高质量高等教育体系语境下合作型高校校际关系的建构

张继明

(济南大学 高等教育研究院，山东 济南250022)

2020年10月29日，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出要建设高质量教育体系。高质量教育体系既是过去一段时期内教育领域深化改革的产物，也是未来进一步深化改革的方向[1]。显然，高等教育的体系建设是高质量教育体系建设的重要组成部分，而高校作为高等教育最主要的组织与功能单位，其校际关系就构成了高等教育体系的基本要素之一，并在事实上影响着高等教育的体系建设及其高质量发展。然而在功利化评价模式的影响下，高校间存在着过度竞争现象，这无形中阻碍了高等教育体系的高质量建设。针对于此，强化校际合作导向、促进高校协同发展对于改善高校校际关系乃至高等教育生态具有重要现实意义。而以此为导向，建立与之相适应的高校集群治理新模式，就成为实现高校治理现代化的一个重要向度。质言之，通过高校集群治理引导高校实施集群发展，以合作为取向优化校际关系，是构建高质量高等教育体系的有效路线。

一、 高质量高等教育体系及其建设的涵义

(一) 高质量高等教育体系的概念阐释

高等教育体系是一个包含着多重要素、层类复杂的结构性概念。从狭义上讲，其主要指高等教育作为一个行业或社会领域，是由高等教育机构及其内部师生主体、学科与专业、课程与教学、管理与服务等诸要素组成的相对独立系统；从广义上讲，高等教育体系除了高等教育本身外，还包括政府、企事业组织及第三部门等众多利益相关者，以上各要素之间存在着复杂的权责和利益关系，而各要素及其相互间的关系就构成了高等教育体系。各要素之间的关系直接影响到高等教育体系的整体运行。从宏观上看，政府、市场与高校是高等教育体系的三大基本要素，而如何缓解三者在权力与责任上的矛盾是世界各国高等教育都普遍面临的问题。从高校内部来看，学科、专业、课程、教学主体、教学空间、治理结构等都是高等教育体系的微观组成部分，而高校治理结构是否遵循学术本位原则，专业与课程是否反映学科发展趋势且能否满足学生学习选择需求，教师主体地位及其教学自主权能否得到有效保障等，都不同程度地影响着高校的运行。与此同时，高等教育资源的区域分配格局、高等院校分类标准、高校的普职类型与公私属性等，都在不同维度上反映着高等教育体系的构成及其内外部要求，从而共同决定着高等教育体系的演化与质量。从以上各构成要素来看，高等教育体系既是由各要素构成、客观存在的关系状态，又是承载着人之主观意志的人造物，即受到发展理念、战略规划、治理能力等因素的综合影响。高等教育体系的各要素有着不同的逻辑和诉求，尤其是人们对教育的规划设计总是缺乏充分周延性，因而各要素之间存在着种种矛盾，这会导致高等教育各要素以及整个体系的运行失去应有的内外部环境，动摇高等教育有序发展的基础，而这就要求优化高等教育体系。通过有效治理，高等教育体系的“要素”与“体系”能够相互支持、相互促进，即各要素按自身应有逻辑实现协调发展、共同发展，构成一个生态化体系，而体系的生态化又为各要素持续发展、增值发展提供适宜环境，这便形成一个高质量的高等教育体系。

(二) 高质量高等教育体系建设及其本土化解读

高等教育体系建设就是协调内外部矛盾关系，促使各要素及其所构成的整体均得到发展的过程。所谓高质量高等教育体系建设就是要秉持生态化的思维，全面观照高等教育体系的整体性逻辑和各要素的个性化逻辑，在提高各要素存在与运行质量的基础上，使之形成一个相互适应、相互促进的耦合结构，促进高等教育体系整体高效运行，并达到协同创新，实现持续、增值发展。高等教育体系建设体现着高等教育规律性要求，是高等教育高质量发展的重要原则和手段。

