流浪犬治理，如何破题

曹立波　宁中平

毛发打结成块、无比肮脏、身体瘦弱不堪，甚至走路颤颤巍巍……在一个开车几分钟就能走完的藏区县城，至少有一百多只流浪犬。这是一位旅行博主在藏区拍下的流浪犬现状。

据报道，流浪犬几乎遍布了整个青藏高原，尤其集中在川藏线附近。它们数量庞大、种类繁多，有藏獒、金毛、阿拉斯加及各种杂交犬等，藏獒大部分来自藏獒市场退潮后的养殖场弃养。在地广人稀的青藏高原，流浪犬群体很难找到正常的食物，生存状况非常差。流浪犬问题，几乎在全国各地区都存在，是当下社会治理中的薄弱环节。

流浪犬养伤人的事情时有发生，而且流浪犬的存在本身就具有很大的安全隐患。它们携带大量病毒、细菌和寄生虫，又无法像宠物犬一样定期免疫驱虫，它们以中间宿主和弓形虫、钩端螺旋体病等人畜共患病病毒的携带者的身份，通过直接接触、抓咬伤或排泄物污染等方式，成为传播引发传染病、影响健康的隐患。

同時，流浪犬也会聚集成群体对生态均衡造成威胁。比如，藏区流浪犬不仅可以捕食高原鼠兔、喜马拉雅旱獭、盘羊、蒙古瞪羚、飞行能力较低的鸡形目鸟类和需要在地面取食的鸠鸽类等动物，有时甚至能威胁到食物链顶端的雪豹。

从社会治理角度来看，解决这些问题涉及的法律关系和职能部门众多，如果单单依靠某一部法律或某个行政机关，可能都很难得到妥善有效的解决。对于这种看似谁都能管，但实际上谁都不管或没管好的社会治理难题，检察公益诉讼或许能给出一个答案。

《动物防疫法》出台前，对宠物犬和流浪犬治理主要以《治安管理处罚法》和各地动物防疫、城市市容和环境卫生管理、犬类管理暂行规定为依据。青海、辽宁、贵州、重庆等地的检察机关，先后探索办理了多起涉及流浪犬治理的公益诉讼案件，通过制发检察建议，督促有关部门强化流浪动物管控工作，规范动物及宠物养殖，积极开展动物防病防疫，加强宣传和巡查力度等，推动形成多部门协同参与的长效治理机制。

2020年末，辽宁省抚顺市新抚区检察院聚焦备受群众关注的“犬患”问题开展为期5个月的专项行动。经过两个月的摸排和调查取证，新抚区检察院对负有相关监管职责的相关行政机关发出诉前检察建议，建议其进一步加大执法力度，采取有效措施，加强犬只管理，规范养犬行为，消除公共安全隐患。检察建议发出后，有关部门高度重视，立即展开专项整治活动，通过在社区、街道、公园、广场等人员聚集地设立公示牌、宣传栏、宣传展板、张贴宣传材料、普法宣传等形式，倡导文明养犬。对违法违规养犬人进行警告，对违规流浪狗进行留置，取得良好的社会治理效果。

2021年5月1日，《动物防疫法》施行后不久，上海市静安区检察院便成功办理了一起流浪犬整治行政公益诉讼案。

上海市某小区有不少流浪犬出没，影响着居民生活和出行的问题。静安区检察院工作人员认真实地查看、核实相关情况，随后向相关街道办事处制发诉前检察建议书。当天，检察官联合街道办事处、辖区派出所、居民委员会和小区热心居民，协力开展流浪犬整治，对办案中收容的流浪犬进行妥善安置。彻底解决了小区流浪狗隐患。

新修订的《动物防疫法》的施行，为检察机关提起公益诉讼提供了更为全面的法律依据。但就目前宠物犬管理和流浪犬治理的现实需求来说，仍存在一定立法和制度空白。

首先，各省市对于宠物犬中的烈性犬的范围种类没有统一规定，划分标准不同，对烈性犬处罚措施强度不够。部分地区宠物犬的管理规定中，烈性犬和普通犬类伤人的处罚金额没有区别，甚至有些地方的处罚金额最高只有几百元。然而，无论从体型外貌还是性格特征上来看，烈性犬都有很大的危险性。并且处于发情期或受刺激的情况下的烈性犬往往具有较强的攻击性。梳理犬类伤人的新闻报道，不难发现，大多数致人重伤、死亡的结果都由烈性犬造成。

因此，针对违反烈性犬禁养规定的行为，相关部门可以适当增加处罚力度，处罚方式也不应当仅限于金钱处罚。同时，畜牧兽医行政部门应联合宠物协会、动物保护组织等主体，发挥其对宠物犬知识的专业性，参与到宠物犬管理规定的制定中。一是对烈性犬范围种类的划分方面发表意见，制定更加符合实际与科学的分类标准，为其他配套法律法规的制定建立科学合理的基础;二是在宠物犬管理饲养、经营、医疗方面建言献策，给政府部门提供宠物犬管理的思路。

其次，在各行政部门和其他参与主体在宠物犬管理和流浪犬治理工作中，许多有价值的信息无法得到高效的共享，例如动物养殖、销售、展览等经营及登记注册活动信息，无证犬的收容、疫苗注射、认领、领养的信息等。为了让工作数据不再沉淀，检察机关应当充分发挥公益诉讼检察职能作用，推动与各部门建立信息共享平台和常态化协作机制，打破信息孤岛，形成信息网络，更好地服务于社会综合治理。

此外，从上述上海静安区办理的案件中可以看到，涉案流浪犬最终交付民间救助站寄养，避免了再次流入社区等公共场所而造成环境或社会治安隐患。对于无主宠物或流浪动物，简单粗暴的处理方式不符合检察机关公益诉讼的目的，也很难为社会公众所接受。较为人性化的治理办法应当是让动物保护协会、救助站、收容所等公益性社会组织共同加入，形成多方参与的综合治理格局。在此基础上，相关群体可以借助互联网通过大数据分析和收集，将互联网与流浪犬救助站相结合，运用互联网实时互动、资源共享等优点服务于流浪犬救助的活动中;同时利用互联网传播速度快、影响范围广、时效性强等特征，号召更多的群众参与到救助流浪犬的队伍中来。这对公民提高养犬责任意识以及保护其他动物的意识都会有积极的意义。

（作者单位：甘肃省兰州市检察院、最高人民检察院第八检察厅）