澳大利亚远程高等教育公共服务体系及启示

侯松岩 吴峰

【摘 要】

在世界远程高等教育领域，公共服务体系因其具有大规模整合资源、最大限度地开发和利用资源的能力与优势而日益受到重视。国际上具有代表性的远程高等教育公共服务体系有法国国家远程教育中心、澳大利亚开放大学等，而澳大利亚开放大学作为一所20世纪90年代成立的机构学术界对其关注和研究相对较少。本文基于文献研究，梳理分析澳大利亚开放大学的性质特征，认为这是一种“联盟式”的远程高等教育公共服务体系。文章深入剖析其作为澳大利亚远程高等教育公共服务体系的性质、特点、运行方式、优势，归纳其在发展过程中所面临的挑战，总结其经验，以期为我国远程开放教育及现代远程高等教育公共服务体系的发展提供借鉴和启示。

【关键词】  远程教育;高等教育;公共服务体系;澳大利亚;开放大学;学习支持服务;远程学习者;质量保证

【中图分类号】  G420       【文献标识码】  B       【文章编号】  1009-458x（2022）1-0045-07

引言

远程高等教育公共服务体系因其具有大规模整合资源、最大限度地开发和利用资源的能力与优势，日益受到重视。国际上最有代表性的公共服务体系有法国国家远程教育中心、澳大利亚开放大学等，但已有文献中关于澳大利亚开放大学的相关研究较少。这些公共服务体系有的是将全社会的高等教育资源集中在一起，成为学习者和学习产品之间的中介机构，为社会上有需求的学习者提供教育和服务（秦农， 2011），如我国政府批准的3个现代远程教育公共服务体系;有的是由两个或两个以上远程教育机构组成联盟，各方在联盟中均参与决策，每个成员单位对自己所提供的课程资源负责，各方在运营中实行责任共担原则（the Global Distance Education Net， 2018），如澳大利亚开放大学。本文将以后者作为案例，深入分析联盟式远程高等教育公共服务体系的性质特征、运行方式、所具有的优势、面临的挑战，并总结其经验以供相关实践者和研究者参考。

一、澳大利亚开放大学的特征分析

任为民（2007， pp. 9-13）按照任务将“公共服务体系”界定为“提供基于计算机网络的学习环境及服务系统;协助招生、入学、资源传输、学习过程管理服务及校园文化建设;提供考点、考场及考试组织、管理与服务;促进教学资源的优化、整合和共享”。“公共服务体系”与一所实施远程开放高等教育机构中的学习支持服务体系的本质区别在于，其能够同时为多所远程开放教育机构提供学习支持服务。

厚普（Hope， 2005）和斯达斯（Stacey， 2005）曾指出，澳大利亚地广人稀，学生分散且不能形成规模效应，建立一所单一模式开放大学的经济成本会较高，其运营无法通过远程方式的教学实现自负盈亏，因此澳大利亚并没有建立单一模式的开放大学。澳大利亚开放大学（Open Universities Australia，OUA）是以莫纳什大学为首的多个办学主体共同举办的“合作型”开放大学联盟（郝丹， 李薇， 2018），利用现代化信息技术将合作大学的课程产品提供给有需求的学习者，并同时为合作院校和学习者提供支持服务。

通过文献分析，本研究认为澳大利亚开放大学是在该国联邦政府政策指导下建立起来的具有现代化技术支持系统和完善的机构人员管理体系并能够有效运作的远程高等教育公共服务体系，该体系具有提供学习支持服务为主的联盟性质特征。