就我国而言，高等教育体系建设主要是高等教育内外部关系的调整，包括宏观层面高等教育的资源分配及其与社会间的关系调整、中观层面的高校校际关系调整和微观层面的高校内部各要素间的关系调整。相应地，我国高质量的高等教育体系建设意味着要从三个层面进行调整优化。一是在宏观层面推动高等教育资源在不同地区之间合理分配，尤其是要实现优质资源的区域均衡；促使学术型、应用型和技能型高校各安其位，由同质化发展走向差异化发展；立足新科技革命和产业升级要求，调整高等教育学科门类和专业布局，使其与经济社会发展形成良性互动；深化制度改革，突破政府对高校的权力束缚，化解类市场化条件下功利标准与高校知识逻辑间的冲突，建立起高校自主办学、政府依法治理、市场有效参与的宏观权力结构。二是在中观层面以优化高校校际关系、实现高等教育生态化为主要内容，这将在后文中系统阐释。三是在微观层面(主要是在高校内部)规范行政权力，解放学术权力，建构学术本位的治理结构；立足学校办学定位调整学科、专业建设方向，强化课程改革，以提高人才培养与经济社会发展需求的契合度；打破学科、院系壁垒，创新学术组织建构模式，推进协同发展；重塑教师在课程和教学中的自主权等。高质量高等教育体系建设还应以系统的思维与方法协调其宏观、中观与微观结构之间的关系。一方面，宏观结构决定着微观结构，我们要切实理顺政府、高校和市场三者间的关系，以促使高校内部治理结构回归学术本位，使产业需求以合理形式反映于高校的人才培养过程中；而高校校际关系如何，也在很大程度上取决于政府的治理方式和教育市场规则的实际运用。另一方面，微观结构也反作用于宏观结构，高校内部建构起以学术权力为中心的治理结构有助于巩固高校的独立法人地位、有效化解外部力量的不当干预。

在当前，我国高等教育高质量发展面临着诸多阻碍。高校内部权力结构深陷官僚制陷阱，高校评价走不出功利化窠臼，教师发展难以摆脱“五唯”桎梏，高校创新发展步履维艰。如果制度改革依旧缺乏系统性，这些问题就无法得到有效解决。只有经过深化综合改革，建立起“结构匹配社会、关系纵横协调、体系流动通畅、调节自动适应”的高等教育体系，高等教育各要素才能不断优化并相互融通[2]，高等教育高质量发展也才将成为可能。而从高等教育体系的中观维度出发，优化高校校际关系正是这一改革的必要步骤。

二、 优化高校校际关系是高质量高等教育体系建设的重要内容

(一) 高校校际关系是影响高等教育体系建设的重要因素

高等教育体系是由多元复杂要素组成的复合体。依据各要素是否作为高等教育本体或自身的构成、是否作为高等教育功能的直接承担者，高等教育体系的要素存在核心与外围之分。核心要素是高等教育生产的直接承担者，是高等教育的价值与合法性的直接来源。显然，高等教育体系作为高等教育的一种存在和运行方式，其本质即教育本身，人才培养和科学研究等是其主要职能，而高校正是承担高等教育职能的最主要、最直接的主体，或者说是高等教育的实际生产单位，因而是高等教育体系的功能与组织基础。尽管政府、市场等以不同方式深刻影响着高等教育的运行，高等教育与经济社会发展、政府的教育政策和战略需求的契合关系等都会以某种形式影响到教育生产，但这种影响最终要体现于高校的知识活动及其治理上。高校的独立自主性、知识生产与服务能力、内部治理体系与治理能力等最终决定着外部诉求的实现情况。概言之，高校才是高等教育体系的真正核心。

高校是高等教育体系的核心，这意味着高校校际关系影响着高等教育体系建设，因为高校校际关系对于高校发展具有直接影响。校际关系是指高校作为实体性社会组织，相互之间存在着的各种正式、非正式的联系，有的是因高校作为一个客观存在物而产生的必然联系，有的是在体制、文化等环境因素影响下产生的一种客观结果，有的则经由专门设计，反映着特定意图，是作为一种策略选择而建立起来的联系。不同性质的联系都是高等教育体系的客观组成部分，只不过后两者对高等教育体系有着更大、更直观的影响，尤其是当校际关系的设计作为一种发展或管理策略时，就更加成为影响高等教育体系建设的重要因素。就我国而言，竞争性是解读高校校际关系的重要视角之一。即无论是基于体制转变使然还是基于政策安排，抑或是基于高校的策略选择，我国高校校际关系存在着一条较为鲜明的线索，即从计划体制下的相互区隔到类市场条件下的相互竞争，再到政府与市场联合作用下的强竞争关系。从区隔到竞争，校际关系的演化深刻影响着高校乃至高等教育的整体发展。与竞争思维相对应的是合作，其也作为一种发展和管理策略，对高校校际关系和高等教育发展产生影响。高校之间的区隔、竞争及合作关系状态影响着高等教育体系建设。因此，优化高校校际关系是构建高质量高等教育体系的一个重要维度。

