中国共产党领导下的黄河治理——以黄河河南段为例

苏武江，祁晓霞

（新乡学院 新闻传播学院，河南 新乡 453003）

一、历史上的黄河开发利用和灾害治理

从几十万年前的旧石器时代开始，中华民族的先祖就在黄河流域繁衍生息，他们在对黄河进行开发利用的同时也对黄河水患进行治理。 在历史上，商、东周、曹魏、隋、唐、北宋先后在河南黄河沿岸建都。

（一）引黄灌溉的兴衰

水是农业生产的命脉。 在原始社会末期，居住在黄河沿岸的人们就已经开始了定居生活， 在距今5000～6000 年前，河南黄河沿岸出现了简单的灌溉工程［1］。

引黄灌溉极大地促进了黄河沿岸地区经济社会发展。 秦汉时期， 随着黄河沿岸人口和农田日益增多，当地灌溉工程的数量也不断增长，灌区的规模逐步扩大。魏晋时期，人们在黄河及其支流上相继修建了一批灌溉工程， 使黄河流域农田灌溉的规模进一步扩大。 有唐一代，洛阳既是唐朝的东都，又是漕运的必经之地，人们在洛阳周围兴建了大批灌溉工程。北宋时期，对黄河水资源的利用有了突破，人们不仅引一些含沙量较小的支流灌溉农田， 而且直接引含沙量大的黄河灌溉农田，此举增加了田地的面积，促进了粮食增产［2］。 元代以后，封建王朝的经济中心南移，黄河决溢改道频繁，引黄灌溉进入低潮。 明清时期，人们在黄河的支流伊河、洛河流域修建了若干灌溉工程，不过这些灌溉工程的规模都不大。 近代，国运衰微，河南境内的引黄灌溉工程几乎全部损毁，黄河流域水灾频繁发生。

（二）黄河航运的兴衰

在封建时代， 黄河河南段一直是全国性的航运干线， 黄河航运在维护国家统一方面发挥了重要的作用。

西汉定都长安，关中人口大增，黄河和渭河成为向关中运送粮食的主要通道。 东汉时期，黄河漕运的中枢东移至洛阳， 江淮地区以及黄河下游的贡赋由水路直抵洛阳。 魏晋南北朝时期， 战争多发生在黄河、淮河之间，一些割据政权在黄河沿岸开凿了运河运兵运粮。 及至隋代，隋炀帝以洛阳为中心，开凿了南起余杭北至涿郡的大运河， 使黄河航运事业达到了巅峰。唐代，江淮漕运可通过汴河、黄河、渭河直抵长安。 北宋建都东京开封府，朝廷对遭受战争破坏的汴河进行了整治，使其上接黄河、下通江淮，黄河航运由此再现辉煌。 宋太宗太平兴国八年（983 年），黄河南下夺淮入海，此后黄河河道一直南北滚动，黄河航运一蹶不振。明清时期，随着京杭运河漕运日益兴盛，河南黄河航运逐渐走向衰落。

（三）黄河水患的治理

黄河出孟津峡谷之后进入平原地带。 由于华北平原地势平坦，黄河挟带的泥沙在此处大量沉积，导致黄河下游的河床被抬高。自古以来，黄河下游地区经常发生水灾。

春秋战国时期， 人们就已经开始在黄河沿岸修筑堤防，久而久之，黄河下游的河道呈现出“地上河”的形态［3］31。 在历史上，人们尝试采取多种措施治理黄河水患：其一，征调民夫和士兵修筑堤防、堵口抢险。 在西汉和北宋， 军队曾多次充当抢险堵口的主力。 其二，完善河官体系。 夏、商、周三朝设置“司空”一职负责治水，汉代大司农治下有各级水官，北宋专门设置了“疏浚黄河司”，明清时期设置了“总河”“河道总督”等职官负责黄河治理。 其三，应用先进的水利技术和治水思想治理黄河。西汉的贾让、东汉的王景、明代的潘季驯、清代的靳辅等人在执掌河政时都锐意创新，取得了不凡的成就［4］。

