉顿”号、“梅隆”号轮流部署在西太平洋，接受第七舰队指挥，其间多次单独或联合海军舰只穿越南海和台湾海峡，并与菲律宾、马来西亚和印尼的海上执法力量进行了联合演习，其海上巡逻机也于2019年6月底短期部署在日本三泽基地。(21)United States Coast Guard Annual Performance Report, Fiscal Year 2019, https://www.uscg.mil/Portals/0/documents/budget/FY19-USCG-APR.pdf[2022-09-01].

美国海岸警卫队当前在南海的活动还相当有限，但美方极为重视海岸警卫队在南海的行动，认为其拥有区域性的伙伴关系和加强海上执法制度的经验，具有独特的优势，可以满足在南海争议海域加强治理的需要。(22)Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-10-18].多年来，美国海岸警卫队一直与菲律宾等南海沿岸国联系密切。例如，过去的三年间美国协助培训了1500名菲律宾海上执法人员并于2019年开展了两次联合演练;(23)参见闫岩：《法律的边界：谈美国海岸警卫队来南海“执法”》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10545616[2022-09-01]。还资助了于2015年设立的菲国家海岸监视中心(National Coast Watch Center)，协助菲律宾提升海域感知能力。(24)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation, Hearing on “The International Role of the US Coast Guard,” available at: https://transportation.house.gov[2022-09-01]; Amy E. Searight, CSIS, “US Coast Guard Cooperation with Southeast Asia: Maritime Challenges and Strategic Opportunities,” https://transportation.house.gov/imo/media/doc/Searight%20Testimony.pdf[2022-09-01].美国海岸警卫队多次以赠送或售卖巡逻艇的方式帮助越南增强海上执法实力；(25)The Stars and Stripes, Coast Guard Planning to base Three Fast-response Cutters on Guam, Commandant Says, October 22, 2019, https://www.stripes.com/news/pacific/coast-guard-planning-to-base-three-fast-response-cutters-on-guam-commandant-says-1.604094[2022-09-01].还通过与越南渔业管理局签署谅解备忘录，加强技术支持和信息互享，以深化两国执法机构的合作。

多边协作领域内，在东南亚海上执法倡议(Southeast Asia Maritime Law Enforcement Initiative)以及东南亚合作与培训(Southeast Asia Cooperation and Training)机制下，美国与印尼、马来西亚等众多南海沿岸国定期举行多边联合演习。(26)MC2 Christopher Veloicaza, 22 Nations Participate Virtually in 19th Southeast Asia Cooperation and Training, July 21, 2020, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2281799/22-nations-participate-virtually-in-19th-southeast-asia-cooperation-and-training/[2022-10-18]; Commander, Logistics Group Western Pacific, 17th Southeast Asia Cooperation and Training Exercise Kicks-Off with 9 Nations, Aug. 27, 2018, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/1613833/17th-southeast-asia-cooperation-and-training-exercise-kicks-off-with-9-nations/[2022-09-01]; Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation, Hearing on “The International Role of the US Coast Guard,”https://transportation.house.gov[2022-10-18]； Amy E. Searight, CSIS, “US Coast Guard Cooperation with Southeast Asia: Maritime Challenges and Strategic Opportunities,” https://transportation.house.gov/imo/media/doc/Searight%20Testimony.pdf[2022-09-01].

(二)在南海实施管辖权让渡的新趋势

作为美国介入南海事务的新手段，美国海岸警卫队在南海活动具有特殊的优势。美国海岸警卫队作为国家权力工具的独特定位，为降低南海风险提供了一个务实的方法。(27)Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-01].

