人民政协协商民主实践的发展现状及优化路径

摘要：人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是具有中国特色的制度安排。研究人民政協的协商民主问题，在理论和实践层面对于我国协商民主发展的意义均十分重大。文章选取具有一定代表性的北京市政协作为研究对象，通过梳理其在协商民主方面的有益经验及面临困境，思考进一步推动人民政协对于协商民主发展的有效路径，促进国家治理体系和治理能力现代化的实现。

关键词：北京市政协；协商民主；国家治理体系和治理能力现代化

基金项目：北京中医药大学新教师启动基金项目“人民政协协商民主研究——以北京市政协为例”。

作者简介：蔡祎，北京中医药大学马克思主义学院讲师（北京100029）。

中图分类号：D627文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）02-0112-05

一、人民政协对推动协商民主发展的作用

政协协商是社会主义协商民主体系的重要组成部分，其地位不可小觑。研究人民政协的协商民主问题，需要掌握其性质定位。在新时代新的历史方位下，人民政协的性质定位在原有表述后增加了“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”的描述。

西方的协商民主理论兴起于20世纪80年代，虽然与我国的协商民主有相通之处，但两者并不能直接等同。西方的协商民主理论是为了弥补代议制民主的不足，以协商民主的方式，有效促进公民的政治参与，体现为分权制衡。我国的协商民主作为一种制度形式，是党领导人民进行革命、建设和改革的长期实践中不断创造和发展而来的。从1949—1954年人民政协代行人大职权，到1954—1966年人民政协作为多党合作和政治协商机构、统一战线组织进一步发展，再到1978年中共十一届三中全会以来人民政协逐渐成为发扬社会主义民主的重要形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度被确立为我国的一项基本政治制度。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的出台是一个重要的里程碑，第一次在文件中提出我国的两种民主形式——选举民主和协商民主。

从中共十八大到中共十九大，对于“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”的认识不断深入，对于政协协商的地位和意义更为重视，并在此过程中产生了诸多理论和实践经验。除了不断健全制度形态，我国人民政协协商民主的发展还有如下鲜明特点：一是协商形式丰富。涵盖了会议协商、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等，尤其是近年来随着信息技术的不断发展，网络议政、远程议政大放光彩。二是参与主体多元。“汇聚了包括执政党在内的9个政党、56个民族、5大宗教、34个界别、60多万政协委员”[1]，丰富的人员构成能在协商民主中最大程度发挥组织优势，增进政治参与。三是协商内容宽泛。聚焦党和国家中心任务，紧扣贯彻国家重要决策部署需要解决的问题、经济社会发展实际以及人民群众生产生活。目前，我国已初步形成了“党委动议-政协协商-人大决策-政府执行”[2]的决策机制。决策层面的政治协商、执行层面的参政议政以及监督层面的民主监督，都体现着协商民主。2019年9月20日，习近平在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上提出：重点解决市县政协基础工作薄弱、人员力量薄弱的问题。新时代人民政协工作的重要特点是更加重视基层，有效发挥基层协商民主的作用。笔者以北京市政协的协商民主实践为例，进一步探索人民政协协商民主有效发挥作用的机制和方法。

二、北京市政协协商民主发展现状

（一）政协协商经验分析

2020年6月，北京市政协召开了一场以北京市政协机关年轻干部为主要参会对象的模拟协商会议，这是近年来北京市政协重视协商民主发展的一个缩影。在推进协商民主制度化方面，北京市政协形成了独具特色的经验，具体表现在以下几个方面。

1.制定计划，完善协商提出决策机制。2015年以前，北京市政协每年的协商题目是由北京市政协围绕市委、市政府的工作重点自行提出的，从2015年年初开始，中共北京市委就开始下发年度协商计划，来自市委的年度“协商大单”里会涉及全市最为中心的工作内容。这实际上是对中共十八届三中全会提出的“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度计划”的积极响应。这就在很大程度上解决了以往“议”落后于“决”的问题，市委年初下发协商任务，能够使政协准确把握住首都发展的脉搏和中心问题，也给委员、负责人、专家等以充分的调研、分析时间。

