关于榆林市养老服务体系建设情况调研报告

焦明辉　傅永强

习近平总书记在十九大报告中指出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。为探究加快榆林市养老服务体系建设的有效途径，通过调研市内外养老企业、与各县市区有关部门座谈后，形成如下调研报告。

一、榆林市养老发展基本情况

（一）榆林市已步入老龄化社会

根据七普人口数据，榆林市常住人口362.48万人中，60岁及以上人口为59.42万人，占比达到16.39%，较2010年上升5.71个百分点，已进入老龄化社会，但低于全国（18.7%）和全省（19.2%）老龄化水平。全市65岁及以上人口为40.33万人，占比11.13%，较2010年上升3.73个百分点，预计“十五五”将进入老龄社会。

（二）县区老龄化差异较大

受人口流动影响，北部六县市区老龄化除了横山，均低于全市水平;南部六县均高于全市水平，其中绥德、米脂、吳堡和清涧的65岁及以上人口占比均在14%至20%，已进入老龄社会，佳县和子洲的65岁及以上人口占比均超过20%，已进入超老龄社会，出现“未富先老”。

（三）养老服务能力提升

全市现有养老机构77家，其中公办养老机构23家，占比30%;公建民营4家，占比5%;民办养老机构50所（其中医养结合养老机构15所），占比65%。共有社区日间照料中心91所，覆盖率达到35.6%。现有农村互助幸福院2266所、覆盖率达到76.2%。共建成养老床位2.5万多张，每千名老年人拥有养老床位达到42张。初步建立了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的养老服务体系，养老服务水平和老年人的生活质量、幸福指数都有了较大提升。榆林市职业技术学院和榆林福源生活技能培训中心为省级养老护理员培训基地。榆林高新医院、神木市惠民医养结合养老中心、府谷县天化老年护理院、佳县优抚医院为省级第三批医养结合示范基地。

（四）积极支持民办养老

一是民办公益性养老机构。新建项目按每张床位给予一次性建设补贴3000元，改扩建机构给予一次性建设补贴2000元，其中医养结合机构按照每个护理床位2万元的标准给予一次性建设补贴。运营补贴标准为自理老人每人每月100元，半失能、失能老年人每人每月200元。二是城镇社区老年人日间照料中心。建筑面积在500平方米以上（含500平方米）的，每个补助30万元;建筑面积在200平方米（含200平方米）以上、500平方米以下的，每个补助15万元。建筑面积在500平方米以上（含500平方米）的，每个每年运营补贴最高不超过3万元;建筑面积在200平方米（含200平方米）以上、500平方米以下的，每个每年运营补贴最高不超过2万元。三是养老护理员给予岗位补贴。累计工作年限满一年的，每人每月补贴50元;累计工作年限满二年的，每人每月补贴100元;累计工作年限满三年及以上的，每人每月补贴150元。

二、存在的主要问题

（一）养老服务体系建设不平衡

一是养老服务供求不平衡。若以全市3%的老人将选择机构养老测算，共需约1.78万张机构养老床位，而目前全市养老机构床位约9800张，缺口约8000张。若按国家发改委副主任连维良讲话提出的到2025年力争每千名老年人拥有床位达到45张以上测算，榆林市5年内需新增1800张床位。据实地调研，由于大部分养老机构建设和服务都停留在低端水平，能提供专业护理服务的较少，导致养老机构总入住率约50%，入住率较低。由于人均用地不少于0.1平方米的配套养老服务设施政策落实不到位，发展社区养老普通缺乏场地，256个社区中只有91个建有社区日间照料中心，覆盖率为35.6%。农村幸福院一年普遍运营6—7个月。

二是不同区域之间建设发展水平不平衡。目前北部六县市区建有养老机构47个，占全市的61%;南部六县共建有养老机构30个，占全市的39%，南北差距较大。公办养老机构以绥德、米脂、佳县最多，此三县共有14个公办养老机构，占全市公办养老机构的52%;民办养老机构主要集中在神木，占全市民办养老机构的54%。整体上看，北六县市区地区养老服务体系建设水平较高，南部六县相对比较薄弱，经济发展差距是其主要客观原因。