美国前国务卿蓬佩奥于2020 年 7 月发表针对南海海洋主张的立场声明，全面否定中国主张的南海权益的合法性，此举标志着美国的南海政策发生了重大转变。美国政府实际上已经抛弃了过去“不持立场”的政策论述，公开选择明确立场。(28)参见刘琳：《南海形势及发展趋势展望》，《亚太安全与海洋研究》2021年第2期，第74页。在美国的此种立场下，海岸警卫队可更好地执行美国“逢中必反”的南海政策，搅乱南海局势。在现行的法律边界内，美国海岸警卫队在南海可能展开三类行动：

1.在美国海军的指挥下执行维护所谓“航行自由行动”

由于美国认为整个南海海域的海上地物都是不能产生领海的岩石或者低潮高地，而不是岛屿，所以经常派遣海军在由中国实际掌控的海域内行使所谓的航行自由，以表明其对这些海域的“岛屿”性质和所谓中国的“过度海洋主张”的不承认。(29)According to Article 121 of UNCLOS, if the maritime features are recognized as rocks or low-tide elevations, China cannot claim territorial sea based on them, and most of the waters in the South China Sea will be high seas where all states enjoy the right of freedom of navigation；E. Freund, Freedom of Navigation in the South China Sea A Practical Guide, Harvard Kennedy School, 2017, pp.17-18.2019年5月，美印太安全事务助理国防部长表示，若面对中国“南海诸岛军事化”，美国将持续进行“航行自由行动”，扩大行动范围，邀请更多国家进行参与，确保国际法和国际规范不会被改变。(30)Randall G. Schriver, Assistant Secretary of Defense for Indo-Pacific Security Affairs Schriver Press Briefing on the 2019 Report on Military and Security Developments in China, US Department of Defense, May 3, 2019,https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/1837011/assistant-/[2022-10-18].此后，美国的确加强了在南海的行动，并多次在南海海域进行军事演习和航行自由演习。(31)Philip S. Davidson, Freedom of Navigation in South China Sea Critical to Prosperity, Says Indo-Pacific Commander, US Department of Defense, November. 23, 2019, https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2025105/freedom-of-navigation-in-south-china-sea-critical-to-prosperity-says-indo-pacif/[2022-10-18].2019年美国在南海开展的“航行自由行动”超过2015年以来的任何一年，用以震慑所谓中国的“恶意行为”。(32)Mark T. Esper, Secretary of Defense, Implementing the National Defense Strategy: A Year of Successes, p.5, https://media.defense.gov/2020/Jul/17/2002459291/-1/-1/1/NDS-FIRST-YEAR-ACCOMPLISHMENTS-FINAL.pdf[2022-09-05].美国在南海海域针对中国的“航行自由行动”日趋常态化，军事对抗色彩亦日趋浓厚。可以预见，美国将会继续加大在南海军事活动的力度，增加南海地区舰艇的规模和数量，将全球最先进的舰机和装备投入到南海。(33)参见朱锋：《大变局下的南海局势：新问题与新特点》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期，第46—48页。

2.与南海沿岸国通过签署“随船观察员协议”等双边协议开展海上执法合作

通过签署“随船观察员协议”，美国海岸警卫队的船舰即可在沿岸国的专属经济区内披着合法外衣开展执法活动。一旦南海周边国家出于自身利益的考量与美国签署该协议，则美海岸警卫队船舰在争议海域的“执法活动”将极大程度推进其所谓 “航行自由活动”的进程，果真如此，将严重损害我国的海洋权益。

3.针对海上遇险人员开展海上搜救行动

自2019年至今，配合美军舰之行动已成为美海岸警卫队在南海的主要任务。综上所述，美海岸警卫队可能单独执行“航行自由活动”，对因意外事件或天灾落水的渔民或其他人员提供救援，并“无意”中观察或记录下中国与南海国家发生的“突发事故”，以制造带有偏见的国际舆论。

二、美国海岸警卫队开展随船观察员项目及其在南海的潜在应用

随船观察员项目的主要目的，在于沿岸国的执法官员可利用美国海岸警卫队舰船和飞机，在其专属经济区内开展执法活动。此举实为美国遂行“长臂管辖权”的手段之一。以下将介绍此项目，并重点分析其在南海的潜在应用。