联邦政府政策为公共服务体系的建立提供了政策保障，使其具有合法性。1991年，时任首相保罗·基廷倡导联邦政府逐步调整远程教育政策，将澳大利亚建成一个“创新国度”（Department of Communications and the Arts Australia， 1994），这是澳大利亚联邦政府首次正式提出的一项文化政策。1993年，联邦政府提供5，000万澳币资助以莫纳什大学为首的7所大学建立了澳大利亚“开放学习联盟”，此即“创新国度”文化政策在高等教育领域具体实施的一个创新方式。诺顿和卡克塔科（Norton & Cakitaki， 2016）指出在高等教育的大环境下，在有政府批准认可的、能够颁发学历学位证书的公立和私立高等教育机构以外，还有一种专门为这些高等教育机构提供相应支持和服务的机构，称之为“高等教育服务提供机构”。OUA就是澳大利亚高等教育领域中的教育服务提供机构。

现代化技术支持体系是指利用现代化信息技术手段为远程高等教育提供技术支持，是支撑公共服务体系的硬件配套基础设施，没有现代化技术支持，无从谈论远程高等教育的服务。自20世纪八九十年代开始，由于信息通信技术的发展，澳大利亚联邦政府开始关注如何利用互联网推动教育革命，促进远程教育创新发展。“开放学习联盟”在技术上得到了澳大利亚广播公司和特别节目广播事业局的支持，而该联盟即是澳大利亚开放大学的前身。为适应远程开放教育的发展趋势和潮流，并满足远程高等教育学生群体日益多样化的需求，开放学习联盟于2004年正式更名为澳大利亚开放大学，完全采用现代信息技术手段为学生提供远程高等教育服务。

“公共服务体系”作为一个机构，由管理者、技术人员、服务人员构成，以实现“服务”的内容。OUA以每所大学拥有相同股份、设立董事会对其发展战略进行共同监督和管理。董事会成员由7所大学的校长、副校长或主管财务的校长组成。董事会下设人力与文化委员会和财务、审计与风险管理委员会，其职责是为OUA建章立制，包括制定相关的政策和规定，建立和完善薪酬管理体系和奖惩制度，这些规章制度确保OUA的所有行为都符合法律义务和道德规范，使其能够按照公司模式平稳、有序、可持续地运行。OUA的日常运营则是由执行管理团队负责，受董事会监管，主要成员包括首席执行官、首席财务官以及负责教学和企业培训的执行总经理、经理等。OUA设立了网络学习卓越中心、学习事务服务部、课程与质量监控部、信息技术部、企业服务部和人力资源部。在此基础上，OUA与伙伴建立合作关系，确保将潜在生源、在读学生、课程提供的大学和其他教育服务供应商集中在一起，确保为学生提供优质的远程高等教育资源和學习支持服务（OUA， 2016）。

截至2019年底，澳大利亚全境共有38所公立大学，笔者经过调研发现这些大学全部实施远程高等教育，采用混合式教学模式，其中共有18所公立大学采用与OUA合作的方式向学生提供高等教育服务（OUA， 2020）。

二、澳大利亚开放大学运行方式分析

OUA从1993年成立到2020年之间，其合作伙伴由原来的7所股东大学增加到18所合作大学，分布在澳大利亚除两个领地以外的6个州。以总部所在地维多利亚州的合作大学数量最多，达到6所，占合作总量的三分之一。这其中有些合作大学因发展独立的在线教育平台等因素退出OUA，如莫纳什大学、达尔文大学等。2020年合作伙伴及分布见表1。

截至2020年4月，OUA平台能够提供18所合作高校的350多个学位，1，800多门单一课程和丰富的短期及培训课程，共计培养了434，627名学生（OUA， 2020）。OUA作为一个公共服务体系平台，其主要运作模式是将各合作大学的课程资源集中到一起，统一发布给有需求的学生群体，并为选课、学习、考试等环节提供支持服务。具体方式表现见图1。具体可从三个方面来分析。