即便如此，黄河水患始终未绝。 从公元前602 年到公元1938 年的2540 年间，黄河泛滥多达543 年，决堤将近1600 次， 黄河大规模改道和迁徙共有26次， 其中， 2/3 以上的决溢灾害都发生在河南境内［5］10。明清时期，黄河决溢较以往更为频繁，且常常连续数年决溢。 民国时期，黄河水患愈加严重。

中华民族开发和治理黄河的历史就是一部奋斗史、治国史。 在历史上，针对黄河的开发利用和灾害治理一直是国家治理的重要内容。然而，代表剥削阶级利益的政府始终无法根治黄河水患。 到了民国时期，黄河流域的灌溉工程损毁殆尽，黄河航运走向衰落，洪水灾害愈演愈烈。中国几千年的治黄史告诉人们，要想根治黄河水患、有效利用黄河水资源，就必须由先进的政党领导人民群众开展黄河治理。

二、中国共产党领导下的黄河治理

咸丰五年（1855 年），黄河在铜瓦厢决口，夺大清河在利津入渤海， 形成了新的河道 （即黄河现行河道）。1938 年6 月，为了阻止侵华日军西进，国民党政府炸开花园口黄河大堤，导致黄河全河夺溜［6］109-126。抗战胜利后，国民党政府积极筹划引黄河回归故道，企图水淹解放区。为了粉碎国民党的阴谋，保障黄河故道两侧数百万人民群众的生命财产安全，1946 年2 月， 晋冀鲁豫边区政府决定成立冀鲁豫解放区治河委员会，由此拉开了中国共产党领导人民群众治理黄河的序幕。 1946 年5 月，冀鲁豫行署决定将冀鲁豫解放区治河委员会更名为冀鲁豫黄河水利委员会。

（一）河患之治：由“患”到“治”的飞跃

1945 年8 月，日本帝国主义投降。在美国的支持下，国民党政府决定堵塞花园口大堤决堤口门，引黄河水回归故道。抗战期间，中国共产党在黄河故道两侧建立起冀鲁豫和渤海两个抗日根据地。 在黄河南流的8 年间，根据地的群众在黄河故道植树造林，开辟农田，建设村镇。 在战争的破坏和风雨的侵蚀下，黄河故道的堤防早已残破不堪， 不具备抵御洪水的能力，国民党政府此时筹划引黄归故，是企图“以水代兵”， 趁黄河故道堤防残破之机水淹冀鲁豫根据地。面对严峻的防洪形势，中国共产党一方面与国民党进行谈判，提出了“堵口不能先于复堤”的原则，另一方面加紧整修堤防，迎接黄河归故。在中国共产党的领导下，根据地的群众经过三年多的努力，连续战胜了秋伏大汛，取得了“反蒋治黄”斗争的胜利。

中华人民共和国成立之后， 黄河治理进入了新的阶段。 黄河河南段治理的任务主要是增强下游防洪能力，改变历史上黄河“三年两决口”的状况，为国民经济的恢复和发展提供保障， 同时为根治黄河水患作准备。 从1950 年开始，河南省先后开展了三次大规模复堤运动。1950—1957 年开展了第一次复堤，主要任务是修残补缺，加固险工险段，这次复堤共完成土方3868.88 万立方米，修复之后黄河大堤堤身基本完整。1964—1967 年开展了第二次复堤，以防御花园口22000 立方米每秒洪水为目标， 共完成土方808.5 万立方米。 1974—1983 年开展了第三次复堤，截至1983 年年底，“完成培堤土方7009 万立方米……加固完成土方 862 万立方米”［6］234。 到 2020 年年底，黄河河南段基本建成了标准化堤防。

鸦片战争之后， 中国逐渐沦为半殖民地半封建社会，黄河失治。 在中国近代史上，黄河的每次决口和改道都使沿岸群众的生命财产遭受到严重的损失。 自1946 年中国共产党开始领导人民群众治黄以来， 黄河河南段堤防工程体系和防洪抢险机制日益完备。 河南人民先后战胜了 1953 年、1958 年、1982年、1985 年、1996 年、2003 年的特大洪水， 实现了黄河“不决口、不改道”的治理目标，创造了黄河岁岁安澜的奇迹，在黄河治理方面完成了由“患”到“治”的历史性飞跃。