(一)随船观察员项目情况

一个值得关注的新动向是美国通过与南海沿岸国签署双边协议的方式，开展海上执法活动，并通过此种方式来寻求其活动的合法性，以遂行其所谓的“长臂管辖权”。美国自2010年以来通过“随船观察员项目”签订了11项“随船观察员协定”(Shiprider Agreement)，提高与太平洋岛国的海上执法协作水平。根据“随船观察员协定”，沿岸国的地方执法官员可通过美国海岸警卫队舰船和飞机，在其专属经济区内开展执法活动。有效打击非法、无管制和未报告的渔业捕捞活动，是该协议执行的重中之重。

(二)随船观察员项目在南海的潜在应用

当前，美国所谓的“随船观察员项目”均在公海和无争议的专属经济区执行。然而，在美国政府日益挑衅和针对中国的南海政策的指导下，美国已明确将南海争议海域称为周边国家的“专属经济区”，可以推测美国未来极有可能将 “随船观察员项目”的执行领域扩大到南海争议海域。同时，部分南海周边国家也会基于自身利益的考量与美国展开合作，企图借助美国的力量来制压中国的南海维权行为，推进南海争议的“国际化”，以强化自身的海洋权益主张。(34)参见朱锋：《大变局下的南海局势：新问题与新特点》,《人民论坛·学术前沿》2021年第3期，第49—50页。

近期，美国有意炒作中国各大洋海域的所谓非法捕鱼活动，有意引导国际舆论，称将阻止印太地区非法、未报告和未受管制的捕鱼活动，为其海岸警卫队采取进一步行动造势。(35)Statement from National Security Advisor Robert C.O’ Brien, October 23, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/statement-national-security-advisor-robert-c-obrien-102320/[2022-09-05].2020年3月10日，美国声称在中国海警、海上民兵和海军的支持下，中国庞大的捕鱼船队是造成非法、未报告和未受管制的捕捞问题的主要因素，并称所谓非法捕鱼活动给东南亚国家造成了巨大的经济损失，导致了鱼类资源的迅速枯竭和生物多样性的下降，对海洋生态系统造成了无法弥补的损害。(36)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation Hearing on “The International Role of the U.S. Coast Guard,” available at: https://transportation.house.gov[2022-09-05]; Michael J. Mazarr, Mastering the Gray Zone: Understanding A Changing Era of Conflict, available at: 10.1515/sirius-2017-0042[2022-09-05].2020年10月21日，美国发布关于美海岸警卫队太平洋行动与阻止非法、未报告和未受管制捕鱼活动的战略报告。海岸警卫队司令舒尔茨批评了加拉帕戈斯群岛附近的非法捕鱼活动，并声称美国将通过与沿岸国开展执法合作来打击非法捕鱼，维护地缘政治稳定以实现其“增加该地区的双边合作，为海上安全提供制度保障，大大有助于南海的海洋治理”的目的。(37)Admiral Karl Schultz, Commandant of the United States Coast Guard, Strategic Outlook on US Coast Guard Pacific Operations and Deterring IUU Fishing, Briefing, October 21, 2020,https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/strategic-outlook-on-u-s-coast-guard-pacific-operations-and-deterring-iuu-fishing/[2022-10-18]；Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-05].

以当前美国南海政策为指导，以仲裁裁决为法律依据，在与东南亚国家海上执法部门多年合作的基础上，美国有可能与南海沿岸国签署“随船观察员协定”，在南海周边国家所谓“专属经济区”开展海上执法行动。然而，南海海域划界尚未完成，所谓“周边国家专属经济区”实则是南海争议海域。(38)参见张晏瑲：《争议海域执法的法律问题研究》，《比较法研究》2018年第1期，第144—145页。作为南海的域外国家，美国将南海争议海域称为周边国家的“专属经济区”，意图在此类“专属经济区”内开展执法活动。这一做法是对中国及南海周边国家主权权利的侵犯，违反国际法，更可能升高海上冲突的风险，成为影响南海海上安全形势的又一重大隐患。

