涉河建设项目管理的实践与思考

赵 虎，陈朱叶，郭相平，金家楠，方 芳

(1.张家港市水务局，江苏 张家港 215600；2.张家港市杨舍镇农业服务中心，江苏 张家港 215600；3.河海大学，江苏 南京 210000)

城市的命脉与河道息息相关，河道既是水资源的重要载体，也是生态环境系统的重要组成部分，加强河道(包括湖泊、水库、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区)管理范围内建设项目(以下简称“涉河建设项目”)的管理，关系到防洪安全、河势稳定、生态安全，是全面推行河长制湖长制、加强河湖管理保护的重要内容，是维护河湖空间完整、功能完好、生态安全的重要措施[1-4]。近年来，在河湖“清四乱”工作中，一些地方发现未批先建、违规审批涉河建设项目等问题，带来了恶劣影响，如何加强涉河建设项目管理已成为一个亟待解决的问题。

目前，涉河建设项目管理研究主要集中在技术要求、工作流程和行政审批制度方面。黄培志等[5]探讨了河道覆盖类防洪评价项目和穿越河道类防洪评价项目这两类涉河建设项目防洪评价情况；冯凌旋等[6]解析了《上海市河道管理范围内建设项目防洪评价技术规定》；张云等[7]提出了跨河桥梁涉河论证要点；刘志峰[8]、邓沐平[9]等从涉河建设项目监管标准、河湖管理范围划定标准等方面开展研究；沈燕红等[10-11]分析了涉河涉堤建设项目行政许可办理实践中存在的问题，并提出制定涉河建设项目统一审查标准、完善行政许可审批流程等优化途径；周宇等研究了卫星及无人机遥感技术在涉河建设项目监测中的应用效果[12]。而涉河建设项目管理中具体的管理方式方法等方面的研究较少。

本文在探讨目前涉河建设项目管理中存在的问题及难点的基础上，以张家港市涉河项目管理的实践为例，采用归纳分析法，提炼总结了具体实践中的创新做法及有益探索，并提出了相关建议与思考，以供相关单位参考借鉴。

1 目前存在问题及难点

近年来，我国河道管理范围内的建设项目不断增多，各地在涉河建设项目管理上取得了一定成效，但还面临管理人员少、工作难度大、项目无法验收、建设单位守法意识淡薄等窘境。

1.1 管理工作难度大

与一般的建设项目相比，涉河建设项目管理工作更加复杂，涉及面广，专业性强，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和不同行业，管理的对象不仅包括本水利行业的防洪工程等项目，还包括涉水而建的公路、铁路、市政等其他行业的工程。另外，随着城镇的快速发展，河道管理范围内，尤其是在城区河段的的开发建设项目数量不断增多，导致管理任务艰巨且种类繁多。而这些涉河建设项目的管理单位都是水利部门，再加上经费不足，导致管理人员不足、技术薄弱等问题，工作面临巨大挑战。

1.2 监管不到位

多年来，“重审批，轻监管”一直是涉河建设项目管理的难题。监管工作没有日常化、规范化，被动式监管、口头监管等情形较为普遍。一些涉河建设项目在竣工后难以通过验收：有的项目在验收时发现并未完全按照批复文件进行施工，有的是施工过程中要求整改的问题并未完成整改。后期乱堆、乱建、乱占的现象时有发生。

1.3 守法意识淡薄

有些建设单位在河道管理范围内进行建设时，由于法律意识不强，不按规定程序履行报批手续，擅自施工。有些建设单位只把取得水行政许可作为一个必需的环节，一旦拿到水行政许可审批文件，就认为对其无约束力，擅自改变建设方案，致使一些文件批复没有得到很好落实，给河道安全埋下一定隐患。

2 涉河项目管理有益探索

张家港市位于长江下游南岸，共有63.57km沿长江岸线，拥有长江苏州段最长岸线，河道属长江流域太湖水系，河、港、套、塘、浦纵横贯通，交织成网。长江环绕西北、北和东北面，张家港河、二干河和走马塘与太湖水系相通[13-14]。张家港市河道多，范围广，在已公布的重要河湖名录中，市级及以上河道25条，市级以下河道312条。列入江苏省骨干河道名录的河道15条，其中流域性河道1条，区域性骨干河道3条，跨县重要河道2条，县域重要河道9条。

面对压力和挑战，张家港市始终践行“长江大保护”战略，把保护长江生态环境摆到压倒性位置，不断强化河道管理的公共职能，通过管好盛水的盆，护好盆里的水，凝聚岸边的人，逐步形成规范有序、精简高效、多元立体的涉河建设项目管理体系。