（一）与大学的合作机制

1. 拓宽招生渠道

在澳大利亚，尽管所有的公立大学全部推出了在线课程，但并不是每一所大学都具备足够的招生条件，一个州内的大学希望在另一个州内拓展招生渠道并非易事。正是在这种情况下，OUA平台恰恰能够满足大学拓宽招生范围的需求。比如位于西澳大利亚州的科廷大学，本身具有提供在线课程的平台，其绝大部分学生来自西澳大利亚州，为迅速拓展生源范围，科廷大学与OUA合作，其大学品牌很快进入其他州，招生数量因此大幅提高，生源覆盖了整个澳大利亚。拓宽招生渠道是OUA能够为各个合作大学带来的直接益处。

2. 提供市场需求

在OUA平台上，各合作高校自主决定提供何种课程以及如何定价。OUA则注重市场调研，收集学生的学习需求并生成数据库，全部分享给合作高校以便其了解市场需求。各合作大学根据学生需求有针对性地设计和开发课程，在此过程中OUA会根据其实践和市场经验给予相关建议。

事实上，能够提供混合式教学模式的合作高校，对其自己招生的学生全部提供由本校教师完成的线上教学、辅导、答疑、考试等学习支持服务，而OUA则只负责招生工作，比如昆士兰州的格林菲斯大学与OUA的分工基本如此。西澳大利亚的科廷大学针对西澳大利亚州之外的学生，无法提供线上考试服务，这部分工作则由OUA替代完成。因此，各个合作高校与OUA的合作有细微的差别。

（二）对课程资源的管理

各个合作高校在OUA平台上发布的课程大致分为三种类型，即学位专业课程、非学位专业课程和单一课程。尽管各个合作高校有权决定发布何种课程，但是需要遵守OUA的要求。OUA对于发布的不同类型的课程提出了明确的规定，具体如下：

1. 澳大利亚本土大学所提供的课程需要达到澳大利亚资历框架体系（Australia Qualification Framework，AQF）规定的5级或以上;

2. 除实践或集训课程内容可线下教学外，要求其他内容全部或绝大部分实行在线教学;

3. 学生能够通过使用台式机、笔记本电脑、电话或平板电脑等现代信息技术手段开展学习;

4. 各个合作单位须经本校学术委员会或相关部门的审核批准后方能通过OUA平台发布课程。

（三）对学生的服务与要求

不管是对合作大学还是对OUA来说，学生是双方关注的焦点，招收更多的学生并为其提供满意的服务是双方合作共赢的宗旨。在二者合作过程中，OUA主要为学生远程学习提供日常支持服务。OUA的学生事务部是学生与所报读大学的桥梁，会详细了解学生的实际需求，根据其未来的就业方向帮助其选择在线课程。在学生学习前和学习中会提供咨询、建议和指导，通过这种方式学生能够选择恰当的学习路径从而为未来获得学位等进一步学习做准备。通过OUA报名的学生将在整个学习过程中享受OUA所提供的与学习有关的服务。

为确保教育质量，OUA还在招生过程中设立了针对学生的遴选标准：学生年龄不低于15岁;成年学生具有承担法律义务和偿还债务的能力，不能处于濒临破产的状态;学生要遵守学生规则，同意并接受所报读大学的相关学习政策规定。

OUA通过整合股东大学、其他合作伙伴大学、教材及辅导等服务提供商的资源，一方面为学生提供远程高等教育学习支持服务，另一方面努力满足利益相关者的需求并保障其权益，以期为未来培养出更多合格的从业者，进而为社区和政府创造社会价值。其核心宗旨如图2所示。

