从质量审核角度看航空安保措施运行合规性评估

笔者曾经写过一篇题为《航空安保措施动态分类及性能分析》的文章（详见本刊2011年第12期），从航空安保措施的防范能力角度，提出航空安保的链条可以通过增加或减少节点，或改变节点的内容、频次、覆盖面进而达到不同的防范效果，并将这种措施变化总结为“点、线、面”三类动态措施，为航空安保措施的制定尤其是威胁变化时措施应对策略提供参考。近年来，随着航空安保措施体系的不断完善，“落实措施最后一公里”成为关注点。不管是政府监管，还是企事业单位内部的质量控制工作对“如何确认‘措施得到有效执行’”的研究不断深入。本文尝试从质量审核角度，探讨航空安保措施执行有效性和合规性的评估，以期对监管方的监管和被监管方的运行实施能有所裨益。

航空安保措施的分类

审核主要是指对管理体系的符合性、有效性和适宜性进行的检查活动和过程。从审核角度看，航空安保措施至少可以分为四个类别：形式性措施，功能性措施、条件性措施和潜在原则性措施。

第一类是形式性措施，这类措施通常有具体明确或量化的标准要求，审核时可以将实际情况快速与标准进行直接比对“是否符合要求”，从而判断该措施是否被有效的执行了。比如在《民用航空安全检查规则》、 《民用运输机场安全保卫设施》（MH/T7003-2017）中“物理围界内侧、外侧的净高度应不低于2.5m，离地间隙不大于3cm” “X射线安检仪操作检查员连续操机工作时间不得超过30分钟，再次操作X射线安检仪间隔时间不得少于30分钟”等规定，标准明确和清晰，定量居多。审核方法适用于航空安保检查或者行政检查为主。

第二类是功能性措施。这类措施通常属于定性要求，审核时需要通过结果看措施是否执行到位，是否满足功能性要求。比如围界管理不仅有量化的物理要求如高度、材质、监控报警系统以及人员巡查等要求，还有功能性要求，如《民用航空运输机场航空安全保卫规则》中要求“及时发现并消除安全隐患”“对发生入侵机场控制区事件及时制止”；安全检查各个环节不仅有程序性要求，《民用航空安全检查规则》中还涉及“防止未经允许的危及民用航空安全的危险品、违禁品进入民用运输机场控制区”的功能性要求。与形式性安保措施不同，功能性安保措施仅仅通过观察是很难对标，甚至是无法对标的。因此功能性措施的审核一般适用开展安保测试活动。

第三类属于条件性措施。这类措施要求比较笼统，常常用词是“满足需要的”，审核可操作空间比较大，好像可严可松，这也是被检查方疑问比较多的地方。如《关于印发国家民用航空安全保卫质量控制计划的通知》（民航发〔2009〕17号）提出“配备经相应培训的、能够满足需要的质量控制人员，并按要求组织复训”；《民用运输机场安全保卫设施》提出 “应预留满足需要的运行空旷区域，并且应建有满足快速响应要求的应急反应路线”“应配备足够数量的巡逻车辆，以及通讯工具、望远镜、照明设备和防护器材等必要装备，以满足对航空器活动区巡逻的要求”等。这类措施相对笼统。何为满足需要，每个人都有自己的解释。这就更需要质量审核人员对措施标准的深刻理解，并遵从一定的审核原则，在结合实际情况下，如何保持客观公正，不擅自提高或降低审核标准。比如从能否有效完成质量控制计划看质量控制人员的满足程度。条件性措施通常是为功能服务的，是功能性达标的必要条件。

第四类属于潜在原则性措施。这类措施可能不是专业安保措施，但对于安保工作也至关重要，通常更为宽泛，隐藏在个别文件的综合性条款中，容易被忽视。比如各项工作均需要台账记录，这是安保工作的重要证据。但对于台账记录形式方面的规范性要求，规章文件中并不多，仅在个别文件中有明确要求，如《航空安全员合格审定规则》 罚则中“不得篡改、伪造台账记录”。《公共航空运输企业航空安保管理体系（SeMS）建设标准（试行）》（MD-SB-2012-2）要求“形成记录以实现可追溯性”，《关于印发国家民用航空安全保卫质量控制计划的通知》对“质量控制的文件和记录是保证质量控制活动规范性、有效性和可追溯性的客观证据”。事实上，对于所有台账记录，即使没有明确要求，也均需要达到规范有效以及可追溯性，这是台账存在的根本缘由。

合规性评估存在的难点

既然航空安保措施分为形式性安保措施和功能性安保措施，以及条件性安保措施和原则性安保措施，那么满足形式要求，满足功能要求、满足条件要求和满足潜在原则性要求，均可以认为合规。看似简单的问题，落实到实践中往往会涉及诸多细节和难点。

