保障国家粮食安全的政策回溯与展望*

肖湘雄，周梦芬

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

一、引言

粮食安全关乎人的生命保障，关乎国家的治理基础。当今气候变化、全球疫情等状况对粮食安全提出了巨大挑战，国家如何有效应对挑战，充分激发粮食生产者的生产积极性，这是国家生存发展面临的重要拷问。粮食安全既是经济问题，更是政治问题，事关国运民生，是古今中外治国安民的头等大事。

学界对粮食安全政策的研究主要集中在以下几个方面。一是政策实施方面。王士春等通过对历年最低谷物收购价的回顾及对政策效果的评估，就谷物政策问题提出了建议。[1]19-28陈祥云等通过对粮食安全政策演变逻辑的分析，分别从巩固国内产能、坚持绿色发展、完善政策工具激励作用等方面提出保障粮食的有效供给。[2]117-128崔焕金等对改革开放以来粮食安全政策进行回溯，从内生性和外生性两个角度提出政策启示。[3]120-128韩杨通过对粮食安全战略的分析，进一步认识粮食安全的重要性和所面临的挑战，从守住底线、科技赋能、活力激发等几个方面提出完善粮食安全的政策。[4]43-56徐汉柱通过对我国农业补贴与粮食价格支持政策的比较，提出改革粮食价格支持政策的方向。[5]11-13高强通过分析农地确权和农户生产行为，提出需要将滞后性、联动性等因素纳入一个统一的粮食安全政策分析框架。[6]5-12二是安全战略方面。蒋和平等分析了粮食供需现状和面临的挑战，提出构建新时代国家粮食安全观。[7]110-118倪国华等通过构建模型，以综合自给率、生态涵养率和粮食供给情况等多项指标为基础，分别预测2020—2025年、2030—2035年、2050—2055年这三个基期对忧患粮食安全的把握度。[8]173-191钱龙通过分析农村居民粮食浪费行为，提出从多个层面有针对性地出台减少粮食浪费政策。[9]47-57三是财政支撑方面。蒋团标等通过分析粮食安全中财政支农的区域化差异，就如何进一步有效发挥财政作用提出了优化方向。[10]66-79吕苏榆通过分析欧盟共同农业政策改革动向，对我国粮食地理标志补贴及奖励政策进行了反思。[11]70-81于晓华通过梳理德国和欧盟粮食政策的发展历程，提出向可持续发展的粮食政策转型。[12]18-26

目前，学界对粮食安全政策的研究成果较为丰硕，但各有侧重，尚未形成整体、系统的分析，本文拟对新中国成立以来的粮食安全政策进行整体回溯与评析，把握保障国家粮食安全政策的总体变化规律，提出今后政策实施的发展方向。

二、保障国家粮食安全政策的历史演变

民为邦本，粮为政首。我国历来高度重视粮食安全问题，1982—1986年、2004—2022年中共中央连发24个“中央一号文件”，将农产品保供稳价提质增效建设视为“三农”工作的重中之重。回溯新中国成立以来保障国家粮食安全政策的历史演变，有利于思考和总结我国粮食安全保障体系建设及基本经验，对深化农业供给侧改革、加快推进农业现代化建设、实现乡村振兴具有重要意义。

(一)新中国成立初期，为保障粮食的有效供给，党致力于重要农产品的生产恢复与流通

新中国成立之初，面对“一穷二白”的严峻现实和人民群众对新生活的美好向往，如何尽快解决人民群众衣、食、住、行最基本的民生需求，是中国共产党一切活动的根本出发点和落脚点。

一是土地改革。1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》出台，废除封建土地所有制，让广大农民成为土地的主人，极大解放了农村生产力，使农业生产活动得以迅速恢复并开展起来。在社会主义过渡时期，中国共产党推行新的土地政策和农业发展模式，在农村开展土地改革和三大改造，对于粮食主产区影响巨大，为粮食生产注入了新的活力，也对粮食安全保障体系建设提出了新的要求。

二是粮食调运。在党中央的指挥下，陈云到上海进行调查，在全国范围内开始粮食大调运，保证各灾荒发生地的粮食供给。陈云领导的中央财政经济委员会根据1949年华北、华东实际情况及粮食供给的最低限度，估算出华东缺粮11亿斤，华北缺粮18亿斤，共29亿斤，由此决定由东北调入15亿斤，华中调来11亿斤，共26亿斤。[13]42

三是修建铁路。1949年新中国诞生并开始修复铁路，1952年、1957年成渝铁路线和宝成铁路线分别竣工并实现连接，确定了西南地区的基本铁路框架，有效带动了西南地区重要农产品的外输，成为新中国成立初期重要农产品有效供给的开路先锋。[14]278-289