2.1 构建多元化管理体系

为破解管理人员少、管理经费不足的难题，张家港市创新管理方式，构建河道管理单位、水政执法单位、河道保洁单位及第三方机构多元管理体系。具体而言，建立了市级河道“保洁+巡查+监管”的一体化管理模式，保洁单位将河道巡查纳入河道保洁员工作内容，河道保洁员不仅承担着河道清理、保洁任务，还是河道管理一线的“观察员”，相较于原有保洁单位只负责河道保洁，此举能及时发现各类涉河违法行为，并将其消除在萌芽中，从根本上破解涉河建设项目管理难题。

河道管理单位和水政执法单位建立常态化巡查制度，如明确市长防处对长江陆域全线巡查，频次每周不少于2次，市水政监察大队负责长江水域巡查。此外，配备专职的河道巡查员，既对河道水面、岸坡保洁成效进行监督考核，还负责巡查河道岸线涉河建设行为，从而构成了由河道保洁员、河道管理员、专职巡查员的多边联动巡查管理队伍，及时互通共享涉河管理现场情况，极大地提高河道一线巡查管理能力。

2.2 织密织牢监管网

为加强项目动态监管，张家港市利用卫星遥感数据、无人机航拍监测等先进技术手段，采取“人工+监控+无人机+执法艇”等方式，定期或不定期地开展河湖和工程运行管理检查，将巡查由单纯人工巡查提升至“岸边查、天上看、江中巡”的全方位立体巡查模式，做到水域、岸线全覆盖、常态化，确保及时发现、及时制止、及时处置违法违规行为。河道管理单位之间，如市长防处、河道处、区镇水利站等，采取交叉检查方式进行，通过交叉检查相互交流、借鉴学习、取长补短，共同提高涉河项目监管水平。

同时，加大在建项目监管巡查工作力度，采取“定检+飞检”形式开展巡查，并将河道管理范围内建设项目监督检查纳入“双随机、一公开”，在检查对象名录库中随机抽取涉河建设项目，在执法检查人员分组名录库中随机选派2名以上执法检查人员，对照抽查事项开展现场检查。发现违法违规问题，立即出具书面通知予以制止并限期整改，且对整改情况进行复核，实现闭环管理。项目施工期间安排专人全过程跟踪施工进度，开展定期巡查和不定期抽查，督促建设单位按许可文件进行施工和整改。

2.3 充分发挥河长制作用

近年来，张家港市以全面深化河长制为抓手，高起点建立河长体系，河长制工作实践经验入选水利部典型案例汇编。实行市委书记任市第一总河长、市长任市总河长的双总河长制，市四套班子领导担任市级以上重要河道(湖泊)的一级河长，并按照分级管理、属地负责的原则，由区镇镇村党政领导担任镇村河道河长，437名市镇村三级河长覆盖至全市所有河道。以“张家港精神”为内在动力，突出河长主帅总负责作用，聚力攻坚、加压争先，采取河长交办、现场办公等方式，统筹建设与管理、发展与生态等一系列固有矛盾，有效遏制未批先建、非法侵占、违章搭建等违建现象，集中力量啃下了某造船厂、拆船厂等一批涉河管理中的“硬骨头”。

同时，积极推行民间河长，培育了一批熟悉河道、口碑好、威信高、热爱社会公益事业的人员参与河道管理。公开招募民间河长200余名开展巡河，通过电话、微信群等多种渠道及时上报涉河管理问题，并聘请12名政协委员、人大代表担任河长制工作社会监督员，发动社会公众和社会组织全方位参与，全力构建多元参与的治理体系，助推河湖长制有名有实，高质量发展。还建成江苏省首个河长制主体公园，形成了新的宣传阵地。开发张家港市河长制管理云平台，将涉河“两违”图斑全部纳入平台，推动涉河项目管理逐步信息化、数据化。

2.4 引入第三方辅助巡查

当前，涉河建设项目监管标准和技术要求逐步提高，为增强涉河建设项目精准化管理能力，张家港探索建立了涉河建设项目监管新模式——引入第三方专业力量辅助巡查。除了常态化的监督方式外，通过政府购买服务的方式，聘请第三方专业机构对市级河道管理范围内的建设项目进行辅助巡查。