（二）逐水之利：由“治”到“用”的飞跃

中华人民共和国成立之后， 在中国共产党的领导下，黄河治理一改延续千年的被动防御模式。河南省以除害兴利、 综合利用为指导方针大力开展黄河治理工作，实现了从被动防御到主动治理的转变。一批大型水利工程的兴建， 提高了黄河水资源开发利用的效率，促进了本地区经济社会的发展。

人民胜利渠是中华人民共和国成立后在黄河下游兴建的第一个大型引黄灌溉工程。1951 年3 月，引黄灌溉济卫工程渠首闸动工兴建， 一年后主体工程完工，当年即灌溉耕地28.4 万亩（约1.89 万公顷）。为了永记人民的胜利，人们将该引黄渠命名为“人民胜利渠”。到了1983 年，人民胜利渠灌区面积增至60万亩（4 万公顷），灌区的群众将原来的9.5 万亩（约6333 公顷）盐碱地全部改造成良田。人民胜利渠建成后，灌区粮食平均亩产持续增长，1951 年粮食平均亩产仅为 177 斤（约每公顷 1327 公斤），到 1965 年增至 414 斤 （约每公顷 3103 公斤），1973 年增至 810 斤（约每公顷 6072 公斤），1982 年增至 1128 斤 （约每公顷 8456 公斤）［5］291-294。

三门峡水利枢纽是中华人民共和国成立后在黄河干流上兴建的第一个大型水利枢纽工程， 它的兴建是中国共产党领导人民群众治理和开发黄河的伟大实践。 1957 年4 月， 三门峡水利枢纽正式动工。1958 年 12 月，成功实现截流。 1960 年 9 月，三门峡水利枢纽基本建成。 三门峡水利枢纽位于河南省陕县和山西省平陆县境内， 是根治黄河水患和开发利用黄河水资源规划中最大和最重要的一座集防洪、防凌、发电、灌溉等功能于一体的综合性工程。 在防洪方面，三门峡水利枢纽的兴建有利于削减洪峰、减轻下游堤防承受的压力以及减少下游漫滩淹没造成的损失。在防凌方面，三门峡水利枢纽的兴建有利于控制下泄流量，确保下游河水在冰盖下运行，变“武开河”为“文开河”。 在发电方面，三门峡水利枢纽源源不断地为河南电网提供绿色电力， 解决了困扰河南多年的电力供应紧张问题， 保障了电网的稳定运行［6］197-198。在灌溉方面，三门峡水利枢纽建成后，每年利用凌汛和桃汛蓄水，为下游春灌保持了约10 亿立方米的蓄水量，是下游地区的可靠水源［7］。

2001 年12 月31 日，小浪底水利枢纽全部竣工。黄河小浪底水利枢纽是黄河干流上又一个集减淤、防洪、防凌、供水、灌溉、发电等多种功能于一体的大型综合性水利工程，也是治理开发黄河的关键性工程。

中华人民共和国成立以来， 在中国共产党的领导下，河南人民科学开发利用黄河水利资源，通过兴建水利工程满足了灌溉、水土保持、发电、城市供水、生态补水等多种需求， 在黄河治理方面完成了由“治”到“用”的飞跃。

（三）流域之兴：由“用”到“兴”的飞跃

习近平总书记在党的十九大报告中指出， 全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。 2019 年9 月18 日， 习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，明确提出将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战 略［8］。