三、美国海岸警卫队在南海实施随船观察员 项目的相关法律问题

美国海岸警卫队在南海所实施的随船观察员项目是否合法？为回应此问题，有必要针对以下几个方面进行讨论：其一，美国海岸警卫队的法律属性为何？其二，美国海岸警卫队在南海活动是否合法？其三，南海声索国是否可以将争议海域管辖权让渡给美国？

(一)美国海岸警卫队的法律属性

美国海岸警卫队是一支全球部署的力量，也是美国武装力量的重要组成部分，是世界上规模最大、最完善的海上执法队伍。其和平时期归美国国土安全部管辖，如有需要总统可下令部队移交美海军指挥，国会也有权在战时通过转隶决议。(39)14 U.S. Code § 103.美国海岸警卫队主要负责在国家的港口和水道、沿海、国际水域或根据需要在任何海域保护公众、环境和美国的经济利益，以支持国家安全。(40)14 U.S. Code § 102.

作为美国介入南海事务的新手段，美国海岸警卫队在南海活动具有特殊的优势。美海岸警卫队及其作为国家权力工具的独特定位，降低了美国介入南海的政治风险。(41)Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-05].一方面，美国海岸警卫队具有不需要弹药补给的特性(42)参见陈永：《海军职能与中美南海“灰色地带”竞争》，《国际关系研究》2019年第5期，第98—99页。，相较于海军更便于在南海长期存在；另一方面，海岸警卫队的身份具有模糊性。

(二)美国海岸警卫队在南海活动的法理依据

作为域外国家，美国并没有在南海海域开展执法行动的权利。美国海岸警卫队在南海海域享有的权利主要为航行权。

1.美国海岸警卫队享有《公约》赋予的航行权

美国在其《海上行动法指挥官手册》中声称，美国虽然不是《公约》的缔约国，但美国承认《公约》中与航行有关的规定反映了习惯国际法，因此美国按照《公约》行事。(43)The Commander’s Handbook on The Law of Naval Operations, edition August 2017.作为美国第五大武装力量，美海岸警卫队在开展“航行自由行动”时由美海军指挥。《公约》对海上军事力量活动的规制和调整主要集中在航行制度上，如领海内的无害通过权(44)《联合国海洋法公约》第十七条。、群岛海道通过权(45)《联合国海洋法公约》第五十三条。、国际通行海峡的过境通行权(46)《联合国海洋法公约》第三十八条。等。根据《公约》，美国海岸警卫队船舰在南海的航行权利在一定程度上受到沿海国的制约，同时还应适当顾及其他国家在《公约》及一般国际法项下的航行权利。

然而，尽管美国政府一再强调“航行自由行动”立足于习惯国际法，符合《公约》的原则，但美国的“航行自由行动”本质上是“军事自由”，是对《公约》的反向运用，目的是为了主张最广泛的海洋自由，以外交抗议和军事行动宣示两种方式来对抗其所谓的沿海国不符合国际法的“过度海洋权利主张” 。(47)参见张畅、张卫强：《安全化：美国建构南海“航行自由”问题的话语和行动》，《战略决策研究》2020年第4期，第42页；U.S. Department of Defense Freedom of Navigation (FON) Program, February 28, 2017。《公约》没有对各个海域的军事利用进行明文规定，这种在军事行动自由方面规定的空白，给美国提供了解释和操作的空间。只要《公约》没有明文规定禁止，美国就有可能宣称具有航行自由和进行军事活动的权利，例如美国在南海争议海域进行的多次军事演习和“航行自由行动”演习。(48)参见罗保华：《论平时海上军事行动中〈联合国海洋法公约〉的运用》，《法学杂志》2011年第3期，第125—126页；Etzioni, Amitai, Freedom of Navigation Assertions, Armed Forces and Society,Vol. 42, No. 3, 2016, pp.501—517。