三、联盟式远程高等教育公共服务

体系的优势

（一）资源整合能力

澳大利亚开放大学作为18所高等教育机构的合作联盟具有强大的资源整合能力。到2020年，该平台上集合了联盟成员提供的各类特色课程，涵盖了人文、商学、教育、健康、计算机、法律、理工7大学科领域，内容多样丰富，学位资格层次覆盖了从单一的课程证书、学士学位、硕士学位一直到博士学位各个层次。在众多的选择面前，学生可以在课程顾问的帮助下在OUA的平台上选择理想的专业课程，而不必登录不同大学的不同网站去寻找和选择，大大节省了时间与精力。以2019年OUA平台上推出的MBA课程为例，一共有6所高校推出了MBA在线课程，其价格、学习时段、报名方式、咨询方式等信息均以表格的形式呈现在网上，让学生一目了然，可以迅速选择到适合自己的课程。同时，学生若对课程信息有不理解的地方，也能够很方便地找到咨询教师，有针对性地寻求答复，减少了其在院校选择和课程选择方面的时间成本。OUA还建设了11个方向的学位过渡路径，包括商科、教育、传播、工程、健康、犯罪学、理学、社会学、人文等。在过渡路径项目中，学生可以选定一个学科，先行修4门课程，获得学分，然后再决定学习哪个专业的学位课程。这可以让学生更好地体验在线课程并判断自己对哪個专业更感兴趣、哪个专业又更适合自己。

（二）增强成员竞争力

在澳大利亚AQF体系下，OUA的18个合作伙伴之间能互相认可学分、承认学位。学生在OUA平台上可以选择自己感兴趣的课程学习，所获得的学分能够累积，直至达到一个证书或更高级学位对学分的要求。这里需要明确的一个关键信息是，OUA尽管在名称上被称为“大学”，但是本质上仅仅是一个股份制教育机构，以提供远程高等教育服务为主，并不能颁发自己的证书，因此通过OUA平台学习的学生如果希望取得学位，一种情况是一直跟随一所大学学习，那么学业结束后可通过考核最终获得该所大学颁发的学位证书;另一种情况，如果学生选择了不同大学提供的课程，累积了学分，那么则需要OUA和课程提供的大学一起来评判学生在哪所大学取得的学分多，最终为学生颁发该所大学的学位（Stevens， 1994）。这种方式不但节省了学生选择学习路径所需要的时间，更加强了OUA课程提供院校之间的合作，避免生源流向其他非合作大學。除此之外，OUA注重为联盟成员提供宣传和推广服务，能够确保一年365天宣传其成员的专业课程。与合作伙伴所在州以外的其他大学相比，OUA的品牌具有更广泛的影响力，因此能够吸引更多的学生，与合作伙伴所在州的校园入学率相辅相成。总之，这大大增强了成员单位的市场竞争力。

（三）注重质量保证

OUA虽然是一个以提供公共服务为主的远程高等教育机构，但其一直按照一所大学的标准来运行，从而确保教育产品的高质量。这主要体现在以下两个方面。

一方面，在享受服务的教育机构的准入制度上OUA做了明确的规定，与OUA合作的意向教育机构必须是澳大利亚教育培训部名单上的大学，具有独立颁发学位的资质，必须符合澳大利亚《高等教育支持法案2003》的要求，必须符合澳大利亚高等教育质量和标准局2011法案的规定和要求（Annual report， 2011）。这就从源头上确保了澳大利亚远程高等教育公共服务体系所提供的远程教育，与双重院校模式大学所提供的远程教育是相同的。在海外市场，OUA积极拓展并吸收海外合作伙伴大学，但对海外大学的加入也制定了相应的要求：首先，海外申请大学必须是其所在地政府批准的合法高等教育机构;其次，预计在OUA平台上发布的课程中至少有一门应匹配于AQF中的6级或以上;再次，要求所发布的课程全部能够以在线方式提供;最后，意向合作大学需经董事会批准同意后与OUA签署相关协议。

另一方面，OUA在培养学生的质量上与双重模式院校持有相同标准。早在2004年，因其前期十几年积累的培养学生的成功经验，OUA就获得了政府的支持，成功申请到联邦政府的费用援助机制（FEE-HELP scheme）资格。经过评估合格的学生也能够向联邦政府申请学费贷款从而获得政府的资金和经费支持。OUA也是澳大利亚唯一一个能够为学生提供政府贷款的非大学性质的高等教育机构（OUA， 2020）。