四是农产品统购统销。1953年10月16日，中共中央政治局讨论通过了《中共中央关于粮食的计划收购与计划供应的决议》，由此，全国粮食的收购价格和供应价格都必须由中央统一规定。1955年国务院颁发了《农村粮食统购统销暂行办法》，制定了“定产、定购、定销”的粮食三定政策。[15]5-13统购统销不仅在“一五计划”时期为工业化提供了保障，还为我国计划经济体制的形成和社会主义制度的建立打下了基础。

(二)人民公社化时期和“大跃进”时期，超前超量的粮食生产指标对粮食安全保障体系建设造成了一定的冲击和影响

1955年秋，高级合作社开始在全国推行，到1957年，全国共建74万个高级社，1958年又合并成2.6万个人民公社。[16]28-33人民公社化运动在全国开展，土地改革后的农民土地私有制改变为集体土地所有制。1958年，“大跃进”在全国开展，高指标、浮夸风、“共产风”盛行，各地纷纷提出工业大跃进和农业大跃进的不切实际的目标，片面追求工农业生产和建设的高速度，大幅度提高和修改计划指标。在农业上，提出“以粮为纲”，不断宣传“人有多大胆，地有多大产”等论调，谎称粮食亩产量层层拔高。

“大跃进”对我国经济建设造成了严重的破坏，忽视了我国实际情况，挫伤了农民的生产积极性。直到1960年冬，中共中央和毛泽东开始纠正农村工作中的“左”倾错误，“大跃进”才被停止。但是，由于“大跃进”和人民公社化运动中的严重“左”倾错误，加上1959年到1961年连续三年自然灾害所导致的全国性粮食和副食品短缺危机，我国面临着新中国成立以来最严重的经济困难，粮食减产，人口锐减，饥荒肆虐。面对这么危急的情况，党中央采取了一系列措施来改善。1960年9月30日，中央转发的国家计委党组《关于一九六一年国民经济计划控制数字的报告》正式提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针。1961年3月22日，中央工作会议通过《农业六十条》，为农村工作和生产发展提供指导。通过放宽粮食市场、进口粮食、北粮南运等方式，调整国内粮食供需情况，粮食生产得到恢复。1965年10月，中共中央批转发布国务院财贸办公室《关于稳定农民粮食负担，下苦功夫进一步做好粮食工作》的意见，实行“一定三年”，后来又发展到“一定五年”，粮食产量得到一定恢复。粮食工作刚有起色，“文化大革命”便到来，致使国民经济、社会稳定、政治制度、法律原则等各个方面都遭受了挫折和损失。

(三)改革开放以来，粮食产业更加适应市场经济体制的规则，构建起更全面、更细致、更完善的保障体系

从家庭联产承包责任制确立时期 (1978—1984年)，到市场化改革时期 (1985—1996年)，再到农业战略性调整时期 (1997—2003年)，直至“反哺与支持”时期 (2004年以来)。中国共产党因时因地作出的关于粮食安全保障体系建设的决定都起着重要的推进作用。

1978年，家庭联产承包责任制的实行，极大调动了广大农民的生产积极性。1985年我国对农产品流通体制进行了改革，建立起市场体系，彻底放开蔬菜和畜产品价格，取消粮食统购，粮食价格实行“定购价+市场价”的双轨制，定购以外的粮食可以自由上市，使粮食生产向市场靠拢，商品得以顺畅流通。一方面，农民获得了土地经营权，在自己的土地上精耕细作，这不仅有效保证了重要农产品的供给，而且提高了其品质；另一方面，粮食市场逐步开放，畅通了粮食的流通渠道，激发了生产活力，促进了乡村经济的发展。

1993年，《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》颁发, 放开粮食价格和经营, 实行了40年的城镇居民粮食供应制度 (即统销制度) 被取消[17]14-18，重要农产品的价格由最初的政府调控，转变为市场调控。中央政府维持粮食定购，按保护价敞开收购农民余粮，实行优质优价。2004—2014年，粮食支持保护政策逐步完善，政府加大财政投入，通过降税减负、新增补贴、价格支持、激励政府等多项政策，调动了农民产粮、地方政府抓粮的积极性，粮食综合生产能力有效提升，产量持续快速上涨，夯实了经济社会稳定发展的基础。党的十八大以来，中国共产党更加重视“三农”问题，积极推进农业供给侧结构性改革，打赢脱贫攻坚战，朝着实现乡村振兴稳步迈进。

三、保障国家粮食安全的政策评析

(一)保障国家粮食安全政策的演变特征

1.政策适应性

任何政策的制定与实施都需要以事实为依据，并随现实情况的变化而变化，粮食安全政策也不例外。从最初的自由购销到统购统销，到后来的市场化探索与“反哺”，粮食政策跟随经济社会发展不断修订完善。