（一）评判标准的选择

审核是对标审核，按照标准运行属于合规，未按照标准操作属于不合规，没有标准则不能做出不合规的评估。以台账审核为例，局方文件大多要求需要有台账，但是台账能否涂改能否代为签字，局方文件是没有明确规定的，但在内部管理手册或者岗位手册中通常会细化落实，可能会有不允许涂改或者代签的要求，检查时如何选择标准呢？若是依照局方文件标准，需要审核方对该条款进行自我解释，容易形成解释不一致，从而造成评估结论不一致。若是依照岗位手册，则依据一目了然。

通常，质量审核分为三个层级，民航局开展的局方审核，各航空运行实体开展的公司级审核以及各二级甚至三级业务部门内部审核。他们的审核目的不完全一致：

1.局方审核目的主要通过安保监察、审计、测试等方法，透过一线运行看航空安保法律法规和措施体系是否得到有效落实。

2.公司级审核目的主要通过安保检查、审计、测试等方法，透过一线运行看是否符合局方标准以及本单位安保方案的要求。

3.业务部门内部审核目的是对一线工作人员是否按照岗位标准操作进行监管，发现问题及时纠正。

审核目的不一致，其审核的依据也是有差异的。按照文件之间的包含关系，安保方案理论上应当覆盖国家和行业标准，SOP等内部运行手册应当覆盖安保方案、地方立法和国家行业标准。这种包含的关系，基于这三个层级对标的分别是：局方审核对标国家和行业标准，公司级审核对标的核心是安保方案，业务部门内部审核对标的是SOP等内部运行手册。

（二）审核原则的把握

1.形式性措施合规性评估的难点——对偏差冗余度的把握。比如针对“X射线安检仪操作检查员连续操机工作时间不得超过30分钟”这一措施，30分钟30秒是否合规呢？如果严格按照措施标准对标，30分钟30秒也是超出了30分钟，是不符合标准的。但从实际操作来看，X光机判图员在29分钟停止判图，其对判图结果的处置也是需要时间的，需要一定的时间冗余处理完本阶段的工作，需要一定的延时。对此，如何进行评估？是严格按照文字进行审核，还是结合实际进行审核，还是看措施制定的目的？ 比如，每次质量控制活动结束均需要编制质量控制活动报告，若是连续3天质量控制活动，是每天写报告，还是3天后对这3天来的质量控制活动进行总的编制就可以，每周每半个月编制一次是否可以？如何判定符合呢？这些都值得认真探讨。

2.功能性措施合规性判断的难点——对功能性达标高低标准的把握。如前面提到围界的整体功能性要求“及时发现并消除安全隐患” “对发生入侵机场控制区事件及时制止”，何为及时？在理解这一功能性要求基础上，进行合规性判断，常常出现这样的问题：围界能不能被翻越？翻越后也报警了，也出人出车了，人跑到停机坪停靠的飞机附近被制止了，是否算符合？夜间没有航班，如何界定“及时”，是否上了跑道才算不合规？如何算处置成功？可能从及时发现之前就出了许多问题，比如你的巡查人员、时间等安排刚好错过，可能是车辆还来不及启动，可能是照明和监控报警系统不足够灵敏延迟了几分钟等等。这就需要质量审核人员对措施标准的深刻理解，同时意识到人类制定的措施总是有缺陷的，不可能100%满足条件，同时自身亦不能轻易或擅自提高或降低审核标准。任何轻易的结论会极大的影响到审核结论的公信力。

3.条件性措施合规性判断的难点——对措施制定目的和措施间逻辑的深刻认识。对于“满足需要的”这样的条件性措施如何来判断，取决于审核者对措施标准的理解。有些人可能会因为无法（难以）审核而认为这是个可有可无的审核点；有些审核者则通过其他条件来评估是否符合标准。比如满足需要的质量控制人员，可以从质量控制计划完成的程度、日常台账情况评估人员是否满足要求，有时还可以通过规模的变化与质量控制人员的人数之间可能存在的关系进行关联。总之，对于条件性措施的审核，有赖于审核者对措施标准的理解深度与考虑的全面性。“满足需要”是留给企事业单位自主管理的空间，避免一刀切。同时也考验审核人员的专业能力。

4.对于潜在原则性措施评估的难点——对适用和解读能力的把握。对于概括性措施，比如台账是否需要清晰完整便于追溯。如何达到清晰完整便于追溯，有赖于审核者对措施标准的解读。解读能力会影响到评估的标准高低。