三是城乡之间养老服务体系发展不平衡。榆林市的城镇化率为61.6%，居住在农村的有139.2万人，而且多数为老年人，对养老服务需求大，目前农村互助幸福院覆盖率仅为76.2%。同时投资较大、规模较大、条件较好的养老机构基本上都建在城市，而农村养老服务设施大多条件简陋、服务功能单一。

（二）养老服务整体水平仍需提高

一是服务设施方面。养老服务尤其居家养老服务无论是硬件设施还是软件设施都还比较缺乏，专业化的服务设备比较少。已建和新建住宅小区在配套养老服务设施执行相关政策规定存在差距，社区和居民小区普遍存在养老用房面积不够、位置不佳，甚至没有养老用房的情况。91个社区日间照料中心，只有51个能提供就餐服务。77家养老机构可提供医养结合服务的仅有15家。

二是供给结构方面。全市老年人中失能半失能老年人数量约有5万人，占老年人口的8%;经济困难的失能、失独、空巢、留守、高龄老年人约有2.3万人，占老年人口的4%，这部分老年人口养老服务需求较大。实际上，榆林市现有护理型床位占比32%，未达到国家提出“十三五”末护理型床位占比不低于35%的要求，与“十四五”规划目标（护理型床位占比超过55%）目标差距还较大。存在着护理型床位比重较小、资源紧缺，自理型床位比重较大、相对闲置，医养结合的综合性养老服务机构比较缺乏，失能和半失能老人的养老服务需求难以满足的结构性问题。

三是服务质量方面。榆林市现有80岁及以上的老年人口73639人、占2.03%，这部分对医养、康养等养老服务需求较高，而大多数养老机构受到场地、设施、人员素质、管理水平等因素影响，医养一体、医养连体、康养结合等养老模式还处于起步阶段。

四是服务价格方面。2020年榆林市全体居民人均可支配收入25759元（其中城镇35682元、农村14319元），人均每月可支配收入约2100元。调研发现，多数养老机构的自理型床位收费每月基本在2000元以上，护理型床位收费更高，收费价格让多数老年人特别是农村老年人难以承受。

（三）养老服务队伍建设滞后

一是从业人员普遍年龄偏大、文化偏低，专业技能不高。养老服务人员的年龄大多在50岁左右，并且文化素质普遍较低，对专业技能的学习和掌握有一定的困难，服务的质量和水平受到很大影响。养老服务专业人才数量较少、比例较低，不能满足需求。

二是服务人员薪酬待遇低、劳动强度大，队伍不稳定。养老机构服务人员的薪酬普遍低于当地平均工资水平（2020年榆林私营单位就业人员平均工资为3121元），多数服务人员工资2500元左右。养老服务工作时间长，工作责任大，脏、累、苦，并且社会认同感较低，致使许多人流动频繁，队伍很不稳定。

（四）传统观念影响较大

由于榆林市农村经济劳务输出型特点明显，农村青壮年大多外出务工;同时城市家庭的孩子求学、就业后选择与父母共同生活的越来越少;再加上无配偶、失独等原因，城乡“空巢老人”现象突出。因此，城乡老人缺乏陪伴，生活缺乏照料，心里缺乏慰藉的情况比较普遍。多数老人主观上不愿离开家门，长期保持的勤俭节约习惯导致其对消费养老存在抵触情绪，且普遍认为养老机构枯燥冰冷、卫生条件较差、统一伙食标准低，缺乏人性化的照料安排，缺少走亲访友、邻里串门的生机活力，难以适应;多数子女碍于人情面子和社会舆论，哪怕请高价的居家保姆也不愿将老人送往养老机构，唯恐被亲戚朋友责骂为“不肖子孙”，除非无奈，选择住敬老院、养老机构的不多。