1949年至1985年是粮食从自由购销向统购统销变化的阶段。在新中国成立初期，国民经济低下，粮食产量供不应求，加之粮商哄抬粮价，粮食问题突出。而正是在这一时期，城镇化、工业化开始起步，对粮食供应的数量及质量提出了较高的要求。1953年的《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》正是为了缓解当时粮食供应紧张的情况而出台的，由政府出面控制市场流通粮食，收购农村余粮，分区进行粮食供应，这在一定程度上缓和了供需矛盾。由此，我国进入粮食统购统销阶段。正由于有了政府的干预，以农支工，在粮食产量有限的情况下，国民基本生活需求和工业建设需要同时得到了保障。1958年实行的人民公社制受“大跃进”的影响，违背了生产关系与生产力的关系，其“一大两公”的特点，即规模大、公有制程度高，不仅造成对农民的剥夺，也使农村生产力受到灾难性破坏，极大地挫伤了农民的生产积极性。1961年前后，安徽等地曾出现包产到户，一度调动了农民的粮食生产积极性，但很快受到阻止和批判。1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，将村内土地分开承包，开创了家庭联产承包责任制改革的先河。家庭联产承包责任制纠正了长期存在的管理高度集中和经营方式过分单调的弊端，使农民在集体经济中由单纯的劳动者变成既是生产者又是经营者，农民利益得到保护，种粮意愿日益强烈。但持续推行的国家统一收购制度，一定程度上削减了农民的收益，加重了财政负担。为解决这一问题，1983年的中央一号文件提出农民在缴纳公粮和计划收购粮以外的余粮，可自由售卖。1985年中央取消粮食统购，转变为合同订购，以“倒三七”的方式收购粮食，即30%按原统购价计算，70%按原超购价计算，定购以外的粮食由市场调价，既增加了农民的种粮收益，减轻了财政负担，也推动了粮食产品的市场化转变。

1986年至2004年是粮食市场化探索与发展时期。粮食价格实行“双轨制”后，受国家与市场的双重影响，粮食价格出现倒挂，粮食储备呈现过剩的情况，这二者都极大地伤害了农民的利益。为保护农民的生产积极性，1990年，国务院印发《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，以解决粮食储备仓库不足的问题。随后出台了“保量放价”政策，订购数量不变，价格随行就市[18]114-124。统销价格的提高，一定程度上抑制了粮价倒挂，对于稳定粮食供应颇具成效。1991年，国务院发布《关于进一步搞活农产品流通的通知》，有效发挥了市场调节作用，进一步打破指令性计划带来的粮食流通壁垒，促进地区间的农产品供需平衡。《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》《关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知》等文件相继出台，通过进一步完善指导性计划，增强政府宏观调控，促进粮食市场化进程，引导粮食生产结构调整，极大地缓解了部分粮食供过于求、国家库存积压等现状，促进了粮食流通，减轻了财政压力。2001年我国加入WTO，粮食产业与国际标准接轨，粮食进出口量快速增长，行政配额管理和国营企业垄断粮食外贸的局面正式结束。

2004年至今是粮食安全政策“反哺”与完善时期。长期以来，以农养工政策抑制了农村的生产积极性，而工业化的推进又侵占了一定的粮食种植面积，导致粮食产量不断减少。2004年，中央确立了工业反哺农业方针，以释放农村生产力。中央一号文件提出要建设高标准的基本农田，保障粮食产量。2006年，农业税的取消标志着中央政策进一步向“三农”倾斜，农村生产力进一步激发。2007年对玉米和大豆临时收储，以缓解连续几年粮食供应的紧张局面，增强粮食供给。2015年，国务院印发《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，提高粮食安全在经济建设中的地位，加强对地方政府落实粮食安全责任制的监督、考核，以提高地方政府对粮食安全的重视程度。2018年，中央一号文件指出要藏粮于地、藏粮于技，加大对农业的科技投入，减少化肥、农药使用量，促进绿色生产；扩大“绿箱”政策，提升农村服务水平。2017年，党的十九大明确提出要加快生态文明体制改革，加强防范和整治农业污染来源，这对于解决资源承载力问题、保障粮食产量和质量具有重要意义。