因此，对安保措施的合规性判断，一方面涉及依据的适用准确，另一方面涉及审核原则的建立和审核者的能力。在基于对措施标准深刻理解的基础上，形成一致的审核标准，遵循一定的审核原则，有利于避免审核原则差异而导致评估结果的偏颇。

推进航空安保措施运行合规性评估建议

（一）紧扣事实和对标原则

1.紧扣事实是最根本原则。紧扣事实是指不凭感情、凭感觉、凭印象用事，实事求是。实事求是需要有客观证据并规范采集，客观证据不足或者采集程序不合规，也不能作为判断不符合项的证据。客观证据通常包括：电子记录、本职范围内工作的陈述、文件台账记录、现场审核记录（孤证不为证）等。

2.紧扣对标标准是首要原则。紧扣对标标准是指作出的评估结论能够有一一对应的具体的判断标准。尤其是作出不符合评估结论时，必须是客观事实切实违反了某条某款的措施标准。这是对标审核的首要原则。简单来说，有标准才可以进行符合性评估，没有标准就不能做出不符合的评估结论。

（二）对标得当原则

上文提到开展质量审核至少有三个层级，它们的审核目的并不完全一致。如何得当的选择对标标准，避免企业内部管理出现规章制度“两张皮”，仅关注局方标准，忽略本单位内部制度的执行和优化建设。这需要从对标的选择着手，更有针对性的开展航空安保质量审核工作，使得三个层级的审核都能达到较为圆满的结果。

（三）就近对标原则

在对标过程中有适用的具体条款，就尽可能避免使用综合性条款进行审核。即：在可能涉及的条款中，选择那些最贴近不符合事实的条款，有针对性地进行对标。“就近对标原则”的应用，可以区分标准中诸多条款和要求的内涵和外延。比如在部门内部质量审核中，发现X光机操机员工作时间玩手机，这是事实，对应的审核标准至少有两个：一个是不符合《民用航空安全检查规则》或者本单位安保方案中关于安检人员不得从事与工作无关的事情；另一个是不符合部门运行手册中关于安检人员禁止工作时间聊天、携带手机等从事与工作无关的事情。更贴切的对标是不符合部门运行手册。因为从事与工作无关的事情的界定，是由谁来界定？哪些属于与工作无关？既然企业有自己的标准，那么适用企业标准，更有利于员工的认知和纠正，同时有利于企业不断修订和完善作业手册。

（四）有利于对方改进的原则

审核也是种服务，主要目的不在于发现多少不符合项，而在于发现的不符合项能够通过有效整改而合规化。在审核中既满足审核准则要求，又能对被审核方负责，同时有利于受审核方进行改进。有利于对方改进主要体现在：一是体现在改进方向的明确；二是体现在改进成本的最优选，以最小的投入获得最大的收益；三是体现在充分尊重对方文化的角度。当然，这都需要审核人员的专业性和深厚的职业背景。在审核中，作为质量审核人员，提供的不仅仅是是否合规的评估性结论，还会涉及整改的要求和建议，如果只是笼统的提出某项工作不达标，安保体系建设不达标，或者没有发挥体系应有的功能作用等概括性结论，没有进一步细化的指标并不利于整改。

（五）忠实审核标准和审核原则

这条原则指在进行对标审核时，既不能提高审核标准的要求，也不能降低审核标准的要求。审核工作的基本任务之一是按照标准和审核原则对受审核方的符合性检查。要贯彻这个原则，首要的条件是审核人员必须清楚审核原则，并对各种措施标准要求特别熟悉。坚持忠实审核标准和审核原则的目的是忠实于对该审核项目合规性评估的一致性认识并能够贯彻执行。比如对X射线安检仪操作检查员连续操机工作时间不得超过30分钟”的审核标准是超时在1分钟之内均属于达标。又如对功能性措施、条件性措施和潜在原则性措施合规性评估原则的确定和难点解析，需要形成一致的认识，形成稳定的评估标准，减少人为评估的偏差，提高评估结果的公信力。

综上，推进航空安保措施运行合规性评估，推进审核原则的适用，需从审核标准建设、审核人员能力提升和企业SOP建设着手。强化审核标准建设，推进审核过程的规范性和一致性，减少不同审核人员的检查偏差。加大对质量审核人员的航空安保措施标准培训，强化审核人员对措施标准的理解。强化审核方法和技巧的培训，使审核人员熟练掌握恰当的审核方法，掌握一定的沟通方式和技巧，获取客观证据的方法，促进评估工作有效推进。进一步推进企业SOP建设，提升企业质量标准化，有利于更好地推进就近对标原则。