乡村振兴战略下村庄发展规划问题探索——以内蒙古和林格尔县公喇嘛村为例

刘志勇，潘 红

(内蒙古自治区国土空间规划院,内蒙古 呼和浩特 010010)

乡村振兴战略的实施为乡村社会经济发展指明了道路。2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，从顶层设计出发为乡村发展指明了思路、方向、目标和任务。2021年12月自然资源部办公厅发布《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，指出各地要有序开展实用性强的村庄规划编制。用村庄规划来指导美丽乡村建设是乡村振兴战略实施的有效途径之一。我国的村庄规划制度可以追溯到改革开放初期。1993年，《村庄和集镇规划建设管理条例》发布并实施后,村庄规划领域的理论实践将主要问题随其政策焦点逐步进行转移,重点提出了城乡统筹发展的理念，并确定了村庄规划的发展方向为城乡一体化发展。本研究以内蒙古和林格尔县公喇嘛村为研究对象，在乡村振兴的大背景下，探索美丽乡村视角下村庄发展中存在的问题，并提出解决策略，为该地区村庄规划编制提供借鉴和依据。

1 村庄调查

1.1 调查方式

常用的统计调查方式有现场踏勘、基础数据的整理、问卷调查、村民访谈、召开座谈会等，其中，问卷调查内容广泛，数据准确，成功率高，使用普遍。因此，本次村庄规划调查主要通过村庄走访加线上线下问卷调查的方式，深入调查村民生活、生产、土地利用及乡村建设现状等方面的内容，为村庄规划编制提供翔实的基础资料。

1.2 调查内容与问卷设计

1.2.1 调查内容

村庄规划涉及的内容主要包括7个方面：①公喇嘛村基本信息；②家庭基本情况；③土地利用情况；④村民居住意愿；⑤村庄设施建设；⑥村民对政策的认知与响应；⑦村民对村庄布局及其他方面建议。

1.2.2 问卷设计

预先综合考虑了调查的限制因素，例如可能采集到的信息数量及其真实性、采集到的信息与调研目的的紧密性，调研的可行性，以及预算是否超支等问题。同时，与公喇嘛村所在的盛乐镇政府相关机构联系，获取当地经济发展计划，以及村庄地形图、村庄航空影像图、上位规划和相关规划等重要资料。调查对象主要为公喇嘛村村民、村干部以及镇政府相关人员。问题回答形式主要有开放式问题、封闭式问题两种，保证问卷每一部分的位置安排都具有一定的逻辑性，如问卷标题、说明和正文等。笔者根据以上内容来设计调查问卷，以使问卷调查达到预期效果。

2 研究方法与数据处理

2.1 村庄概况

公喇嘛村位于内蒙古自治区呼和浩特市和林格尔县盛乐镇北端，土地总面积1 442.76 km2,距呼和浩特市市区28.1 km，距盛乐经济园区17.6 km。该村属于土默特平原，土壤条件好、肥力高，土层较厚，日照充足，昼夜温差大，加之村域内有什拉乌素河流经，农业生产条件好。全村土地以农用地为主，占全村总面积的80.08%，建设用地面积仅占11.56%，其他类型比例较小。耕地中水浇地面积占比较大，耕地质量等级多数为13等，耕地质量好且产量较高，主要分布在中心村庄周边以及村域南部。

截至2021年，全村总人口3 883人，共计1 786户，属于北方地区居住较为集中的较大村庄，村民以农牧业为主，人均年收入9 700元。

交通方面，102省道从该村北部穿过，公盛路作为二级乡村道路东西向穿越村庄，交通便利。

基础设施相对完善，有公喇嘛小学、私立幼儿园、村卫生院、文化戏台等设施。

2.2 研究方法

2.2.1 实地调查法

笔者多次前往现场勘验、拍摄照片和同村民深入交流，确保村庄规划的实用性。

2.2.2 问卷调查法

通过问卷调查的方式，对村庄的情况进行更深入的了解，把问卷结果和现状分析进行整合，再结合村庄实际情况对公喇嘛村做出定位分析。

2.2.3 GIS空间处理方法

通过影像解译确定村庄土地利用现状，运用GIS空间处理方法对各地类进行统计分析与空间定位。

2.3 数据处理

笔者对公喇嘛村进行实地调查，同时网上查阅相关资料，并同村主任及村民多次交谈，了解村民对村庄未来建设的设想，同时也获得了村庄的人口规模、就业情况、产业发展现状以及各类用地总量等准确数据；利用村庄的高清卫星影像图对村域和村庄内部建设用地进行解译，获取村庄土地利用现状数据；对典型农户进行入户调研，发放并组织村民填写调研问卷，共发放调研问卷100份，回收有效问卷92份。笔者将多次调研获得的相关数据进行归纳整理后，对村庄现状进行了详细分析。