2.政策激励性

“三农”是乡村治理的基础，而粮食安全问题又是“三农”的重中之重。粮食安全政策通过激发生产者的积极性，以保障粮食供给的数量与质量，平衡供需结构。

粮食安全政策通过最低收购价等制度来保障生产者的基本收益，促进粮食生产。粮食收购价具有托底作用，是生产者的定心丸。双轨制的实施，一方面定购数量减少，议购占比上升；另一方面议购价格提高，以此增加生产者获益，激励其扩大种植面积，从而增加粮食供应量[19]59-66。1990年出台的《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》对议价粮的收购价格作出明确规定，无论粮食出售时间早晚，收购价均不能低于保护价，这对于提高农民生产稳定性具有积极意义。1994年国务院印发的《关于加快粮食流通体制改革的通知》(以下简称《通知》)提出，粮食价格随市而定，农业生产者能够更多地享受市场发展带来的收益；同时《通知》也要求各地制定最低粮食保护价和售价，以防止“丰产不丰收”或是“一拥而上”的局面，维持粮食价格总体平稳。至此，粮食生产者的基本收益有了保障，更高的收益获取有了可能，粮食生产积极性也更为高涨。1998年至2003年间，为缓解财政压力，政府放松了对粮食价格的管控，市场的调控力度增强，粮食市场呈现出质优价高、不同地区和季节不同差价的局势。[20]30-37这激励生产者生产出更多优质产品，提高粮食供给的质量。《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)》指明，要稳定粮食价格，不断完善收购价机制，提高农业补贴比例，确保生产者的收益，进一步强化农民种粮兜底保障，减少农业生产者的后顾之忧。

粮食安全政策通过激发劳动力的生产积极性来促进粮食生产。1950年中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》确立了土地所有制，进一步解放了劳动力，激发了农民的耕种愿望，随后近十年内中国的粮食产量持续上升。社会主义制度的建立使得女性劳动力参加经济活动有了可能性。[21]177-184新中国致力于提高女性政治地位，增强女性自我价值肯定，提高女性受教育水平，减少其困于家庭的时间，鼓励其投身家庭以外的活动。[22]66-89+205-2061978年颁布的《宪法》正式规定男女同工同酬，女性生产力得到充分解放。这大大激励了妇女走出小院，与男子一同参加劳动生产。而后推广的家庭联产承包责任制，增强了农业生产者的获得感，极大推动了农村劳动力投身农业生产，传统制度下的部分剩余劳动力也加入生产行列，全国的生产积极性大涨，粮食产量显著提高。日益发展的土地流转制度不断优化土地资源配置，促进了劳动力优化分工，推动粮食生产朝着规模化方向发展。土地流转还加强了农村劳动力的流动，使更多劳动力流入市场，稳定耕地面积。

粮食安全政策通过大力发展农业科学技术来促进粮食生产。科技是第一生产力，是保障粮食安全潜在的、持久的竞争力。从时间维度来看，国家发布的农业科技政策总量处于上升态势。一方面，农业科技政策强调科技在提高粮食供给、保护生态环境等方面的作用，鼓励农业生产者利用科技来助力粮食生产。2012年修订的《关于修改〈中华人民共和国农业技术推广法 〉的决定》明确要奖励在农业技术推广中有突出作为的人，激励农技人员增加下乡时间，扩充农民的农业技术知识。[23]60-74+7研究表明，粮食生产效率与农业财政支出为正相关。[24]95-99在农林牧渔业R&D经费占比中，政府是主要投资力量，且投资经费总额呈逐年上升趋势。[25]123-127这传递出积极的信号，表明政府对于农业技术研究的支持力度不断增强，激励科研人员不断加强农业技术研究。就调查数据来看，在农业科技政策的支持下，我国农业科技人才队伍不断壮大，农业科研成果产出增多。[26]130-135另一方面，加强农业知识产权保护是激发科技创新的重要手段。[27]15-25近年来，我国一直注重加强农业知识产权的保护，2000年至2015年大部分省份的知识产权保护水平不断提升。[28]161-169注重保护农业知识产权环境的形成，能够调动农业科研人员的研究热情，有利于我国科技农业的快速发展。

3.政策前瞻性

粮食安全不仅关乎现在，还关乎后代利益。政府要基于当下现实情况，着眼长远利益，预测未来局势，制定出最利于当下和未来的粮食安全政策。

要保障粮食安全，必须综合国内外情况端稳自己的饭碗。全球人口不断增加，粮食需求也随之增加，中国作为人口大国，保障粮食安全更是重任在肩。一方面，国内粮食生产基本自给自足。国家从长远出发，深入实施粮食安全战略，坚持粮食安全要立足国内，三大主粮产量充裕，进口规模很小，口粮实现绝对安全。[29]15-30新冠疫情爆发之初，全国多地就加强了粮食市场监管，防止哄抬粮价的“趁火打劫”行为。同时紧急出台《关于确保“菜篮子”产品和农业生产资料正常流通秩序的紧急通知》，在疫情防控的重重压力下，打通春耕“最后一公里”。另一方面，国际粮食进口量不断扩大，2001年我国加入WTO，此后粮食进口基本呈逐年上升态势。可见，加入WTO对于引进国外资源、保障我国粮食安全具有重要意义。此外，中国与主要粮食进口国签订了长期合作协议，同时不断扩大与各国交流合作，积极寻找粮食合作伙伴，扩大粮食进口渠道，维持粮食进口的平稳局面。

