联合国特殊教育政策的历史演进

向 瑞

(人民教育出版社 课程教材研究所 北京 100081)

引 言

特殊教育政策研究是特殊教育研究中的重要内容之一。作为最具影响力的国际组织，联合国在特殊教育领域制定了一系列以特殊儿童为受众群体的教育政策。探究这些政策的发展历程，可以史为鉴，从中吸取经验与教训，帮助人们更全面深入地理解相关政策的科学性和可行性。

历史研究最为重要的就是掌握史料。本文以联合国及其组织正式文件系统中的国际公约、宣言、报告、建议、会议决议、行动纲领等文本为第一手资料，对这些政策文本进行排序。然后从特殊教育的理论视角出发，在宏观逻辑的社会背景下分析文本，以厘清联合国特殊教育政策演变的历史轨迹。

一、“适合残疾人的教育”：满足特殊群体的教育需要

自1945年联合国成立至20世纪70年代初，是联合国特殊教育政策的诞生阶段。由于身体残缺和机能受损，残疾人常常被排除在主流生活和主流文化之外，无法像普通人一样接受教育。本阶段的特殊教育政策从国际法层面保障了残疾人平等的受教育权，并在此基础上考虑到了残疾人的教育需要，开展了一系列有针对性的特殊教育研究项目。

(一)保障残疾人平等的受教育权利

20世纪50年代至70年代，联合国及其组织通过了一系列国际公约和宣言，包括《联合国宪章》《世界人权宣言》《公民及政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》，以及联合国教科文组织(以下简称UNESCO)的《组织法》《取缔教育歧视公约》。这些国际公约和宣言都明确指出，无论个人在生理上的区别有多大，人人都拥有平等的受教育权利；各国应帮助每个人获得平等的受教育机会。1960年，UNESCO大会通过了《取缔教育歧视公约》及《取缔教育歧视建议》，进一步保障了包括残疾人在内的所有人的平等受教育权，尤其反对基于生理、身体原因对某人或某群体进行教育排斥、教育歧视和教育限制的行为。

1960年，UNESCO通过的《关于为智力障碍儿童组织特殊教育的第51号建议》提出，即便是最少天赋的儿童也应该拥有平等的人权与自由；对智力障碍儿童施以适合的教育，可以使其成为对社会有用的公民；智力障碍儿童的受义务教育年限可适当延长。各国应探索能满足智力障碍儿童需要的特殊教育模式，如设立专门的特殊学校、寄宿制学校等，使其在这些学校里接受“适合他们的教育”。在管理和监督方面，各国有必要专门为残疾人建立教育管理部门，而不是在普通教育部门里直接管理残疾人教育[1]。

(二)开展特殊教育研究项目

1949年，UNESCO成立了“盲人联合会的建议委员会”，专门负责盲人教育和盲文推广工作。UNESCO还出版了由盲人学者编写的《世界盲文使用状况》(WorldBrailleUsage)一书。该书不仅详细搜集了多个国家使用范围较广的盲文，还整理并记录了一些濒危盲文，如非洲土著部落的盲文等。由于资料齐全，内容详实，这本书被称为盲人教学的“神书”，为盲人儿童教学奠定了基础。

自成立到20世纪70年代初，UNESCO始终致力于开展特殊教育研究，以著作或报告的形式编写并出版了多项研究成果。如5卷版工具书《特殊教育的国际目录》(InternationalDirectoryonSpecialEducation)列出了65个国家的特殊教育部门、特殊教育社会团体和特殊教育领域的政府间机构；《残疾儿童的教育》(EducationforHandicappedChildren)对世界残疾儿童的生存和教育现状作了详细的介绍；《特殊教育现状研究》(StudyofthePresentSituationofSpecialEducation)集结了30个国家的特殊教育研究报告；《特殊教育立法研究》(StudyoftheLegislationConcerningSpecialEducation)是对38个国家特殊教育立法现状的研究报告；《特殊教育领域的研究》(ResearchintheFieldofSpecialEducation)是瑞典、美国、乌拉圭、苏联等国的特殊教育调查报告。

本阶段特殊教育政策体现出如下特征：由于当时社会对残疾人的普遍认知是负面且带有偏见的，认为残疾人之所以面临困境，是因为他们在身体机能方面不同于一般人的结果，而看不到政府和社会在承担责任上的不足。这种消极的负面认知在教育领域表现为：认为残疾人特殊的身体状况无法参与普通学校的生活，所以需要政府建立不同于普通学校的特殊学校，帮助残疾人接受教育，改善残疾人的境遇。

本阶段特殊教育政策尚未能跳出将残疾儿童视为“特殊”“异常”等观念的桎梏，仍将残疾人教育视为独立于普通教育之外的教育体系。政策督促各国提供“适合残疾人的教育”，在各方面对残疾人采取特殊措施，如设立特殊学校和专门管理部门。同时，UNESCO以满足残疾儿童的特殊需要为宗旨，开展了多项特殊教育研究项目，并取得了一些研究成果。