(二) 优化高校校际关系是构建高质量高等教育体系的基础

高校校际关系存在不同类型，如分立与区隔关系、竞争关系、合作关系以及混合关系等，不同类型关系在强度上又存在差异。例如高校间的竞争存在强竞争、弱竞争之分，其中高校间的零和博弈关系属于强竞争关系，甚至可能发展成为一种单一性、支配性思维或战略，导致发生过度竞争；与此相对，高校间存在不同程度的合作，有的是在课程开放、人才交流等领域开展有限合作，有的则进行学分互认、学位点共建等，实现了深度合作。此外，校际关系的建构方式也有着区别，如高校在地方政府统筹下共同服务于经济社会发展，相互间存在合作，但并未明确成为高校发展战略；而高校战略联盟作为高校共同体，是高校以合作为发展战略，以协商制定的合作契约为基础建立起来的合作关系，其以统一的联盟章程为日常治理依据，是一个相对独立和正式的组织，因而其合作方式是不同的，合作效果也有所差别。校际关系直接影响高校和高等教育体系的运行。在分立和区隔条件下，高校在封闭办学中易失去行业发展的相关信息，无法进行客观的自我评价和同行比较分析，容易陷入低质量重复建设。在信息作为重要战略资源的当下，这种区隔模式更可能导致高校陷入信息孤岛而失去发展与创新的先机。在竞争模式下，竞争机制固然有助于提升高校效率并激发改革活力，但过度强调竞争容易强化高校的“经济人”角色，导致高校过度追求功利和规模，不仅影响其办学质量，还容易引起高校间的无序化，破坏高等教育生态。同时，竞争还可能造成高校同质化办学，正如约翰·隆巴迪(John Lombardi)所言，“大学课程的雷同源于竞争和监管的双重力量。……面对寻求同等产品的学生和家长的共同市场，竞争促使每所院校提供几乎相同的课程。在争夺生源时，大多数机构注重的是形象展示，以及细微的产品差异化”[3]。可见，高校同质化发展是违背生态规律的校际关系状态，而同质化发展的重要来源之一恰恰是高校间的无序竞争。在世界范围内，各国普遍重视高校的分类发展与分类管理，究其本质而言，体现的正是对高校校际关系的调整优化，即通过制度安排促使高校明确各自目标定位，强化特色建设或差异化发展，形成不同类型高校在知识链、价值链上协调分工、有序合作的生态系统。所以说，合作在一定程度上有利于减小高校分立区隔或过度竞争的负面影响，改变失衡的高等教育生态。当然，我们在强调合作的同时不应忽略高校作为独立法人的自主性及其个性化追求，客观上需要通过竞争来提高办学效率，高等教育管理者则需要尊重高校自主办学权，并适度地借助市场化竞争机制来增强高校改革创新动力。总之，高校校际关系对于高校乃至高等教育整体发展的影响是客观的，通过优化高校校际关系推动建立高等教育体系进而实现生态化“内循环”是高等教育体系高质量运行的基础。

三、 我国高校校际关系的历史变迁、当前特征及其负面效应

(一) 我国高校校际关系的变迁

高校校际关系受到诸多因素影响，但在根本上由国家体制所主导。新中国成立七十多年来，高等教育管理体制在整个国家体制的改革与转型中逐渐由高度集权化向分权化转变，高校逐步获得了一定的办学自主权，面向市场办学越来越成为高校改革的基本导向。相应地，高校校际关系也随之发生变化，由起初的相互区隔走向基于市场思维的相互竞争，其间基于战略需求，高校间亦实施一定的合作。当然，高校校际关系不是单一的线性关系，区隔与开放、竞争与合作等分别在不同的时期内以不同形式不同程度地存在于高校改革与发展之中。