四、澳大利亚远程高等教育公共

服务体系所面临的挑战

（一）受国家政策影响波动较大

早在2008年，澳大利亚联邦政府即开始倡导以“扩大教育机会和促进教育公平”为核心的高等教育改革（唐科莉， 2016），这标志着澳大利亚高等教育政策开始调整。经过4年多的酝酿，从2012年开始联邦政府实施“需求导向型”机制，不再限制公立大学招收联邦政府资助的学生数量，这迅速扩大了公立大学的招生规模，学生数量迅速增加。2013年OUA的招生人数达到了10年来的最高点，当年报读的学生大约有79，000人（Annual report， 2013）。然而，2013年底联邦教育培训部根据社会各界的呼吁对实施仅一年的“需求导向型”机制做出调整，将其扩大到包括政府认可的私立大学和职业教育机构在内的整个高等教育领域（Kemp & Norton， 2014）。这一方面使得学生面临前所未有的丰富选择，而另外一方面该扩张政策加剧了澳大利亚高等教育领域各类机构之间的竞争，公立大学不再独享优惠政策，学生数量下降。2014年，OUA招生数量也开始锐减，收益骤然下降。

（二）联盟性质的局限性

澳大利亚开放大学的“合作型”联盟的性质决定了其与提供学生支持服务的中介型公共服务体系有一定的差别。OUA必然首先服务其主体举办部门，即股东大学，这也在前述核心宗旨的阐述中有所体现。正因如此，OUA并未以一种开放的经营方式积极拓展合作伙伴，而直到正式更名以后才加入非股东成员，这在一定程度上限制了OUA的发展壮大，导致其在经过近30年的发展中合作伙伴不到全国院校的一半，这无疑也加剧了OUA的竞争压力。除此之外，由于OUA的股东大学达到7家，每个股东在线课程发展水平不同、对OUA投入的财务支持不同，因此各大学的预期目标也不相同，这些因素导致他们在OUA的定位及发展战略等方面有争议，OUA在发展中遇到瓶颈后难以兼顾各方利益。早在OUA建立之初，各股东对于在平台上如何呈现在线课程就争论不休。随着时间的推移和技术的发展，这种争议越来越严重。自2010年开始，7所股东大学纷纷建立了各自的纯在线课程发布平台，均能够独立完成学生支持服务，自此逐步脱离了OUA。例如，皇家墨尔本理工大学建立了RMIT Online，南澳大利亚大学建立了UniSA Online等各自独立的在线课程资源平台，发布不同层次的课程资源。而作为OUA的牵头机构——莫纳什大学则在2015年完全停止使用OUA平台所提供的各种服务，独立运行自己的平台，向学生提供在线课程资源及学习支持服务。这种因利益导致的冲突也必然使OUA的可持续发展受到威胁和挑战。一个直接的后果是OUA的学生数量持续下降，从2013年当年注册人数达到顶峰的近8万人跌至2018年当年注册人数35，000人左右，跌幅达到56%以上（OUA， 2018）。

除受澳大利亚国内政策和自身局限的影响以外，OUA的发展也面临来自国际大环境的挑战。自从2012年以后，由于慕课的诞生，无论是澳大利亚境内还是海外学生都因发达国家教育资源的免费开放而拥有了更多选择机会，这也导致OUA部分生源的流失。