2.美国海岸警卫队执法的国内法依据包括《海岸警卫队法》《美国海岸警卫队成立法》《海岸警卫队授权法》等

根据美国《国土安全法》，美海岸警卫队执行的任务主要包括国土安全类的港口、航道和海岸安全、禁毒、移民拦截、防御准备等，以及非国土安全类的船舶安全、搜救、航行辅助、海洋生物资源、海洋环境保护和生物资源享有勘探开发、养护管理的主权权利。(49)6 U.S. Code § 468, Preserving Coast Guard Mission Performance, Title VIII, Subtitle H, Sec. 888；Missions of the United States Coast Guard, https://www.history.uscg.mil/Home/Missions/[2022-10-18].2000年，美国已将《海岸警卫队法》编入《美国法典》，其中对海岸警卫队海上执法行动的权责，明确为：“在公海及美国享有司法管辖权的海域，为预防、探测、禁止违反美国法律的行为，海岸警卫队可进行询问、检查、调查、搜查、查封以及逮捕。”(50)14 U.S. Code of Laws §102 Primary Duties.上述的海域可以是美国自己的专属经济区，也可以是别国让渡自身专属经济区权利而使美国获得司法管辖权的海域。(51)参见闫岩：《法律的边界：谈美国海岸警卫队来南海“执法”》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10545616[2022-10-18]。

3.救助海上遇险人员的义务是国际法的一项基本规则

《公约》和《国际海上人命安全公约》(52)International Convention for Safety of Life at Sea, 1974, International Legal Materials 14, No. 4 (July 1975): 959-978.等国际成文法均规定，在可能的情况下积极履行救助人命是船长的法定责任。(53)参见袁曾：《海难人命救助的法律义务与现实困境之间矛盾的破解》，《政治与法律》2020年第1期，第152—153页。据此，美国海岸警卫队的船只在南海航行的过程中若遇上述情状，有义务对海上遇险人员实施救助。

(三)南海声索国对争议海域实施管辖权让渡不具法理依据

作为南海的域外国家，美国将南海争议海域称为周边国家的“专属经济区”，意图在此类“专属经济区”内开展执法活动，这一做法不符合国际法的要求。

1.南海周边各国无权将争议海域的所谓“专属经济区”的权利让渡给美国

在南海，中国与其他周边国家之间存在三层争议：第一层，是对地理特征的主权主张重叠；第二层，是对岛屿或沿岸国周边海岸产生的海域主张重叠；第三层，是对海洋资源的利用、海上通道、军事活动的开展等方面的争议。(54)KY Zou, The South China Sea, in Donald Rothwell, et al., The Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford University Press (2016), p.834.中国、越南、菲律宾、马来西亚和文莱五国在南海海域存在重叠主张，南海岛屿的领土主权争议悬而未决，在海域划界完成以前南海沿岸各国的专属经济区范围以及南海中部是否存在公海尚无定论。无论美国如何依据所谓“南海仲裁裁决”来否认中国对于南海诸岛的主权主张，中国对南海诸岛的领土主权和其他海洋权益主张都是无法否定的。因此，南海周边各国无法将争议海域的所谓“专属经济区”管辖权让渡给美国。

2.南海周边国家让渡专属经济区主权权利给美国不符合国际法基本原则

主权权利让渡实则是一种国家间的合作机制，且国家让渡主权权利往往基于互惠。(55)参见张军旗：《主权让渡的法律涵义三辨》，《现代法学》2005年第1期，第99—101页。在自主决定、利益最大化为取向且可控的前提下，国家通过加入国际组织或条约的方式，将一部分主权权利自主有限让渡给某一组织或者某一合作关系，通过参与合作的途径共享这一部分主权权利，以实现国家利益的最大化，维护主权原则同时实现国家间共同发展，这是主权权利让渡的方式之一。(56)参见刘凯：《论全球化时代提出国家主权自主有限让渡范式的研究价值》，《国际关系学院学报》2008年第4期，第17—18页。世贸组织的成员自愿加入世贸，欧洲地区国家自愿加入欧盟, 各国将一部分主权让渡并交由国际组织统一行使，以在全球化的进程中谋求更好的发展，就是一种主权性质的权利有限自主让渡的实践。另外，主权权利的让渡还可以用于解决权利纠纷。当沿海国之间基于距离标准和自然延伸标准在同一区域产生权利重叠区时，当事国可能会采用专属经济区权利让渡的方式对重叠区域内当事国的权利进行分享。(57)参见马得懿、秦圣强：《海洋划界中“灰区”的国际法基础与当事国权利分享》，《边界与海洋研究》2020年第2期，第114—115页。例如，美苏签订《阿拉斯加割让条约》后于1990年协商一致决定将专属经济区的权利和司法管辖权让渡给另一方的做法，就是这种方式的体现。(58)Alex G. Oude Elferink，Does Undisputed Title to a Maritime Zone Always Exclude its Delimitation: The Grey Area Issue, International Journal of Marine and Coastal Law, (1998), Vol. 13(2), pp.143-192.同时，主权权利让渡不应该被作为扰乱国际秩序、干扰他国正常活动和行使权利的工具。