1. 高度集权管理体制下的高校相互区隔。在我国体制环境下，高校校际关系显著受制于管理体制。新中国成立后的一段时期内，我国建立起了高度集中的教育管理模式，中央政府及教育行政部门对全国高校实施统一管理，高校在国家制度安排及各级政府的指导下实施办学，办学自主权较小，因而也缺乏改革的主动性和自主性。作为计划经济时代的事业单位，高校办学经费由国家按计划拨付，高校内部建有完整的生产生活与管理服务系统，这致使高校普遍采取封闭办学。此外，经过20世纪五六十年代的院系调整，综合性高校按行业归口拆分为单科性或行业类高校，各类高等教育资源按照国家安排在全国范围内进行调配，在较长一段时期内各高校表现出一定的异质性，与当时区域经济社会发展计划具有相对的契合性。但由于强调行业类高校归口管理，高校间存在着严重的行业壁垒、归属壁垒和条块分割问题。总之，在被动办学、闭门办学模式下，高校校际关系总体上处于区隔状态。当然，基于国家建设的需要，部分高校在国家力量的主导下建立起了合作关系，例如20世纪 50年代到70年代中共中央先后指定哈尔滨工业大学等13所高校组成国防院校联盟，1983年教育部推动清华大学等14所高校组建“教育部部属高等工业学校教育研究协作组”，进行校际合作[4]。但这种校际关系的布局是政府按计划安排的结果，而且只是高等教育系统中的局部现象，高校本身并不具备实施战略性竞争或协作的主客观条件，校际关系问题并未明确被纳入高校的规划和管理体系。

2. “类市场化”治理模式下的高校竞争发展。从20世纪80年代后期开始，高等教育适应商品经济需要和引进市场竞争以深化高校办学机制改革逐渐成为共识[5]，这对高校校际关系调整提出了要求。1992年党的十四大以来，构建与社会主义市场经济相适应的管理体制成为高等教育改革的基本政策导向，高等教育市场逐步建立起来，政府的高等教育治理机制和高校内部运行管理机制都进入了以市场化为重要导向的改革阶段，竞争机制被越来越广泛地应用于政府的教育资源配置和高校的人才聘任、职称职务晋升及院系考核等领域。尤其是随着独立法人地位的确立，高校逐步获得了一定的办学自主权。在现代大学制度和高校综合改革语境下，政府积极推进管办评分离，强化高校自主发展责任，高校的个体意识、独立意识进一步增强。尽管总体上还是一种“计划为体, 市场为用”的类市场化治理[6]，但传统的政府统一管理模式已不复存在，高校内部管理和社会参与方式都发生了深刻变化。在校际关系上，各高校在争取政府财政和政策支持、获取社会资源的过程中形成了竞争关系。对高校校际关系产生重大影响的是长期以来各级政府采取的高等教育重点建设战略，对优质办学资源和倾斜性政府投入的积极争取使得竞争性发展普遍成为高校的战略选择。与重点建设战略相适应，政府加强了高校绩效评价，以图通过评价的激励管理功能引导高校持续加大投入和积极创新办学机制。政府主导的全域性评估，加之各种社会化的高校排名，共同促使我国高等教育进入了评估主义时代。功利导向、辅之以严肃审计与问责的绩效评价促使各高校主动追求锦标赛式优势的同时，又普遍存在“末位焦虑”，这导致高校间竞争不断加剧。“双一流”建设提出以来，重点建设战略进入一个新的阶段，巨大的政策红利和与之相伴的动态调整机制促使高校竞争趋向白热化。