黄河的水文特点、 河道形态和地理位置决定了黄河河南段的治理开发具有重大意义。 黄河多年平均河川天然径流量为534.8 亿立方米，水资源相对贫乏，且河川径流年际、年内变化大，地区分布不均。由于黄河水量较少， 黄河流域水资源供需矛盾十分突出［9］。 黄河是世界上含沙量最高、输沙量最大的河流，多年平均天然输沙量达 16 亿吨［9］。 泥沙淤积导致黄河河南段河道高悬于两岸地面之上， 这一情况对群众的生产生活造成了严重的威胁。20 世纪90 年代以后，由于黄河主河槽萎缩，其下游河段全部成为“二级悬河”，河槽过洪能力弱，遇中常洪水漫滩风险大。 黄河河南段河道宽浅散乱，一旦洪水来袭，该河段极易出现滚河、横河、斜河等现象。 黄河河南段两岸人口密集，城市众多，多条铁路、公路干线经过，黄河如果决溢，势必造成严重的后果。

黄河的泥沙主要来自中游地区的黄土高原。 黄土高原土质疏松，植被破坏严重，因而水土流失问题十分突出。 2020 年8 月31 日，中共中央政治局召开会议审议 《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。会议指出，“要把黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计， 统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，改善黄河流域生态环境，优化水资源配置，促进全流域高质量发展”［10］。 今天，黄河流域的生态环境已经有了根本性的改善。 调查表明，自2019 年以来，河南省黄河沿岸的13 个省辖市（示范区）的森林覆盖率、水土保持率等生态环境质量指标逐渐向好［11］，人民群众在黄河治理方面完成了由“用”到“兴”的伟大飞跃。

三、中国共产党领导黄河治理的经验

在中国共产党的领导下， 黄河治理实现了由水患治理到水利开发再到生态保护的飞跃。 对中国共产党领导下的黄河治理工作进行研究， 可以总结出四条经验。

（一）必须始终坚持中国共产党的领导

中国共产党历来高度重视黄河治理。 1946 年2月， 晋冀鲁豫边区政府决定成立冀鲁豫解放区治河委员会，领导黄河故道堤防修复工作。中华人民共和国成立后， 中国共产党更是将黄河治理作为一项重要工作。1950 年1 月，中央人民政府决定将黄河水利委员会改为流域机构， 负责黄河全流域的治理和开发工作，人民治黄事业随之进入了新的阶段。中华人民共和国历届党和国家领导人都曾经视察黄河，并且就黄河治理作出重要指示。 1952 年10 月，毛泽东主席到河南视察黄河， 发出了 “要把黄河的事情办好”的号召。 改革开放之后，邓小平、江泽民、胡锦涛等党和国家领导人都曾视察黄河、 筹划治黄战略。2014 年3 月， 习近平总书记到黄河兰考东坝头段考察， 了解黄河防汛情况和滩区群众生产生活情况。2019 年9 月， 习近平总书记在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会， 提出把黄河流域生态保护和高质量发展提升为国家战略， 发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召。

人民治黄的实践表明， 只有在中国共产党领导下，充分发挥社会主义制度的优势，才能确保黄河治理工作沿着正确的方向前进， 才能实现黄河治理从被动到主动的历史性转变。 坚持中国共产党的全面领导，是治黄事业取得胜利的保证。

（二）必须始终坚持以人民为中心

全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，人民立场是中国共产党的根本政治立场。 中华人民共和国成立之后， 中国共产党始终坚持以人民为中心，积极推进黄河治理工作。 在中华人民共和国成立初期，由于黄河洪水灾害影响范围广、破坏严重，黄河水利委员会制定了“依靠群众，保证不决口、不改道， 以保障人民生命财产安全和国家建设” 的方针，并在1950 年召开的治黄工作会议上提出“以防比1949 年更大洪水为目标，加强堤坝工程，大力组织防汛，确保大堤，不准溃堤”的工作要求。 1955 年7月， 中华人民共和国第一届全国人民代表大会第二次会议通过了 《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》。 决议指出，黄河治理的指导思想为“除害兴利，综合利用”，决议首次提出了“根治黄河水害，开发黄河水利”的治黄战略。1958 年4 月，周恩来总理在三门峡水利枢纽工程建设现场主持召开专题会议。 周恩来总理在会议上指出，三门峡水利枢纽的建设目标是“以防洪为主，其他为辅，先防洪，后综合利用，确保西安安全，确保下游安全”。1975 年12 月，中华人民共和国水利电力部、河南省革命委员会、山东省革命委员会联名向国务院报送《关于防御黄河下游特大洪水意见的报告》， 该报告提出了“上拦下排，两岸分滞”的防洪方针。 1976年5 月，国务院作出批复，表示原则上同意此报告［5］67-76。1989年，黄河水利委员会提出要把“除害兴利，综合利用，使黄河水沙资源在上中下游都有利于生产， 更好地为社会主义现代化建设服务”作为长期的治黄方针。2019 年，习近平总书记指出，洪水风险依然是黄河流域的最大威胁，要坚持“共同抓好大保护，协同推进大治理”，保障黄河长治久安，让黄河成为造福人民的幸福河。