2.搭建平台，创新协商议政新格局。中共十八大以来，北京市政协逐步形成了以全体会议为龙头，以议政性常委会议、议政性主席会议、议政会为重点，以协商恳谈会为常态的协商议政新格局。新格局中，“协商恳谈会作为北京市政协为拓展协商形式、增加协商密度、提高协商成效搭建的新的协商平台”[3]75，是在借鉴北京市政协委员恳谈会和全国政协双周协商座谈会经验基础上的创新形式。2013年10月，全国政协召开第一次双周协商座谈会，给各地政协带来启发，北京市政协于2014年2月围绕“北京市开征房地产税问题”召开了第一次协商恳谈会。2014年3月，《政协北京市委员会协商恳谈会工作办法（试行）》出台，对协商恳谈会的目标、内涵、议题、原则、形式、时间、人员及成果等予以规范制度上的确立。2016年，又进一步通过了《政协北京市委员会贯彻落实〈关于进一步加强政协协商民主建设的实施意见〉的实施办法》，进一步落实协商恳谈会制度，形成了由协商主体仅为政协委员到党政负责人及专家学者均加入进来，从不定期召开变为常态化的每月召开一到两次、每年举办10次左右的局面。北京市政协协商恳谈会的工作流程从确定协商议题开始，然后制定具体的协商实施方案，其重点是确定与会人员，根据议题情况，邀请相关的负责同志及学者专家。比如第一次协商恳谈会就邀请了北京市地税局负责人，然后通过考察、座谈等方式掌握第一手资料并进行深入研究，再召开会议，报送协商成果，听取反馈意见。需要关注的是，北京市政协协商恳谈会的议题内容紧紧围绕首都经济社会发展、人民关切和政协自身发展的重点热点问题展开，内容涵盖三个方面：一是首都改革和经济社会发展的问题，如调整疏解非首都核心功能；二是人民关切的问题，如首都功能核心区背街小巷环境整治；三是政协自身发展的问题，如协商民主及政协工作创新发展等。恳谈会具有议题丰富、参与人员广泛、形式多样、效果扎实等鲜明特色，且灵活机动、小型密集，有助于进一步提升决策的科学性和民主性，调动了多个主体尤其是社会力量的积极性，协商过程不追求见解一致，而是集思广益。正如时任北京市政协主席吉林所说：“协商是政协组织的基本职能，是决策前的重要环节。目前，协商民主仍处在积极探索阶段，需要党委重视、政府支持、政协积极努力，稳扎稳打。”[4]171-172

协商恳谈会的成功离不开中国共产党的有力领导和各方的协同配合，协商民主的公正、平等等社会主义民主政治的价值追求深深蕴蓄其中。

3.拓展形式，全面提高协商议政水平。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深入开展立法协商”，这是北京市政协开展立法协商实践最根本的动因。“北京由市委常委会将人大提交的法规草案转市政协协商，并将政协形成的有关报告转市人大常委会立法参考。”[5]18北京市政协先后围绕《北京市大气污染防治条例》《北京市居家养老服务条例》《北京市控制吸烟条例》《北京市城镇基本住房保障条例》等条例草案开展多次立法协商活动。其中，首次立法协商针对2013年《北京市大气污染防治条例（草案）》展开。“北京市人大常委会根据政协委员的意见，对草案中的61条进行了修改，涉及83处。”[6]同时还围绕一些法规进行了小范围协商，成效显著。2014年，中共北京市委办公厅印发《关于在市政协开展立法协商工作的通知》。2015年开始，立法协商作为重点议题，正式列入每年政协協商年度工作计划中，为北京持续推进民主科学立法提供制度保障。

北京市“每年开展市级领导领衔办理提案和‘市民对话一把手·提案办理面对面’全媒体公开办理提案10余次”[7]。此外，北京市政协还通过设立“最具影响力提案”评比表彰项目，每五年评选出10项最具影响力提案进行表彰。2020年1月，北京市政协全会首创多元协商形式，举办了第一次提案交办协商会，写提案的委员和相关负责人进行面对面沟通，大大提高了协商成效。2021年召开的北京市政协第十三届委员会第四次会议提出，未来市政协将继续加大协商力度，增加协商密度，用制度机制完善和保障全过程提案办理协商。