三、对策与建议

以习近平总书记在十九届五中全会提出的“构建居家社区机构相协调、医養康养相结合的养老服务体系”为导引，围绕“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为”目标，大力发展普惠养老和互助性养老，完善社区居家养老服务网络，推动专业机构服务向社区延伸，发展社区嵌入式养老，扩大养老机构护理型床位供给，力争“十四五”末全市每千名老年人拥有养老床位达到45张以上，其中护理型床位占比超过55%。建立“9073”分层次养老体系，即90%的老人由家庭自我养老，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务。

（一）坚持政府主导，加快健全养老政策支持体系

一是养老工作纳入民生实事。将养老工作列入市县两级政府重点工作任务，制定榆林市养老问题整体解决方案，明确各县市区养老服务发展任务，并纳入年度目标责任考核指标体系。

二是编制养老发展规划。根据榆林市老年人口发展速度、老年人结构变化情况，系统谋划未来养老服务和老龄事业发展，编制“十四五”养老发展规划，加快养老服务机构设施布点规划，对各类养老服务机构的数量、布局、规模、档次、服务范围以及资金保障、用地安排等提出明确的目标和要求。

三是完善政策保障制度。统筹规划、协调、监管养老产业发展，将有关养老产业发展的政策、资金、项目等资源进行有效整合，建立健全“政府推动、部门联动、政策促动、典型带动”的四轮驱动工作机制，形成各负其责、齐抓共管、合力推进的工作格局。

四是制定地方养老条例。加快养老服务立法步伐，通过立法保障老年人的权益，通过立法明确各级各部门养老服务工作职责，尤其是涉及多部门的交叉、重叠职能。

五是探索建立老年人护理保险制度。借鉴先进地区经验，发挥医保基金效益，逐步形成个人、政府和保险企业共同承担费用的合力，缓解失能老人护理费用支出压力。探索职工医保增加长护险，利用职工医保余存资金，为参保人员购买长护险。

六是建立老年人才库。发展“银发经济”，充分挖掘发挥老年人的才智，建立老年人才库，将懂政策、熟业务、肯干事，有专长的老年人纳入各类咨询、评审等专家库。

（二）创建试点示范城市，加快发展居家和社区养老

一是加快发展居家养老服务。居家养老服务涉及90%以上的老年人口，应以创建居家和社区养老试点示范城市为契机，着力构建居家养老服务网络。按照就近方便的原则，设立城乡居家养老服务中心，为有需求的老人，特别是高龄、独居、生活困难的老人提供家政服务、生活照料、医疗保健、精神慰藉等多样化的上门服务。加大适老化改造，提高适老产品质量和供给水平。积极采取购买服务、资金补助、提供场所等措施，引导和鼓励社会组织、家政服务企业等社会力量参与居家养老服务。同时充分发挥老年人组织、志愿者组织的作用，为老年人提供优质的志愿服务。

二是积极推进社区养老服务。落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出的“各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用;凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用”等有关政策要求，加强社区居家养老服务设施建设，为老年人提供短期托养、日间照料以及助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，同时还兼顾老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等多种需求。培育和打造一批品牌化、连锁化、规模化的龙头社会组织或机构、企业，使社会力量成为提供社区居家养老服务的主体。推进试点示范带动，先期选择1—2个社区养老服务中心通过适老化改造，发展嵌入式失能、半失能老人照护中心，力争5年内社区老年人日间照料机构覆盖率达到90%以上。

三是切实加大对农村养老服务的扶持力度。推动公共服务资源向农村养老服务倾斜，着力提升农村养老服务水平。积极发展农村互助幸福院等互助性养老，推进农村互助幸福院覆盖80%以上的行政村。加强服务设施建设，扩大服务范围，拓展服务功能，在保障农村“五保”对象集中供养的基础上，积极为有需求的其他农村老年人提供居家养老服务。结合搬迁式扶贫集中安置房、城镇建设，将农村互助幸福院、日间照料中心建设纳入整体规划，同步建设。鼓励低龄健康老人与高龄、空巢、病残、失能老人结对帮扶，开展邻里守望、生活照料、精神关爱等互助活动。