粮食生产不能超过资源承载力，必须在生产粮食的同时保护好生态。1995年，基于对国际环境和国内情况的认识，我国开始探索可持续发展道路。“可持续发展”的概念第一次出现于十四届五中全会文件。党的十六大明确指出，要继续加强可持续发展能力。此前，工业化的不断推进、化肥的过度使用、无节制的耕种恶习，直接导致地力恢复能力下降，土地日渐贫瘠。面临日益凸显的环境问题，中共十八届五中全会首次提出绿色发展的理念，这是我党在充分认识保护环境重要性的基础上，所作出的利于当下和未来的重要决策。党的十八大以来，国家将绿色发展摆在重要位置，出台相关政策引导农业生产者以绿肥代替化肥农药，从源头上减少污染来源，倡导粮食绿色发展，强调在抓粮食安全的同时，必须保证人与自然和谐共生，以维持发展的可持续性。

(二)保障国家粮食安全政策的价值

1.粮食安全是保障民生的根本，具有民生价值

民为国基，谷为民命。解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。一方面，粮食是维持生命的必须元素。对于一个以人民利益为重的国家而言，满足人民的温饱需求，是增强人民幸福感、获得感、满足感的第一步。另一方面，解决温饱问题之后，“吃得好”和“吃得有营养”成为了人民的需求。我国粮食总产量从1949年的1130万吨增加到2021年的68285万吨，人口从新中国成立之初的5.4亿增加到如今的14亿多，人均粮食占有量从1949年的208.9公斤增加到483.5公斤。(1)数据来源:国家统计局.《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》, http://www.gov.cn/shuju/2022-02/28/content_5676015.htm根据国家统计局统计，2012年，我国粮食产量首次站上1.2万亿斤台阶；2015年起，我国粮食产量连续七年超过1.3万亿斤；2021年，我国粮食产量达13657亿斤，为历史最高水平，比2012年增加了1412亿斤，2013—2021年年均增长1.2%。

2.粮食安全是巩固国家安全的前提条件，具有国家安全价值

粮食是一种特殊的物品，粮食储备作为一项国家战略，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性。[30]14-15历史与现实证明，粮食安全，是国家稳定不可或缺的因素，手中有粮才能心中不慌。2015年，国家安全法明确将粮食安全纳入其中。受新冠疫情影响，一些国家限制粮食出口，造成国际粮价浮动，全球已有多个国家出现粮食短缺，世界粮食安全形势严峻。[31]11-16而我国粮食已实现“十八连丰”，小麦、稻谷、玉米等主要粮食多为国内自我供给，进口的粮食种类多为大豆、大麦、菜籽、高粱等农作物，占比较小，国内粮食供应平稳向好，国际粮食的紧张局势未对我国粮食供应产生太大的影响，也未导致粮食市场出现较大波动。国际上通常认为人均粮食占有量达到400公斤以上就代表该国或地区粮食安全。自2012年起，我国人均粮食产量持续保持在450公斤以上，即使不考虑进口和充裕的库存，仅人均粮食产量就已远远超过国际上公认的粮食安全线，中国饭碗不仅牢牢端在自己手中，而且饭碗里装的主要还是中国粮。粮食库存充足，大国粮仓基础更牢。联合国粮农组织认为17%的库存消费比是粮食安全的警戒线。据测算，当前我国粮食库存消费比超过50%，充裕的粮食库存有力保障了国家粮食安全，为有效应对国内外各种风险挑战，确保经济社会平稳健康发展打下了坚实基础(2)数据来源：央视网.《粮食安全水平提高 中国饭碗端得更稳》，https://news.cctv.com/2022/09/15/ARTIKcAqJUtn93nUZ8ZFifBP220915.shtml。