第三方巡查单位配足涉河监管专业技术人员，严格按照批建相符的要求，开工前开展界限和位置的复核，建设过程中对照涉河许可文件中项目位置、界限及建设内容等开展日常巡查，如有涉河建设项目建设范围、内容与许可不一致，第一时间通知建设单位进行整改，跟踪督促项目整改进度，并定期向河道管理单位汇报涉河建设项目施工进展和日常监管情况，同步做好监管台账的收集、整理、归档工作。这在很大程度上弥补了涉河建设项目管理力量的不足，项目从开工到完工全过程监管，也大大提升了涉河建设项目管理的效率。

3 建议与思考

新时期，河湖管理工作全方位拓展，对涉河建设项目管理工作也提出了更高的要求，尤其在动态监管、第三方服务评价、培训与宣传等方面还有待进一步加强。

3.1 建立健全河道管理网(段)格

除加强日常巡查、检查外，应注重岸线动态监管，提升岸线管理信息化水平。要充分利用遥感、视频监控、无人机等技术手段，对重点河湖水域岸线进行动态监管。修订完善河道巡查管理流程，探索河道管理网(段)格化，基础条件好的乡镇可将河道巡查管理纳入网格，制定网格问题处置流程和涉水事务入格清单，细化网格员职责，明确网格范围内的河道及水利设施由网格员负责，推进河道管理标准化、流程化、规范化。同时，建立网格员与河道管理员互通协作机制，网格员巡查时发现问题立即制止，并同步报送河道管理单位。

3.2 强化第三方管理后评价

目前，第三方机构巡查管理中还缺少对其服务质量和服务成效的考核评估。建议在招标中可采用综合评分法，明确管理人员年龄、素质能力、巡查监管设备的使用等基本条件、项目管理具体负责人的相关工作业绩，将第三方单位业务培训频次、培训内容纳入合同文件，作为合同款支付的前置条件。同时，加强考核评估，制定河道管理第三方服务考核办法，对第三方机构的履约情况、涉河行为管理成效、服务质量等进行考核评价，根据考核结果支付合同价款。此外，服务采购项目后续评估机制缺位，可探索开展河道管护效果后评价，逐步形成适合本地河道管理的服务模式，并及时总结经验做法，形成可供兄弟单位复制推广的服务管理模式。

3.3 加强涉河管理业务培训

部分涉河企业对水法律法规和涉水许可手续办理的流程不熟悉，因此，企业涉河管理培训以熟悉审批流程、掌握相关法律法规为导向，可邀请水利方面的专家教授或经验丰富的一线管理者授课，采取集中培训与现场教学结合的方式，为相关企业及从业人员专题讲解水行政许可、相关水法律、法规和政策等，并发放宣传册和涉河建设项目办理流程等材料，现场指导涉水企业手续办理；对于巡查、管理及执法人员，培训则侧重于实用、实操，及时将最新的涉河建设项目监管标准传达至现场一线监管人员，以水政执法为基础，围绕如何加强水域岸线空间管控，结合推进幸福河湖建设标准和评价规范等内容进行专题培训，通过河道“清四乱”、妨碍河道行洪突出问题排查整治等案列分析，精准提升涉河全过程管理队伍能力建设。

另外，还可开展现场涉河管理能力提升竞赛，模拟涉河现场行为巡查、执法及涉水许可办理等情景，强化河道管理业务知识，实现理论到实际应用的飞跃，提升工作人员的综合业务能力。

3.4 加大河道保护宣传引导力度

结合中国水周、世界水日等活动，进一步做好宣传舆论引导，坚持线上线下同步宣传，形式上喜闻乐见、内容上通俗易懂。可运用以案说法等形象生动、易于理解的形式，宣讲水法律法规、河湖保护等，营造人人参与、人人爱河护河的良好社会氛围和河湖治理格局。同时，探索建立河湖水域岸线监管信息公开制度，对违法违规行为及整改完成情况予以公布。充分发挥河长制主题公园宣传阵地作用，展示河湖保护举措和成果，科普水资源与水利知识，提升公众知水、爱水、护水、惜水的意识，让居民在游玩中潜移默化地接受水文化，强化其宣传教育功能。

4 结语

本文以张家港市在河建设项目管理中的实践探索为基础，从管理体系、管理模式、监管巡查等角度分析总结创新做法与经验，如构建河道管理单位、水政执法单位、河道保洁单位及第三方机构多元管理体系，“人工+监控+无人机+执法艇”的全方位立体巡查模式等，操作性强，可供各地水利部门参考借鉴，并就管理过程中存在的不足与欠缺，提出了切实可行的建议和方案，具体而有针对性，有实际指导意义。但在第三方服务采购项目上，评估机制还有所欠缺，目前正积极探索开展管护效果后评价，后续将及时总结经验做法，形成可复制推广的模式。