美国和南海周边国家之间可能会进行的专属经济区的权利让渡，既不是为谋求和平发展而让渡部分主权权利给特定组织，也不属于为了和平解决权利重叠海域纠纷而达成的协议。周边国家若同意让渡所谓“专属经济区”管辖权，也是基于在南海问题上美国能否在武力方面为其提供支持的考量。美国是南海的域外国家，不存在和南海周边国家拥有权利重叠区的可能，进行专属经济区管辖权让渡也恐怕不是出于和平解决两国权利纠纷的需要。

3.美国在南海争议海域进行执法活动是对中国海洋权益的侵犯

美国将争议海域称为周边国家的“专属经济区”，并通过权利让渡的方式给本国公务船披上在争议海域进行执法的合法外衣，此举是对中国海洋权益的侵犯。外国军舰在我国专属经济区内进行军事活动不是历史性权利，更没有得到习惯国际法的认可。(59)参见黄惠康：《国际海洋法前沿值得关注的十大问题》，《边界与海洋研究》2019年第1期，第11—12页。我国加入《公约》时虽然没有对外国在我国专属经济区内从事军事活动的情况作出声明，但外国军舰和政府船舶在通过我国专属经济区时需要尊重我国的安全利益，遵守我国的法律，不得从事可能威胁中国安全的活动。然而，美国海岸警卫队在争议海域进行渔业执法将可能会威胁中国渔船的安全，并损害我国的海洋权益。

四、应对南海局势的几点思考

美国联合南海周边国家让渡“专属经济区”管辖权的行为，实际上是为了实现其在海洋利益方面的霸权野心，扩大“航行自由行动”的范围，趁势在南海兴风作浪。此外，美国与南海周边国家进行专属经济区主权权利让渡的行为不会建立有利于南海发展的秩序，而恰恰是扰乱了南海区域的安全形势，破坏南海争端的和平解决。针对此一新发展情势，本文做以下思考和建议。

(一)将南海沿岸国列为让渡其所谓“专属经济区”主权权利的观察对象

尽管中国为维护南海和平稳定发挥着重要作用,努力为南海营造良好的地区环境，但须正视南海争端。要防止南海周边国家南海政策在海洋强国、海洋富国战略的不断推进下，可能再次出现师法菲律宾将南海岛礁主权和海洋权益争议诉诸国际仲裁和司法裁决。(60)参见曾勇：《论2012年以来越南的南海政策》，《太平洋学报》2021年第2期，第71—72页；朱锋：《大变局下的南海局势：新问题与新特点》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期，第49页。例如，近年来，中越两国关系稳步发展。中越建立全面战略合作伙伴关系，将推动两国关系迈上新台阶。(61)参见《关于进一步加强和深化中越全面战略合作伙伴关系的联合声明》，《人民日报》2022年11月2日，第2版。声明指出，坚持从战略高度和长远角度看待和发展中越双边关系，推动新时代中越全面战略合作伙伴关系长期健康稳定发展；双方就海上问题深入坦诚交换意见，认为妥善管控分歧、维护南海和平稳定至关重要，一致同意妥善处理海上问题，为地区长治久安作出贡献。但不可否认，在经济上越南也试图降低对中国的依赖，深化与美国的联系，主动提升美国在越南经济中的影响力，政治上不断深化“主动融入国际社会”战略。(62)参见曾勇：《论2012年以来越南的南海政策》，《太平洋学报》2021年第2期，第72—74页。