3.粮食安全事关国家政治稳定，具有重要的政治价值

国家实施稳健的粮食安全政策，在保障粮食供给的同时，满足人民的差异化需求。1995年“米袋子”省长责任制写进政府工作报告，要求政府切实保护好基本农田，确保地方粮食配套风险基金及时足额到位，及时充实地方粮食储备，增强对粮食的调控能力，与粮食主产区建立长期稳定的购销协作关系，加强粮食市场管理等，从制度上保证国内粮食供给和质量安全。1996年提出“菜篮子”市长负责制，将生产链、供给链、利益链有机衔接，在确保粮食安全的基础上重点保障蔬菜生产、肉类供给，实行北粮南运、北猪南运。事关粮食安全的“米袋子”“菜篮子”责任制工程，有利于强化地方政府的主体责任意识，一方面可加强对地方的监督考核，构建完善的监督考核体系，推动部门间、上下级间的业务协同合作，打破部门间的壁垒，构建上下联动、横向协调的立体化政治体系；另一方面也对治理通货膨胀、稳定农副产品供应起到了积极作用，这为国家的政治平稳发展奠定了良好的基础。

4.粮食安全制度是中国特色基层治理体系的重要组成部分，具有治理价值

首先，政府通过对粮食市场的把控，增强了对物资的调动能力和对物价的把控能力，对于如何发挥市场对资源的调配作用有了更深的体会，经济建设效率增强。改革开放之后，党坚持以经济建设为中心，以农村改革为重点，围绕土地制度、农民生活、粮食生产等方面制定了一系列政策来适应我国经济体制的变革。在市场经济不断完善的情况下，粮食产量不断提升、粮食市场不断健全、粮食安全不断得到保障，基层治理体系也不断得到完善。其次，政府在不同时期引导多元主体参与粮食安全建设，大大增强了各个主体之间的黏性和凝聚力，也提升了政府的公信力和向心力。最后，不断完善的粮食安全法律法规，加快了我国的法治建设，全社会有法可依、依法办事的意识增强。粮食安全法虽然还未出台，但广东、四川、新疆、贵州等地的粮食安全保障条例已出台，这对加速推动粮食安全法出台、完善基层社会治理体系具有积极的影响。

5.粮食安全对生态安全提出了硬性要求，具有生态价值

保障粮食安全是一项需要长期坚持的政策，处理好人与自然的关系尤为重要。从最初的围湖造田到后来的退耕还湖还草，中国共产党愈发认识到保护自然的重要性。《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》强调，保护粮田是保障我国粮食安全的命脉，必须要守住18亿亩耕地红线，把粮食播种面积稳定在16亿亩以上，这是我国粮食安全的红线，也是14亿中国人的生命线。建设资源节约型和环境友好型社会、生态宜居美丽乡村，都是中国共产党在坚持绿色发展道路上的不懈探索。国家积极倡导减少化肥使用，鼓励施用绿肥，实行休耕，恢复地力，出台法律法规保护黑土地……其中所体现的居安思危、立足全局的意识，不仅助推了我国生态保护事业的发展，也传播了人与自然和谐相处的生态文明理念，在保障粮食安全的同时，确保了生态环境按照自然规律发展。根据2022年9月《经济学人影响力》发布的全球粮食安全指数(GFSI)年度报告，中国粮食安全指数全球排名第25位，亚太地区排名第4位，每项分类指标均超过亚太地区平均水平，在2012年至2022年期间持续增长了13.7，进步幅度位列全球第二。

(三)保障国家粮食安全政策存在的问题和不足

经过长期的探索与改革，我国保障国家粮食安全政策取得了显著成效。当然，我们也应看到政策实施过程中所遇到的问题。例如，因法律体系不完善而出现的无法可依的尴尬场景，因自然灾害频发、市场冲击而导致的巨大财政压力，因成本上升、补贴不足等引起的政策激励空间变窄，等等。

1.法律体系的不完善制约着政策的实施效果

第一，我国现有法律没有专门的粮食安全法，给政府部门间、地区政府间的协调造成不便。政府目前已开始着手《粮食安全保障法》，但还是处于草案阶段，还需等待全国人大审议通过。现有的《粮食收购管理条例》《粮食收购资格审核管理办法》都是由国务院颁布的行政法规，是对粮食的收购、储备、流通等方面进行的规范与管理，并非法律。第二，就现有的法律法规来看，多缺乏具体流程的操作规范，相关的配套法规也未发展完善，因此法律的实施效果欠佳，难以深入推进。比如在《中华人民共和国农业法》中，明确企业要按照国家规定保证储备粮的数量和质量，但是对于储备粮数量与质量的评价体系规定不详，增加了粮食安全的总体评价难度。