二、从隔离到融入：教育为平等充分参与社会生活

20世纪70年代初至90年代初，是联合国特殊教育政策的发展阶段。不同于上一阶段面向所有人的国际法，联合国在本阶段专门以残疾人为政策对象，通过了一系列有针对性的公约和宣言，设立了“国际残疾人年”，并实施了一些有针对性的帮扶行动。

(一)制定有针对性的政策

为保障残疾人的各项权利，联合国通过了专门针对残疾人的各项政策，包括《智力迟钝者权利宣言》《残废者权利宣言》《聋盲者权利宣言》《保护精神病患者和改善精神保健的原则》等。这些有针对性的政策体现出以下共识。

第一，残疾人有接受教育的潜力，他们不再是悲惨命运的主人。《智力迟钝者权利宣言》保障了智力发展迟缓者与普通人享有同等的权利。宣言没有把“残疾人是悲惨命运的主人”的社会偏见代入其中，而是肯定了智力发展迟缓者的能力、潜力，并提出要通过教育，最大限度地开发和发挥他们的能力和潜力[2]。《残废者权利宣言》指出，各国要为残疾人接受医疗、教育、职业培训和其他服务创造便利条件，以充分发展残疾人的能力，加速他们参与社会生活的过程[3]。可见，教育和其他各种帮助措施都是为了使残疾人能参与社会生活，而不是将他们置于独立于普通人之外的环境中，孤立地改善生活状况。

第二，教育责任从残疾人自身转向政府与社会。《聋盲者权利宣言》指出，政府应为聋人、盲人提供特殊帮助，尤其是沟通交流、语言文字方面的帮助，以消除视听障碍，使他们能回归正常生活。政府官员、社会公众以及与残疾人直接接触的教育人员，应该尊重聋人、盲人想参与正常社会生活的意愿。同时，宣言鼓励政府采取多种措施帮助残疾人，如，提供助听器等医疗辅助设备，提供传译服务，保证他们接受教育和语言训练，鼓励大众传媒印发适合聋人、盲人阅读的新闻材料，等等[4]。可见，政策已经不再将残疾人的困境归咎于他们自身，而更强调由政府和社会采取教育、医疗、就业、宣传等措施，使他们能更快融入社会生活。

(二)实施教育帮扶的计划行动

1981年的“国际残疾人年”以“充分参与”为主题，致力于以教育帮助残疾人在身体和心理上参与社会、适应社会。1982年，联合国通过了以“机会均等”和“平等地位”为目标的《关于残疾人的世界行动纲领》，从“预防、康复、机会均等”三个方面提出了残疾人平等、充分参与社会生活的有效建议和行动措施[5]。

该纲领认为，残疾人缺少或无法参与社会生活的根本原因不在于他们自身，而在于政府和公众没有给他们提供一个良好的社会文化环境。由于很多残疾是终身性的，因此身体上的弥补和治疗并不是帮助残疾人的最佳方法。政府和社会应努力为残疾人创造一个适合于他们生活的物质文化和精神文化环境，消除其参与社会的“障碍”。如，在交通道路上配备残疾人通道、残疾人停车位等合理设施；为残疾人提供大量的教育培训机会；对无法在普通学校、一般工作场所上学或上班的残疾人，应设立特殊学校或额外的就业岗位作为补充，等等。

纲领认为，教育是残疾人平等、充分参与社会的最佳途径。首先，教育是预防残疾和帮助身体康复的有效方式。在普通教育体系中融入保健、免疫、筛查、避免事故的知识，可以有效预防残疾。残疾人的康复除了药物治疗、辅助器材、自理训练外，也应包括自然康复，即利用教育帮助残疾人实现身体和心理上的康复。各级各类教育都应将残疾人纳入进来，帮助他们在学习、工作、生活中实现自然康复。其次，隔离教育是实现教育机会均等的障碍。教育机会均等的实质是残疾人与其他人在接受教育机会的可能性上是均等的。将残疾人完全隔离在普通教育系统之外，意味着残疾人没有接受普通教育的可能性，也就是教育机会不均等。因此，政府应从课程、教材、教学、评价、设施等方面全面改进教育制度，消除残疾人进入普通教育系统的障碍，使他们进入普通学校学习，获得参与社会的知识和技能，从而能在未来生活中充分融入主流社会。

本阶段特殊教育政策体现出如下特征：摒弃“残疾人非普通人”“残疾人和其他人不一样”的观点，不再将残疾人的问题和困境归咎于他们自身，而更倾向于强调政府、社会对残疾人恢复和参与社会的重要作用。特殊教育政策从消极被动、孤立隔离转变为积极主动、融合参与。