北京市政协还通过创新网络议政、远程协商形式，开展全方位、多领域、深层次的协商。2015年6月，北京市政协第一次举行网络议政活动，征求北京市政协委员对制定北京市“十三五”规划的意见，大大提高了提案办理协商的效率及亲和力。2021年7月，北京市政协常委会审议通过《政协北京市委员会协商工作规则》，旨在有序推进协商议政成果向社会公开，有利于进一步保障人民群众的知情权。

4.寓监督于协商之中，提高协商实效。人民政协民主监督是协商民主的重要实现形式。北京市政协先后成立了三个民主监督组，内容涵盖财政预算、新闻舆论、城市管理。“监督组每年都要开展专项调研和视察，以问题为导向，与相关党政部门进行座谈交流，反复协商，在此基础上提出专项报告。”[8]83这种监督不具有法律效力，但和协商民主紧密结合在一起，实为“软法”的体现。

（二）政协协商面临困境

进入新时代，北京市政协在推进协商民主的实践中取得了许多积极成就，但也面临着一些问题和困境亟待解决。

1.协商制度化建设尚不完善。当前，包括北京市政协在内的人民政协协商普遍存在各项协商制度化建设不完善的问题，反映在具体实践中，就是协商结果的效力未明确规定、协商结果缺乏必要的反馈机制等，因此出现政协协商的随意性、难以常态化等问题。例如提案办理协商方面，全体会议休会期间提案较少，未形成常态化机制。“从北京市政协2012—2016年的统计数据看，政协提案平均每年为1210件，全体会议期间提案为1122件，闭会期间提案为88件，闭会期间的提案仅占当年提案总数的7.27%。”[9]

2.政协协商同其他协商渠道之间欠缺衔接与配合。主要是缺乏总体制度安排，各个协商主体之间难以形成整体合力，就会造成重复协商和协商资源浪费的情况，也不利于协商成果转化和协商经验总结。

3.相关人员的协商能力有待提升。让政协协商机制真正发挥作用的关键在人。目前政协协商还存在政协委员主体意识及协商意愿不强、界别代表性不足、协商能力参差不齐等问题，导致协商主题重合度高，未能紧密结合委员专业，其根源是民主党派界别趋同化。

解决这些问题，既要从整体性的顶层设计出发，统筹考虑，也要从政协协商的具体实际着手、满足现实需求。在积极推动增量改革的基础上，也要运用好存量资源，重视已有制度的执行落地和创新发展。

三、人民政协协商民主的完善思考

政协协商的关键性问题是协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用。结合当前政协协商面临的困境，应从加强和改善中国共产党的领导、加强技术支持、提升协商文化、完善制度建设、提高政协委员履职能力这些角度出发，促进政协协商的高质量发展。

（一）加强和改善中国共产党的领导

坚持中国共产党的领导是推进人民政协协商民主建设的根本保证，必须积极推动习近平关于加强和改进人民政协工作的重要思想落地生根。具体来讲，就是要在中国共产党的领导下制定政协协商年度工作计划、开展协商活动、提请党委研究制定有关规章制度等。落实好政协协商，切实做到人民政协为人民，在实践中要利用好“上门协商”等新机制，有效开展基层协商，推进政协协商与基层协商、基层社会治理有机衔接和结合。同时，中国共产党对人民政协协商民主的领导，也要根据新的情况适时调整，不断改善领导方式，打通党委、政府等不同主体的协商渠道和工作衔接，以增进协商实效。总之，中国共产党的领导在政协协商民主中应起到总揽全局、协调各方的积极作用。

（二）加强技术支持，提升协商文化

提升政协协商实效，还需要从技术层面和文化氛围出发。在技术层面，需要充分利用大数据、互联网等新技术，将其应用于政协协商，构建更为便捷的协商平台，提供更为翔实的数据支撑，注重成果转化的形式创新，在这个过程中增强政协协商民主的亲和力。改善政协协商，不仅关乎政协自身，整个社会应积极营造“团结-批评-团结”的协商文化，弘扬协商精神，厚植协商民主的根基。积极邀请社会各界优秀代表观摩协商议政活动，依托大专院校开展模拟政协活动，提升协商文化普及宣传和社会建言献策水平，使协商民主成为一种政治生态，不断促进政协协商向纵深发展。