2.粮食安全保障相关的财政压力过大

国家通过粮食补贴、作物保险等手段来保障粮食安全，但财政负担也随之加重。第一，“黄箱”政策加剧粮食市场供需矛盾。价格补贴政策驱使粮食生产者选择性地生产有补贴的作物，而非市场需要的作物，粮食市场供需愈加不平衡。为保障生产者的利益，稳定市场秩序，政府往往会出资购买这部分滞销的粮食，导致财政负担增加。第二，繁琐的补贴审核、发放手续加大了财政资源耗费。粮食补贴需要农业、财政、基层政府等多个部门参与其中，整个过程往往会因部门协调不畅而出现审核量大、工作繁琐、周期漫长等情况，导致人力、物力不必要的增加。第三，我国幅员辽阔，自然灾害频发，加剧财政负担。粮食生产易受自然灾害影响，具有脆弱性。近年来，我国的农业保险覆盖率不断提高，覆盖面积、覆盖种类不断拓宽。而农民限于经济状况，往往无法完全支付保险费用。农业经营的高成本和气候环境的复杂性，也对财政的应急支付提出了较高要求，加剧了财政分配的压力。

3.随着粮食市场的发展，政策激励空间渐窄

第一，粮食价格不断市场化，致使种粮成本渐高，粮食收购价越来越难以抵消生产成本，农民收益得不到保障。第二，国际粮食价格冲击导致我国玉米等部分粮食出现库存积压，政府兜底保护功能减弱，市场化程度加大，打破了种粮农民原有的利润格局，激励作用减小。第三，国家为推进绿色发展，倡导生产者施用有机肥，进一步增加了农户的生产成本。但由于绿色食品相较于普通食品价格更高，流通、检测、认证等环节相关机制发展不够完善，消费者心存疑虑，销售往往不如人意，由此削弱了粮食绿色生产政策的激励作用。

四、保障国家粮食安全政策的发展方向

粮食安全与国家的长治久安紧密相连，面对保障粮食安全政策实施的难点，我们需要以更务实的心态去探究难题的根源，多方面寻找对策，以发挥国家在保障粮食安全上的主体作用。

(一)完善相关立法，势在必行

法律是政策实施的基础依据和保障，保障国家粮食安全，必须着眼于大局，入手于细节。鉴于国际粮食市场的严峻形势以及我国粮食供给不平衡的情况，必须加快推进《粮食安全保障法》的立法工作，让我国食用农产品的管理更为法制化、规范化、统一化，使得食用农产品质量安全更有保障。同时，各地应根据《粮食安全保障法》因地制宜出台相关地方法规，为保障当地粮食安全提供必要的细节规定，加强人才培养，强化地方政府、各级部门之间的协调合作，减少因法规不一致带来的不便，构建出完整的保障粮食安全的网络体系。

1.要有统一的监管标准

第一，完善全国性的食用农产品监管细则，比如更为细致化的检验检测项目，更大范围的监管品类，更为规范的标签管理制度，以协调好各监管部门的管理合作。第二，加大对法律的宣传解读，推动各地区各部门相关法规进一步规范，减少出台与法律差异分歧较大的监管法规，为各地区食用农产品的相互流通提供有力保障。第三，不断完善部门间信息共享的法律体系，给部门间信息共享以法律支持，解决信息共享的“不敢”难题。第四，参考国际监管标准，对接国际化的检验检测手段，为各地区政府制定统一标准，助推各地食用农产品打开国外市场。

2.要有严厉的惩处力度

第一，处理好不合格食用农产品的后续问题。对于质量不达标的食用农产品，除了限制进入本地市场流通外，还应制定明确的法律准则，防止其流窜到外地市场。另外还应加强对不达标的食用农产品溯源追踪，强化各地政府协同合作，联合从源头扼杀食用农产品的质量安全问题。第二，要加强对执法者的法律约束。严惩执法不严或违反法律规定的行为，完善追责问责法律法规建设，加强各部门的权责意识，理清各部门在食用农产品监管过程中的职责，明确各环节的主要负责部门，做到哪一环节出现问题就由该环节部门承担责任。

3.要让监督成为常态

要加强各部门内部监督，增强监督的连续性，定期进行考察，让自觉接受监督成为常态。要将政务公开贯彻执行到底，自觉接受公民、媒体的监督，按时召开听证会，听取公民意见。完善线上政务服务建设，接受公民和媒体监督，畅通政府与社会的沟通交流渠道。设立专门的管理举报专线，完善党委和政府反映机制，及时调查核实情况举报问题线索，按规处理，按时反馈。实现社会共治。

(二)优化财政支出，适时而变

1.要发挥市场对粮食价格的调控作用

党的十九大报告指出，我国主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。科技的发展促进粮食产量提高，经济的发展促使粮食需求发生变化，目前我国的一些主要粮食供大于需，出现库存积压，而油菜籽、大豆等产量供应不足，需从国外进口。面对粮食供需结构矛盾，要满足人民对合理膳食的需求，必须加快推进粮食供给侧结构性改革，去产能，去库存，让市场来定价，以市场之力引导生产供给向消费需求转变，以满足人民群众对更高生活层次的追求。要保障生产者利益，又要减小财政压力，就需要循序渐进，缩减“黄箱”政策范围，逐步放开粮食收购，在市场价格高的年份，由市场定价；在市场价格低的年份，实行暂时收储，再于适当的年份清库存。