中华人民共和国成立以来，国家克服了财力、物力短缺的困难，积极组织开展黄河治理工作，体现了中国共产党坚持以人民为中心的发展思想。 在河南境内，随着一批大型水利枢纽工程相继建成，人民群众的获得感、幸福感、安全感显著增强。

（三）必须始终坚持科学治理

过去， 对黄河下游进行治理主要是在两岸修筑大堤和险工， 以及针对黄河水少沙多的特点采取一些固定河道的措施，然而，受到社会条件和技术条件的制约，这些措施的成效并不明显［12］。

中华人民共和国成立之后， 黄河治理工作实现了科学发展。1950 年，黄河水利委员会设立了泥沙研究所（今水利科学研究所的前身）。 为了解决黄河下游引黄灌溉所带来的渠道泥沙淤积问题， 研究人员对渠道的挟沙能力进行了观测， 寻找防止泥沙淤积的办法，同时，还对三门峡水利枢纽工程、小浪底水利枢纽工程、渠村分洪闸工程、故县水库工程等大型水利工程中的技术问题进行了试验研究， 为科学治理黄河提供了依据［6］175。黄河河南段治理的关键是增强下游的行洪能力，针对黄河的特点，河南省在整治河道时采取了“宽河固堤”的办法，还在黄河下游新开辟了分洪区、滞洪区，使进入下游窄河道的洪峰量被大幅度削减。为了提高人民治黄的科学水平，河南省完成了黄河水文站网的布设工作， 组织开展了水文气象预报、河床演变分析、河道水库测绘、水环境监测分析等工作。实践证明，中国共产党坚持走科学治黄的道路，有力地促进了防汛防凌、水库施工、农田灌溉以及黄河治理规划编制工作。

（四）必须始终坚持系统治理

过去，对于黄河的治理存在着种种弊端，其中比较突出的一个弊端就是不重视系统治理。长期以来，黄河治理的重点被放在下游，治理措施以“排”为主，治理方法主要是“疏导”“分流”“筑堤束水”等，然而，黄河挟带的泥沙太多，“疏导”难见成效，“分流”则两河俱淤，“束水”则堤防溃决。由于泥沙淤积问题一直得不到解决，历史上黄河频繁决口、改道。

中华人民共和国成立之后， 中国共产党始终坚持系统治理的原则， 在领导人民治黄的过程中摒弃了前人只治理下游以及单纯采取“排”的措施治河等做法，提出了系统治理黄河的 新方 略［6］416。 1949 年，王化云等人在写给中央的报告 《黄河治理的初步意见》中提出，要“防灾与兴利并重”，“上中下三游统筹”，“本流与支流兼顾”。 中华人民共和国成立之后的治黄实践表明，坚持“上下游统一调度、左右岸统一管理”是治理黄河的有效方略。

系统治理也是当前和今后开展黄河治理所应当遵循的重要原则［13］。 2019 年，以习近平同志为核心的党中央提出了黄河流域生态保护和高质量发展的战略， 着力解决黄河流域发展不平衡不充分的问题，用大战略运筹区域协调发展大棋局。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：要充分考虑黄河上中下游的差异， 加强生态环境保护；完善水沙调控机制，改变过去分头管理的做法，实施河道和滩区综合提升治理工程；积极推进水资源节约集约利用；沿黄河各地区要从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子［8］。