2013年美越建立全面伙伴关系，近年来越南与美国的安全合作不断深化。2020年7月22日，美越两国签署的关于增强渔业执法能力的备忘录，也为两国合作奠定了基础。该谅解备忘录将促进越南、美国和国际执法机构之间的合作，以确保海洋生物资源的可持续发展，打击非法、无管制和未报告捕捞活动。(63)The United States and Vietnam Sign an Agreement to Strengthen Fisheries Law Enforcement, https://vn.usembassy.gov/the-united-states-and-vietnam-sign-an-agreement-to-strengthen-fisheries-law-enforcement/[2022-09-06].越南在南海争议海域的行动主要是海上油气勘探开发活动方面。越南南海政策的核心是开发南海油气资源，在自主能力不断发展的基础上，越南引进美国油气公司进行联合开发，并加大加快这些产业的发展投入和发展速度，数次在万安滩南海深海海域勘探油气资源。(64)参见曾勇：《论2012年以来越南的南海政策》，《太平洋学报》2021年第2期，第73页。

“南海仲裁案”之后，为了推进其南海政策，南海沿岸国也愿与美合作以获得更多利益。美国若想通过签署“随船观察员协定”的方式开展渔业联合执法行动，南海沿岸国是最有可能实现的伙伴。通过与南海沿岸国签订“随船观察员协定”的方式开展渔业联合执法行动，实际上是将其所谓“专属经济区”的主权权利让渡成为“美国享有司法管辖权的海域”，并以此作为美海岸警卫队的执法依据。我国应关注美国和南海沿岸国可能进行的这种合作，将其列为让渡其所谓“专属经济区”的主权权利的重点观察对象。一旦南海沿岸国所谓的“专属经济区”通过“随船观察员协定”变成了美国享有司法管辖权的海域，将激化南海事端，扰乱南海安全形势，使我国南海维权变得更加困难。

(二)尽快联合南海周边国家签订“随船观察员协定”

中美战略竞争日益激烈，美国南海政策对中国的针对性和挑衅性已毫不遮掩，但绝大多数南海沿岸国并不愿在中美之间选边站。如菲律宾虽然在过去积极动用军力、外交和司法手段，运用进攻性措施同中国争夺南海海域、岛礁和资源，但杜特尔特执政以来中菲关系稳步发展，务实合作逐步推进。菲律宾的积极做法，与美菲之前的军事同盟有关。冷战期间美菲签订的《美菲共同防御条约》是美国为了增强其在太平洋地区军事存在的产物，冷战结束世界格局改变后，美菲同盟一度停摆。(65)Yuanzhe, Ren, US-Philippines Defense Cooperation during the Duterte Administration: Adjustments and Limitations, China International Studies, 81, 2020, pp. 103-122.近年美国试图恢复强化其与菲律宾的关系，目的是利用菲律宾介入南海事务，加强美国在南海的军事存在。杜特尔特执政下的菲政府意识到菲律宾没有能力在南海困境中与中国对立，同时它们也对美国是否愿意在军事上支持菲律宾与中国就有争议的海域进行任何对抗表示怀疑。