3 村庄发展现状分析

3.1 家庭基本情况分析

本次有效调查样本92份，以男性为主，占68.48%，集中在35岁～75岁，年龄偏大。调查对象收入来源主要为农业林产收入，部分调查对象以自营工商业、本地务工收入为主，还有部分年龄较大的调查对象主要依靠社会保障维持生计；收入来源仅为务农的年收入较低，自营工商业产生的年收入较高，社会保障收入固定。调查对象的支出主要用于购买粮食，村民中大多在家中种植蔬菜，蔬菜类的费用相对较低，水电、其他文体娱乐等费用较低；其他费用方面，主要有药物、农药、饲料方面的开销。

3.2 住房与基础设施调查分析

3.2.1 住房条件

宅基地使用情况。公喇嘛村人均宅基地面积约为381 m2，人均房屋建筑面积约为152 m2，平均成新度约为72%，房屋修建年代最久的为20世纪40年代，最近的为2017年。房屋类型主要有砖木、砖混及少部分的框架结构和土坯结构，其中，砖混结构和砖木的房屋最多，占比80.64%，土坯房的比例相对较低，为16.04%，而框架结构最少，只占3.32%。

近年来的乡村振兴政策落实效果显著，村民的住房条件得到了极大的改善，但仍有部分质量较差，利用效率低，通过农村土地综合整治和房屋改造改善其条件将列入笔者的规划构想中。

3.2.2 基础设施配套

3.2.2.1 道路交通。公喇嘛村内主要有两条主路，其中一条与公盛路连接，基本上为柏油硬化路；另外一条102省道从村北穿过，是对外联通的主要道路；其他为村内连通道路。村庄内起联通作用的道路存在老化、破旧、宽窄不一、断头路等现象，12%～18%的村民认为村内道路结构和道路宽度需要改善；村域内田间道路，大部分村民居住的地方距自家田地最远距离为1 km～2 km，且田间道路基本都被硬化，村民认为从居住地到田地耕作较为方便。

3.2.2.2 环境卫生设施。村民反映中最突出的是村中垃圾处理问题，还有近半数村民认为需要解决污水集中处理和村民饮水问题。根据问卷调查统计分析发现，约38%的村民将垃圾放到垃圾收集点，这说明居民环保意识的增强以及政府对卫生问题的重视，但仍有32%的村民将垃圾直接丢弃，还有30%的村民选择自家焚烧或填埋。本村环境污染的来源主要有生活垃圾、空气以及水污染，这些污染来源与村民认为最需要解决的问题相对应，说明本村的环境问题迫切需要改善和处理。规划构想中应计划继续加强宣传教育，同时增设垃圾收集点数量，为村民构建良好生活环境。

3.2.2.3 其他设施。村内现有配套有健身器材、戏台等公共设施，但布局较为偏僻，利用率不高，需要增加布局，尤其是在村民休闲集中的地方。村民认为本村最需要增加的公共设施有公厕、老人之家(托老所)、肉菜市场；仍有10%～20%的村民认为村里的教育和医疗硬件跟不上，需要增建幼儿园、小学和卫生所。除此以外，调查村民停车状况，近一半的村民将私家车直接停在家中或院落的村民，36.66%的村民将车停放在院外，停放在村内道路两侧的村民占比约为10%。由此可见，村庄乱停乱放车辆的现象比较严重，且没有公共停车场，在村庄规划中应规划出公共停车区域。

3.3 农用地利用与流转分析

3.3.1 耕地承包

在通过村民问卷调查的方式获得的92份有效村民问卷中，种植耕地数量最大值为26.67 hm2，种植耕地数量为0～0.67 hm2的人数最多，占总人数的47%，种植2.67 hm2以上人数最少，为6%。承包耕地几乎全部耕种玉米等粮食作物，极少部分耕种土豆等经济作物。

3.3.2 承包地流转

调查得知，公喇嘛村第二轮承包耕地人均0.2 hm2，但该村村民实际耕种人均1.6 hm2，说明本村耕地存在一定的承包地流转情况。流转耕地面积是总承包耕地面积的58.45%，说明该村耕地流转现象普遍。流转方式多为转让形式，极少部分是村民直接给予亲戚耕种。流转对象也多为本村村民，极少数转让给外地人员。转让平均价格为153元/(亩·年)。耕地流转后也多为种植玉米等粮食作物。调查中，部分村民不愿意转让承包耕地，认为耕地是其生活之保障。