（三）完善制度建设与协同配合

近年来，不论是全国政协还是以北京市政协为代表的地方政协，都在积极健全各项协商制度，但完善制度建设仍任重而道远。“健全社会主义协商民主制度，要形成‘党委领导、各方主导、普遍参与、理性协商、法治保障’的总要求。”[10]323协商的过程简单来讲就是：提、立、交、办。在各个环节当中，相关的制度建设都需要进行规定，来提高制度化、规范化、程序化水平，及时将成功经验进行总结，上升为制度规范。同时还要有强有力的法治保障作为后盾。“在宪法中具体规定政治协商制度的地位、作用、职能等，在国家法律层面形成权威性的制度规范，为政协组织提供更加坚实的法律保障”[11]，使政協协商民主有法可依、有章可循。不仅如此，实现政协协商效果最大化，还需要各环节、各部门做好协同配合，既包括政协协商自身，也包括政协协商与其他协商主体之间的互动和反馈，例如推进政协民主监督同其他监督形式之间的衔接协作等，这就要求党委、人大、政府和政协都要理顺机制和程序，做好协同配合。

（四）提高政协委员履职能力

政协委员是政协协商的核心和关键。提升政协委员履职能力，首先应从优化界别代表出发。随着我国社会主要矛盾发生转变，社会方方面面都发生了深刻变化，民意诉求也愈发多样化、分散化，这就给政协委员提出了更高要求。优化界别代表的目的是更好地汇聚和整合民意、凝聚共识，使人民政协真真正正能够为更多百姓发声。除此之外，政协委员还应充分发挥自身专业优势及智力优势，将其与政治理论学习与深入调查研究紧密结合，不仅要努力增强协商的意识和主动性，更要会协商、善协商。

人民民主是人民当家作主，是一种全过程民主，是走群众路线、以人民为中心的民主。履不必同，期于适足；治不必同，期于利民。正如2022年1月政协北京市第十三届委员会第五次会议上提到的，为适应新时代发展全过程人民民主的要求，必须大力加强政协协商民主建设，切实把人民政协制度优势和专门协商机构作用发挥好，更好服务首都治理体系和治理能力现代化。多措并举使人民政协协商民主在建言资政和凝聚共识上双向发力，势必会使我国民主政治发展更上一层楼，也为走中国特色社会主义政治发展道路，增强“四个自信”奠定坚实基础。

参考文献：

[1]陈家刚.当代中国的协商民主：实践探索与理论思考[J].马克思主义与现实，2014（4）.

[2]张平夫.人民政协是协商民主的重要渠道[J].新视野，2013（4）.

[3]章林，赵连稳.人民政协若干理论问题探索[M].北京：中国民主法制出版社，2020.

[4]北京市人民政协理论与实践研究会，北京联合大学北京政治文明建设研究基地.聚焦首都城市功能协商议政——十二届北京市政协协商民主实践探索[M].北京：中央文献出版社，2018.

[5]韩冬梅，杨国军.人民政协与协商民主[M].北京：中央文献出版社，2015.

[6]谈火生.发挥专门协商机构作用推进社会主义协商民主体系建设[J].中国政协理论研究，2019（3）.

[7]北京市政协主席吉林：坚持全贯彻推进全覆盖——吉林在全国地方政协工作经验交流会上作大会发言[N].人民政协报，2020-08-25（7）.

[8]北京市政协宣传中心.政协故事[M].北京：中国文史出版社，2017.

[9]孙照红.十八大以来人民政协提案办理协商的实践探索及经验启示——基于北京市党派提案的调研和分析[J].中共济南市委党校学报，2018（6）.

[10]陈家刚，等.社会主义协商民主：制度与实践[M].北京：社会科学文献出版社，2019.

[11]陈家刚.发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用[N].人民政协报，2012-11-21（C04）.

责任编辑：赵春燕