我国颁布《海警法》后，菲律宾的反应较大。菲律宾对中国《海警法》的反应是由于：(1)基于片面的解读，菲律宾认为关于海警武力手段的运用违背国际法，应该禁止使用武力；(2)基于中菲南海争议及中国《海警法》对菲律宾的南海主张可能带来挑战；(3)基于南海广泛存在的渔业争议，认为中国《海警法》会给菲律宾渔民在南海捕鱼和安全带来巨大挑战。(66)Philippines Protests Beijing’s New Law for Coast Guard In South China Sea, States News Service, January 27, 2021; Verbal Threat of War, Business Mirror (Makati City, Philippines), February 6, 2021.马来西亚与印尼在南海问题上较为低调，经常利用有利的国际形势达成本国的目标，在行动上留有余地，不选择公开与中国对立。(67)参见高兰：《世界主要海洋国家四种海权模式的特征及其对中国的启示》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2021年第2期，第23—24页。马来西亚一直批评美国在南海频繁的军事活动影响地区安全局势，不会与美国海警开展联合执法制造海上事端；印尼尽管与中国在南海南部纳土纳群岛附近海域存在渔业纠纷，但中印尼关系和“一带一路”项目合作并没有受到冲击和影响，印尼与美国海岸警卫队合作的可能性也很小。

我国应尽快抓准时机联合南海周边国家，签订类似美国拟议的“随船观察员项目”的双边协定，以签订“随船观察员协定”作为解决南海争议海域重叠主权权利主张的方法，与南海周边国家开展友好合作，搁置争议，共同开发南海。同时，关注南海周边国家的海洋发展诉求，推进“开放包容”的海洋发展路径。若失此良机，其可能的后果将是南海有关国家执法人员登上美国海岸警卫队船只，在南海相关争议海域进行执法活动。果真如此，将会对我方南海海上安全形势形成重大挑战。

(三)完善《海警法》的配套机制

我国已确定了“建设海洋强国”的基本国策，作为崛起中的新型海洋大国，我国在面对海洋权益争端时需要构筑兼顾海上安全与海洋发展的战略，建立强大的海军以及海洋权益维护力量。《海警法》的颁布对海上执法力量的改革起到了推动作用，但其中一些条文还需进一步作出具体规定，才能更好地提高其操作性，有利于海警机构在实践中准确把握。

《海警法》赋予了中国海警在法定情况下合法使用武力的权利，但海警将使用哪些类型的武器和使用武力的程度并没有具体规定。该法第五十条规定，海警机构工作人员应当根据违法犯罪行为和违法犯罪行为人的危险性质、程度和紧迫性，合理判断使用武器的必要限度。然而，此条文中规定的必要限度过于抽象且弹性过大，可以通过新的司法解释对其中抽象的内容进行具体化，保证对其含义正确阐释，以保障在具体不同场景中法律适用的统一性。

在《海警法》通过施行后，应及时检查实施情况，并多方收集实施中反馈的情况，不断总结经验，必要时作出解释以及修改完善。这次《海警法》立法引发国际关注，其中最大的焦点在于中国海警能否在争议海域执法。因此，在南海、钓鱼岛海域的执法行为会被各国重点关注，相关执法人员必须在《海警法》授权范围内使用武力，避免落人把柄，防止其挑起类似“南海仲裁案”的闹剧。同时，组织相关部门学习培训是必不可少。例如，外交、海事、海军、海警、渔政等部门，避免各部门对法律的理解和执行不一致，进而造成外国误判，引起不必要的冲突和摩擦。在当前复杂多变的海洋形势下，密切关注相关舆情，做好预案也是题中之义。

五、结 语

美国前国务卿蓬佩奥针对南海的立场声明，全面否定中国主张的南海权益的合法性，标志着美国的南海政策发生重大转变，一改之前“不持立场”的政策论述。美国长期以来把中国塑造成“危险者”形象，在南海争议海域问题上挑拨我国与周边国家的关系，推动南海问题的多边化与复杂化，意图制造争端与摩擦。

未来，美国极有可能通过与南海沿岸国签订“随船观察员协定”的方式取得所谓的“专属经济区”的管辖权并参与执法，扰乱南海局势，挑战中国在南海的固有权利和主张。面对美国此种违反国际法基本原则，侵犯中国主权与海洋权益的行为，我国应警惕并重视南海沿岸国让渡其所谓“专属经济区”的管辖权予美国的可能性，尽快联合南海周边国家签订友好合作的双边协定，同时对我国《海警法》进行配套完善，以此应对美国在南海可能展开的新行动。