3.4 村民改善居住条件意愿分析

笔者通过对该村村民居住意愿的调查，得出以下结论：①本村近64.71%村民表示不需要新建住房，反映出现有住房条件基本能够满足该村村民日常生活需要，仅有35.29%的村民有新建住房的需求，主要需求人分布在中青年范围内。②在新建住房选址意向中，39.22%的人群有在移民新村内新建住房意愿，33.33%的人群表示愿意拆旧建新，19.61%的人群表示不确定以及7.84%的人群表示其他意向。究其原因，选择在移民新村内新建住房部分人群表示是由于村内现有的排水设施以及生活垃圾处理等基础设施较差，所以希望在移民新村内选址。拆旧建新这部分人群主要是较为年长的老户，不愿再适应新环境。而其他人群主要是由于对未来情况的不确定性，愿意根据未来实际情况进行判定。③由于对居住地的熟悉与依赖，96.08%的人群表示希望居住地依旧在本村范围内，只有3.92%的人群表示愿意离开本村生活。④调查村民搬迁意愿时，有76.47%的人群表示愿意搬迁，有23.53%的人群表示不愿意搬迁，表明在外部条件允许情况下，多数人群还是可以接受搬迁的。⑤调查提供新建住宅、腾退旧住宅意愿时，19.61%的人群表示愿意无偿归还现有宅基地，52.94%的人群表示在给予一定补偿下可以归还现有宅基地，而27.45%的人群表示即使给予补偿仍旧不愿意归还现有宅基地。由此可见，在给予一定补偿后，腾退旧宅基地的意愿较大，利于农村居民点整治的开展。⑥调查村民安置住房类型意愿时，62.75%的人群表示希望住宅依旧为独门独院式，9.80%的人群希望为靠在一起的独家房屋，27.45%的人群表示接受多高层建筑。总体而言，独门独院的住宅形式仍旧为大多数村民可以接受的住宅形式。有部分愿意接受多层或者高层建筑，反映出部分村民可以接受新型农村住宅模式。

3.5 村民对政策的认知与响应

通过问卷调查的形式笔者发现，村民普遍对“基本农田保护”“土地整治”“高标准基本农田建设”“新农村建设”等政策都不了解。村民对“一户一宅”制度有45%的人了解，33%的人表示没听说过，22%的人不了解。村民对“新农村建设”制度有59%的人表示了解，41%的人不了解。43%的人了解乡村振兴制度，57%的人不了解。村民对宅基地管理现状仅27%的人对宅基地管理满意，认为宅基地管理规范，程序公开透明；37%的人基本满意，认为管理应进一步规范、程序应进一步公开透明；22%的人不满意，认为管理混乱、程序不公开透明；14%的人认为不好说。

调查结果显示，大多数人认为本村应发展种植、观光旅游业。本村外地人是从2005年开始突然增多，村内流入人口依旧增加，主要是在工厂务工或承包本村农田，承包农田主要种植稻麦等粮食作物，由于大家对村庄农业发展的认可，规划中仍以农业为主，大力发展本村农业经济。

4 村庄现存问题

4.1 村庄产业基础薄弱

公喇嘛村是一个严重依赖第一产业的乡村，在调查中调查对象多为农民，占调查总人数的73%，是村里主要的生产人员；村庄由于自然条件和社会经济条件，二、三产业发展落后；公喇嘛村也不是粮食主产区，目前主要种植青储玉米、小杂粮等，产业发展比较薄弱。

虽说近几年村庄的第二产业有所发展，如电厂等的建设，但是离预期目标仍有较大差距，其产业与村庄发展不能紧密结合，对村庄带动效应有限，对现在村庄产业格局没有很大的改观。

4.2 乡村人居环境建设滞后

与城市建设投入相比，乡村地区建设的投入资金不足，市政设施建设滞后。主要表现在排水工程方面，村庄污水还处于随意排放的状态。公共服务发展滞后表现为服务质量低，部分村民被迫入城就是为了给子女可以提供较好的教育资源。同时，其公共场所的建设相对缺失，比如公共停车场、老年活动中心等，这些建设项目的缺失，极大地减少了村民的生活体验感，也不利于村庄的整体建设。以公共停车场为例，大部分村民都将车停在自家院落甚至是村内道路两侧，这极大地影响了村庄的交通情况，同时也影响村庄整体美观效果。

4.3 乡村发展空间有限

呼和浩特市是一个处于扩张期的城市，城市的产业外溢效应还不明显，周边乡村地区的二、三产业融合项目推进缓慢，土地、水资源等各项生产要素比较紧张，直接或间接影响外部资本的引入，进而农村休闲产业较为困难。公喇嘛村内的生态环境、水源、村容村貌等制约因素成为公喇嘛村可持续发展的明显掣肘。

4.4 乡村文化特色缺失

公喇嘛村历史文化底蕴深厚，有古城墙等自治区级重点文物保护单位等文化资源，但特色文化价值挖掘和传承利用不够，且其古建筑破坏较严重，缺乏修缮，例如，古庙的拆除、照壁的损坏等。同时，乡村建筑风貌特色不鲜明，仅存的部分乡村风貌特色也正在经历急速衰败，出现许多与乡村风貌不协调的建筑。