2.要差异化分配财政资金

第一，由于各地粮食产量不一，要统筹好对粮食主产区及主销区的资金安排，需对产粮大省、产粮大县加大资金投入，保障粮食有效供给。要加大对重要农产品的资金投放力度，通过补贴、低息或无息贷款等形式，为生产者解决资金短缺难题。加强对专项资金使用的监管，严防出现“雁过拔毛”或挪用资金的现象，确保资金用到刀刃上。第二，要加强部门间业务协同，搭建“一站式”办公平台，统管信息资源，打破“信息孤岛”的局面，强化沟通与合作，不断提高工作效率和工作水平，简化粮食补贴审核程序，减少耗费。

3.要补齐农村基础建设短板

增加农村地区的财政支出，为农村地区食用农产品的发展提供经济支持。第一，在基础设施方面，增加农机补贴，鼓励规模化发展，推进农业产业现代化；建设产业园区，引进企业投资建厂，促进农企合作，解决粮食销售难题。第二，在配套设施方面，完善灌溉、道路等基础设施和物流系统的建设，加大对农村地区存储技术的投资力度。提高网络覆盖率，在网络费用上予以优惠，帮助农户实时了解消费信息，利用网络化平台进行直播带货，拓宽销售渠道。

(三)增强政策激励力度，激发热情

面对市场的冲击，在维持基本的粮食收购价的基础上，要从多个角度降低生产成本，激发农民生产热情。

1.以激发科技创新活力来激发粮食市场高质量发展的增长潜力

在过去经济快速发展的进程中，过于强调经济增长速度而忽视了经济增长的潜力与持久度，要想让粮食市场具有长久的竞争力，必须将科学技术贯穿于食用农产品生产、流通、消费的过程中。第一，要鼓励科技创新，增加对于育苗、防治病虫害等研究的资金投入，并推广相关技术。加强对农民的生产技术指导，培养其科学种植的能力，做到正确选种、合理育种、精确施肥，通过提高技术来降低成本及风险，推广绿色生产。第二，要加大对生产过程的全方位追踪科技的探索研究，利用科技化手段，在提高生产效率、减少资源浪费的同时生产出优质的食用农产品。第三，要创新现代化的科技手段，精准识别对接市场，合理存储，快速运输，减少流通环节，以降低成本，增加收益。

2.以完善风险防范制度为粮食市场高质量发展提供长久的规范

在风险防范方面，第一，要加大预警防范力度，为粮食生产提供灵敏的“晴雨表”，帮助农户及时有效地应对自然风险；普及“智慧粮食”等新型粮食安全理念，为粮食安全预警提供一条更为便捷的道路。第二，要完善应急体系建设，坚持大粮食观念，进一步完善粮食风险基金和粮食专项储备制度，提高国家粮食安全水平。要设立专门的应急资金，加大对粮食安全保险的补贴，对因突发状况而损失巨大的生产者予以补助，降低农户损失，增强农民的底气与信心。积极鼓励生产者购买保险，提供一定的保险补贴。要制定粮食保护价、危机救助等机制，防止重要农产品价格波动过大，对于滞销的食用农产品进行收购或者补助，解除农户后顾之忧。第三，由于分散生产对自然风险的抵抗能力弱，要倡导农户自身组织成立生产合作社，对过于碎片化的土地进行流转，推进规模化经营，利用当地优势，打造一村一品的格局，形成更具竞争优势的格局。鼓励企业加强与农户的合作，打造“企业+农户”模式，由企业提供资金技术，农户通过流转土地，在获得收益的同时实现家门口就业，形成规模化和产业化的竞争优势。

3.以构建绿色食品流通体系来推动粮食市场高效协调发展

第一，在生产方面，要贯彻绿色生产理念，增强生产者的环保意识，积极引导使用绿色肥料，减少化肥、农药的使用，对使用绿色肥料的农户进行补贴，激发其积极性，实现绿色安全生产。第二，在规范和标准设定方面，构建全流程的绿色食品流通体系，打造完善的绿色食品标签管理制度，实行全过程检测，增强品质认证，提升消费者信心。消费者要增强标签意识，增强对标识的认可度，自觉抵制三无产品。第三，在市场销售方面，要通过宏观调控和市场机制，引导绿色食品合理定价，促进消费。运用大数据为用户精准就近推荐优质粮食，提供产品相关的信息，让消费者吃得既省心又安心，推动我国粮食市场健康发展。