（三）开展城企联动专项行动，加快发展机构养老

积极创建普惠养老城企联动专项行动试点城市，在做好存量养老机构提质增效基础上，加大养老机构床位供给，力争五年内新增1800张床位。发展多层次养老机构，建立突发急病老人进医院诊疗、出院老人回归养老院康复、健康老人在社区接受预防保健、失能老人在护理院得到专业护理、独居老人在家有人定期巡视机制。

一是加快医养结合养老发展。推动中医药健康养老，鼓励闲置床位较多的护理院、养老院、社区居家老年照护中心，设置以老年病、慢性病防治为主的中医（康复）诊室，开展融合中医特色的老年人养生保健、医疗、康复、护理服务，推进养老机构和医疗卫生机构100%签约合作。推动養老服务机构医养康养融合发展，加大护理型床位供给，提升养老机构向失能半失能老年人提供照护服务能力，护理型床位占比超过55%。支持床位利用率低的中医医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院与养老机构、社区养老服务中心等合作，推广针灸、推拿、中医康复等中医药适宜技术，推动优质中医药资源进社区、进农村、进家庭，打造市中医院、市职业技术学院医学院、榆林高新医院等特色医养结合服务示范基地，建设一批嵌入式、连锁化、标准化社区医养结合服务中心。扎实推进基层医疗卫生机构和医务人员与老年人家庭建立签约服务关系。每年为辖区内65岁及以上老年人提供1次健康管理服务，规范老年人电子健康档案管理。每个县市区至少建有1个以失能半失能人员专业照护为主的护理型供养服务设施（敬老院），护理型床位占比不低于60%。

二是大力扶持民办养老服务机构发展。发挥示范带动作用，加大养老机构招商引资力度，引进和培育1—2家具有示范引领作用的行业领军企业。加强对护理型民办养老机构的政策扶持，逐步提高民办养老服务机构床位的一次性建设补贴和日常运行补贴，对民办养老服务机构使用水、电、气、有线电视、固定电话等按照相关政策规定减免费用。探索建立养老服务绩效评估和奖惩补贴制度，加强对民办养老服务机构的监督管理。

（四）完善养老服务平台，加快智慧养老服务能力提升

利用物联网技术，科学采集、汇聚、分析老年人的身体状况、安防监控、养老需求等信息，建立老年人数字化健康档案，从而对紧急救助、生活照料、家政服务、健康预警、远程诊疗、物流配送等各种养老需求作出智能化响应，提升养老机构的信息化管理水平，打造覆盖居家、社区和机构的智慧健康养老服务网络，创建1—2个智慧健康养老应用示范基地。

（五）强化专业技能培训，加快养老服务人才队伍建设

加强对养老服务从业人员的职业道德和专业技能培训，全面推行持证上岗制度。开展养老服务人才培训提升行动和“1+X”证书试点推广工作，继续实施养老护理员“千人培训计划”，常态化开展养老护理人员岗前培训，五年内培养培训3000名养老护理员。在职业学院增设相关养老专业课程，不断加强养老服务职业教育，加快培养老年医疗、护理、营养、保健和心理等方面的专业人才。充分发挥榆林职业技术学院医学院等养老服务培训基地作用，积极为民办职业培训学校参与养老服务技能培训创造良好条件。逐步完善养老护理人员专项补贴机制，探索建立养老服务人员薪酬增长机制，切实提高养老服务从业人员的社会地位和工资福利待遇。积极发展养老服务志愿者队伍，搭建志愿服务信息网络平台，探索建立志愿服务时间储蓄制度，鼓励社会志愿者参与各种为老志愿服务。

（作者单位：榆林市发展改革委）