五、经验与总结

从澳大利亚开放大学作为远程高等教育公共服务体系所具备的优势和所面临的挑战来看，有以下三个方面的经验和教训值得我国公共服务体系参考和引以为鉴。

第一，确保为公共服务体系的发展提供稳定的政策环境。尽管公共服务体系与公立大学在性质上有差别，但是其为高等教育提供服务的作用和重要性不可小觑。在我国远程高等教育领域，自2005年以来先后批准了奥鹏远程教育中心、弘成教育、知今教育作为现代远程教育公共服务体系，服务于现代远程教育试点单位乃至其他实施远程教育的机构。我国现代远程教育公共服务体系将各个远程教育试点院校的课程资源集中在公共服务体系平台上，向有需求的学生群体提供远程学习支持和服务。截至2020年4月，奥鹏远程教育中心与32所教育部直属高校建立了合作伙伴关系，能够提供400多个热门专业，培养了300多万学生（奥鹏教育， 2020）;弘成教育與20所教育部直属高校建立合作伙伴关系，能够提供210多个热门专业，帮助30多万名学生实现了大学梦想（弘成教育， 2020）;知今教育与16所“985”和“211”院校合作培养了几十万名学生（知今教育， 2020）。由此看来，我国的远程高等教育公共服务体系为服务社会发展、实现教育公平做出了历史性贡献。为了确保公共服务体系持续有效地发挥其功能和作用，稳定的政策环境是其一个必要前提。

第二，公共服务体系的联盟性质具有利弊共存特征。澳大利亚开放大学最初由7所股东大学共同建立，以实现股东利益为最大目标。这种联盟性质的机构在澳大利亚特定的高等教育政策体系下具有很大的优势。这是因为，跳出澳大利亚公共服务体系的范畴，放眼其整个高等教育体系，澳大利亚具有比较完备的资历框架体系和学习成果认证系统，为各个高校之间的学分转换、学历学位互认提供了可行的办法和可靠的依据，这使得OUA平台上的联盟院校能够互相依存、顺畅合作。与此同时，为了将联盟成员的利益最大化，各个高校会协调资源、优势互补，建立良性竞争关系。比如在OUA平台上，理工科院校就会推出以理工科为主的在线课程，文科院校就会推出以文科为主的在线课程，这使得平台上的专业课程丰富多样，重复的资源不会特别多。然而，随着社会和信息技术的发展，各个高校为了适应信息社会带来的大量学生需求而不断调整自身的教育服务方式，混合式教学模式成为高校中一种必不可少的教学方式，高校对公共服务体系的依赖便逐渐减弱，更倾向于构建自身独立的服务体系，这在一定程度上冲击了联盟的利益，并进而有可能发展成为联盟的竞争对象。

第三，公共服务体系要注重质量保证，坚持可持续发展。质量保证是远程高等教育领域经久不衰的话题。我国高等教育机构虽然数量众多，但靠单一的高校不可能完成远程开放教育的全部过程，公共服务体系仍将继续在远程高等教育体系中发挥必要且不可或缺的作用。因此，保证质量不仅是高校的职责所在，也是公共服务体系必须坚守的责任。2014年1月，国务院常务会议决定推出进一步深化行政审批制度改革的措施，取消和下放70项审批事项，其中包括取消利用网络实施远程高等学历教育的网校审批（国务院办公厅， 2014）。这对我国远程高等教育公共服务体系的质量保证提出了挑战。特别是在经历近20年的发展后，在高等教育毛入学率不断攀升的大环境下，我国远程高等教育公共服务体系进入了一个新的发展阶段，应被赋予“终身学习公共服务体系”的新使命（陈庚， 2015）。在这一理念下，我国公共服务体系可借鉴澳大利亚开放大学的实践，建立相应的准入制度，与现代远程教育试点院校和开放大学一道，在国家政策允许的前提下坚持与国家正规高等教育机构所开设的网络教育学院保持合作，为公共服务体系乃至整个远程高等教育的有序发展提供保障。特别要坚持注重培养学生的质量，使远程教育的生源与传统教育的生源之间的差距逐步缩小，从而使我国的远程高等教育真正成为实现教育公平的有利途径和有效手段。

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收稿日期：2019-04-11

定稿日期：2020-05-07

作者簡介：侯松岩，硕士，副研究员，国家开放大学国际部（100039）。

吴峰，博士，教授，博士生导师，北京大学教育学院（100871）。

责任编辑 郝 丹