4.5 乡村建设缺乏合理规划和引导

村集体缺乏足够的收入，没有大型建设项目的推动，村庄缺少利用规划编制来引导建设，编制村庄规划也面临较多问题，如内容缺乏深度，只进行建设部分，对村域产业发展、设施完善指导作用较弱。规划内容不能太笼统，需对规划建设项目提出具体的可行方案，详尽实施计划，加大实施力度等。目前规划普遍缺少村民的参与，调查流于形式，规划缺乏可读性和计划性。

4.6 公喇嘛村基础设施建设落后，社区建设不完善

该村村内主要道路仅有两条，路灯等设施缺少管理人员和公共维护经费，影响正常使用。部分街道没有建设公共厕所，这也影响了村民生活的质量。且其公共厕所大部分为旱厕，只有极少部分水厕，这不仅不利于村民的生活质量，也不利于打造一个良好的村庄环境，对建设新农村有一定的影响。另外，在农村建设的过程中，房屋建设、河道建设、乡村企业选址建设等比较困难，农民思想比较固化，道路建设等各类开发活动实施起来存在一定难度。

4.7 旧村房屋布局整齐性相对较差

公喇嘛村中心村内部房屋布局散乱，杂乱无章，朝向不一，大小不一，没有集中进行规划，导致中心村内部小路无法互通，有很多断头路、死胡同等。但村中主要道路在实施乡村振兴战略背景下已经被硬化，村中环境得到很大改善，而房屋的布局仍需在不破坏原址的情况下进行有序改造，以促进公喇嘛村整体风貌建设。

5 解决策略

综合以上调研分析，笔者在乡村振兴的背景下，参考已有的研究成果，针对公喇嘛村发展规划提出如下策略。

5.1 做好产业旅游规划研究

产业兴旺是乡村振兴的重点。乡村振兴战略对新时期农村经济发展的目标要求更高，更加强调产业在乡村振兴战略实施中的基础性作用，不断推进农业现代化和农村产业融合，推进乡村现代化产业体系构建。因此村庄产业发展规划要对接好上位规划，立足当地资源禀赋，依托良好的区位优势，以农业为本色，以乡村为底色，以乡村休闲旅游为特色，促进一、二、三产业融合发展。同时要强化乡村旅游策划，挖掘村庄独特价值，挖掘有传承的人文历史特征，加强历史文化遗迹和景观风貌保护，延续村落历史文脉。

5.2 优化建设用地空间布局，建设美丽宜居乡村

乡村振兴战略中关于生态宜居的要求，对提升农村人居环境质量提出了新要求，村域建设规划要结合村生活和产业大发展建设需求，对农村居民点、村公共服务设施、集体经营性设施、基础设施等具体建设项目或建筑物进行规划布局，并对乡村风貌提出管控要求，实现“农业变景观、农村变景区、民居变景点”的建设目标。

5.3 坚持生态保护优先，构建村域生态屏障

对生态林地、水源地、湿地、主要河流湖泊、森林等地类优先划入生态保护用地范畴，在统筹全村土地利用的前提下，将生态保护用地转换为休闲旅游产业发展优势，优先合理安排各类生态用地的规模和布局。

5.4 多规合一，划定村域国土空间功能布局

在土地利用结构和布局调整优化方案的基础上，通过多规融合分析，将村域范围划分为以生态保护为主导功能的生态空间，以农业耕种为主导功能的农业空间，以乡村建设为主导功能的建设空间。通过划定村域国土空间功能布局，有助于优化国土开发格局，促进生态文明建设，有利于加快形成生存空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的美丽乡村，助力实现乡村振兴。

6 结束语

建村如村，而不是建村如城，我们不能像“打造”城市一样去打造一个乡村，也不能在推倒之后像重新竖起一个城市新区一样去毁掉一个原生态的乡村。本研究在乡村振兴的背景下，参考已有的研究成果，运用实地调查法、问卷调查法以及GIS空间处理等方法探索了村庄现状和面临的村庄发展问题，为下一步编制“实用、好用、能用”的村庄规划奠定基础。同时，提出村庄规划要在保护村庄风貌的基础上让村民安居乐业，而不是大拆大建。为了实现这个目标，笔者提出公喇嘛村庄规划不能局限于土地基础设施及房屋改造等硬件建设，必须从区位优势、资源禀赋等特点出发，从发展可持续的产业基础、建设卫生方便的现代生活基础、打造环境优美的生态基础入手，具体详细地进行村庄规划的编制，实现保留与更新的有机结合，以保证乡村振兴战略的落实。