本阶段特殊教育政策普遍认同“隔离教育是实现教育机会均等的阻碍”的观点，鼓励各国打破普通教育和特殊教育分割的二元结构，把特殊教育体系并轨到普通教育体系中；要求各国尊重残疾人参与社会生活的主体意识；期望普通学校不受限制地招收残疾学生，在教育设施、教学方法、考试升学等方面增加灵活性，使残疾人能正常参与学校生活，为未来参与社会生活打下基础。

三、“学校为所有人开放”：残疾人融合教育全面推行

《关于残疾人的世界行动纲领》初步体现了融合教育的思想。但融合教育理念正式在联合国特殊教育政策中出现，还是20世纪90年代之后的事情。20世纪90年代初至今，是联合国特殊教育政策的演进阶段。本阶段的教育政策以全面推进融合教育为主，以将所有学校转变为融合学校为己任。

(一)正式提出融合教育理念

1994年，联合国通过的《残疾人机会均等标准规则》渗透着融合教育的思想，为各国实施融合教育提供了政策依据。该准则建议各国应在教育规划、课程设计等方面考虑到残疾人的教育需求。比如，在普通学校开办“混合班、特教班”，安排专人为聋哑人提供传译服务，配置辅助性医疗器材，设置考虑残疾人需要的课程，对教职工进行残疾人知识的培训，等等。准则还呼吁各国教育部门作出融合教育的规划，建立关怀残疾人的融合学校[6]。

同时，该准则也明确了一种“特例”，即如果残疾人的特殊需要已经超出了学校所能提供的范围，那么设立专门的特殊学校也是必要的。但是特殊学校不独立于普通教育系统之外，而是受普通教育部门管理，其教学目标、教学内容应与普通学校基本保持一致，是残疾人进入普通学校之前的准备。可见，融合教育提倡所有残疾儿童进入普通教育系统，也允许与普通学校教学标准一致的特殊学校的存在。

1994年，UNESCO召开的“特殊需要教育：入学与质量世界会议”通过了具有里程碑意义的《萨拉曼卡宣言：特殊需要教育的原则、政策和实践》和《特殊需要教育的行动纲领》。这两个文件首次正式提出融合教育的理念，并围绕这个理念构建了全新的残疾人教育体系。

该宣言和纲领的中心思想是：实施融合教育的关键点为“学校为所有人开放”(School for All)。融合学校应接纳那些有特殊教育需求的儿童，不应将任何一个残疾儿童拒之门外。融合学校应将残疾儿童融入普通班级，不因其身体状况而独立编组，而应为他们提供个性化的教育。融合学校还应尽力满足残疾儿童在物质、交流等方面的需要，为他们创造无障碍的环境。严格地说，所有学校都应该是融合学校，它们不仅不排斥任何人，还要为具有特殊需要的儿童提供相应的课程师资、教学资源、教学设施[7]。

(二)全面推行融合教育

2000年后，UNESCO颁布了一系列政策促请各国采取措施推行融合教育，融合教育呈现蓬勃发展的态势。这些政策包括《全纳教育共享手册》《全纳教育指南：确保全民教育的实施》《残疾人权利公约》《仁川宣言》《融合教育指南》《卡利承诺》等。这些政策的颁布丰富和扩充了融合教育的内涵，提供了实施融合教育的路径和策略，为帮助各国了解和实施融合教育作出了巨大贡献。

第一，融合教育的对象从残疾儿童扩大到所有弱势群体乃至所有儿童。《全纳教育共享手册》指出，让融合教育成为整个教育系统改革中的一部分，可以避免把融合教育看作与整个教育系统无关的错误认知的发生；要让融合教育作为改善残疾人及其他边缘群体社会地位的一部分[8]。《全纳教育指南：确保全民教育的实施》进一步指出，融合教育以覆盖所有适龄儿童为共识，以常规体制负责教育所有儿童为信念[9]。2008年的“融合教育：未来之路”国际教育大会的结论和建议报告明确，融合教育的宗旨是向所有人提供有质量的教育，通过制订有效的课程框架、探索多样的教学方法等，以适应所有学生的需求、特点和学习愿望[10]。可见，融合教育的对象已经从残疾儿童扩大到所有儿童，并重点关注与残疾儿童一样易被排斥、被边缘化的弱势群体，如女童、土著儿童、少数民族儿童、艾滋病儿童、难民儿童等。

第二，融合教育的目标从保障教育机会均等扩大到提升教育质量。教育质量的好坏、高低、优劣决定了受教育者知识能力的水平，也间接决定了受教育者的工作条件和报酬。但拥有了平等的受教育机会并不等同于接受到优质的教育。2000年后的一系列政策，均把保障残疾人获得优质教育作为首要目标，并提出要建立一套合理的、量化的、可操作的教育质量评价的框架体系。2015年，联合国大会发布《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，其中的“可持续发展目标4”提出，“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”[11]。据此，《仁川宣言》指出，要关注学习过程、学习结果的评价机制，提高教育的质量，强调学习效果的获得，发挥教育消除贫困和提高就业的作用[12]。《卡利承诺》同样以帮助所有儿童和成年人接受高质量的教育、展现良好的学习效果为重要目标[13]。这些政策还从课程目标、课程内容、融合学校、师资培训、考试评价等方面提出了提升融合教育质量的具体建议。如，建立弱势群体的教育质量评价体系，提高教学方法与学生教育需求的适切性，重视信息技术的作用，建设具有融合教育关怀的师资队伍，等等。

本阶段特殊教育政策体现出如下特征：在联合国的不断努力下，保障残疾人的平等受教育机会，尊重残疾人融入社会的意愿，通过教育帮助残疾人平等、充分地参与社会……这些思想逐渐形成一股社会性思潮，影响着各国的教育实践和教育改革。在这一背景下，UNESCO正式提出了融合教育的理念。

随着融合教育政策的全面推行，本阶段特殊教育政策在对象、目标、内容上也体现出一些变化：一是政策对象从残疾儿童扩大到所有儿童；二是政策目标从保障教育机会均等扩大到提升教育质量；三是政策内容从一般化的概念命题到建立融合教育体系和融合学校的具体建议。不过，政策仍坚定一以贯之的价值取向，即为包括弱势群体在内的所有儿童提供优质教育，以促进教育公平，彰显社会的公平和正义。

结 语

从联合国特殊教育政策的诞生、发展和演进，可以窥探其历史轨迹以及未来趋势。

第一，联合国特殊教育政策以促进社会公平正义为根本宗旨，呈现出“社会融入”的发展线路，表现为对残疾人的隔离、排斥到融入、参与再到全面融合的过程。

从1945年到20世纪70年代初，世界从两次世界大战的创伤中复苏，和平与公正成为全人类的共同追求。联合国特殊教育政策反对教育歧视，保障残疾人平等受教育权利，且开展了一系列特殊教育研究项目。不过，此阶段的政策虽从“纸面”上保障了残疾人的平等受教育权利，但仍未能在实践操作层面摆脱把残疾人视为“特殊”“异常”等观念的桎梏。

20世纪70年代初至90年代初，联合国特殊教育政策体现出提倡普通教育系统接纳、融入残疾人的理念，认为教育是残疾人参与社会生活的最佳途径。20世纪90年代初至今，联合国全面推行融合教育政策，提倡为残疾人的社会融入创造无障碍环境。

从对残疾人的隔离、排斥到融入、参与再到全面融合，联合国的特殊教育政策始终围绕“社会融入”的线路而发展和演变，且政策对社会公平正义的追求也贯穿了其整个发展历程。可以预见，不论社会如何发展，联合国特殊教育政策将继续遵循为社会公平正义而奋斗的历史传统。

第二，由于多方面因素的影响，融合教育有其理想化的一面。就当前形势来看，联合国在推进融合教育的道路上仍任重道远。

首先，经济贫困影响着融合教育的实现。越来越多的事实表明，贫困是导致残疾儿童入学率低的重要因素。随着经济全球化步伐加快，发达国家与发展中国家的经济差距逐步增大，发展中国家的融合教育发展将面临巨大障碍。而发展中国家内部本身也存在着贫富差距悬殊的问题，教育资源分配难以均衡。作为深受贫困之害的“常客”，残疾儿童很难进入普通学校接受教育，更难获得高质量的教育，这使得他们在步入社会后不得不从事技术含量低、替代性强的工作。

其次，教育体制自身也影响着融合教育的实现。UNESCO一直倡导的人文主义教育观认为，教育的根本是发展人的理性，实现人的价值。虽然终身教育的口号喊了很多年，但是部分国家仍然“偏爱”死记硬背式的、知识灌输式的教育。这对于大部分成年后可能从事操作性强的工作，需要更多职业培训机会和终身学习机会的残疾儿童来说，影响更为巨大。同时，普通学校转变为融合学校也面临着巨大的挑战。现阶段的普通学校很难改变当前的课程、教学、教材等，以应对和满足所有儿童的多样化需求。要实现所有普通学校转变为融合学校这一目标，可能需要非常漫长的等待。

再次，旧有认知观念影响着融合教育的实现。在一些文化相对保守的国家，仍然充斥着对残疾儿童的歧视和偏见，社会用传统的观念将残疾儿童桎梏在家庭教育的狭小范围内，认为他们不应接受教育。同时，受到旧有认知观念的影响，很多地方部门主观上不愿意花费更多的教育经费为残疾人提供无障碍环境，学校因此也无法为他们提供适应其生活、学习的教育设施，这也使融合教育的实现之路变得异常艰难。