3. 竞争发展过程中的高校校际合作。随着政府职能的转变和大学自主权的不断扩大，竞争作为一种发展驱动机制，突破了长期以来计划经济体制对大学办学活力的束缚，也打破了高校间相互区隔的封闭状态，成为高校校际关系的一个重要特征。与此同时，合作在促进高等教育发展中的作用也得到进一步关注。党的十四大以来，随着市场经济体制的推进和高等教育管理逐渐打破行业和归属壁垒，“结盟”成为高校合作的重要形式，如1994年的广州石牌地区五校联合体、1999年的武汉五校联盟等。进入21世纪以来，在发展模式的科学化、战略化趋势驱动下，我国涌现出一些发展使命和运营形式更加多元的高校联盟，如2005年的长三角高校合作联盟、2009年的C9联盟以及近些年出现的应用技术大学联盟、学科发展联盟、全国高校内部质量保障机构联盟等。此外，20世纪末各地兴建大学城或高教园区，其重要职能之一就是促使各高校在办学中共建、共享[7]。2011年国家启动“2011协同创新计划”，推动高校、企业和地方之间建立协作关系，以协同方式促进科技重大创新，其中高校协同是该计划的重要内容。从高校合作的实践来看，除政府基于公共职能推动高校合作外，高校也开始主动谋求合作：在合作维度上，有高端人才交流、学科合作建设、教学资源互补、管理模式分享等；在合作目的上，包括协作育人以提高人才培养质量、协同项目攻关以寻求科研创新、联合招生以吸引优秀生源以及管理互鉴以提高治理能力等。合作有利于改变由单一的竞争逻辑所支配的校际关系，从而克服过度竞争中高校的孤立发展，降低高校的办学成本并提升其资源效能，而这又有助于改变高等教育内卷化关系状态，优化高等教育生态，实现高质量高等教育体系建设目标。

(二) 我国高校校际关系的当前特征

无疑，在高校及高等教育已经成为高度复杂系统的背景下，校际关系不再是由单一逻辑支配。就目前来看，竞争与合作作为两种不同的策略以各自不同的逻辑影响着高等教育体系的存在和发展。但实际上，竞争与合作作为矛盾的两个方面，存在着力量上的分殊，这决定着高校校际关系的性质，进而影响着高等教育体系的建设路径和质量。

显然，竞争是当前我国高校校际关系的普遍状态和整体取向。从趋势上看，竞争关系不断强化，而高校间的合作则呈现明显的局部性、有限性特征。换言之，在市场条件下，竞争作为高等教育市场的重要运行机制，在高校内外部资源配置中发挥着重要作用。对于国家来说，无论是基于体制转型的需要，还是基于实施高等教育治理和提高治理效能的需要，都高度重视竞争驱动发展的作用。对于高校而言，其既要通过竞争来获取政府和社会支持，还要通过竞争加强学校内部各种资源的优化配置，激发基层组织和教师的工作积极性，以提高管理绩效。由于国家越来越重视高等教育在经济社会发展中的作用，尤其是在构建新发展格局的历史背景下，高等教育高质量发展已经成为国家战略体系的核心，因而迫切需要快速提升高等教育发展的效率。而这又进一步加剧了高校对竞争机制的依赖，将其作为政策和制度设计的重要内容。在一定程度上，功利导向、效率导向是竞争驱动机制不断被强化的深层动因。在此背景下，各高校面临着巨大的竞争发展压力，要跨入国家和地方重点建设行列，就要具备足够的竞争力，因而强化竞争作为基本的发展和管理策略，其意义得到极大凸显。

与竞争发展相比，合作发展更侧重于高校及高等教育在本体论层面的质量追求，在规模、速率等维度上则存在局限性。因而在当前我国经济社会发展阶段，在功利性和效率优先导向下，竞争发展是支配性的模式，而高校合作则是矛盾的次要方面，在合作内容、合作的组织化和制度化管理、合作的主动性以及合作成效等方面尚处于相对初级阶段，合作作为一种发展机制，其应有的功用价值尚未得到充分认识和开发。总体而言，当前我国高校校际合作表现出局部性、有限性特征。

(三) 过度竞争的负面效应

对于我国来说，高校竞争反映了体制转型的战略要求，通过发挥高等教育市场的资源配置作用，有效地打破了传统体制束缚，激发了高校改革和自主创新的主动性，较好地适应了扩大高等教育规模和为国家建设提供智力支持的需求。概言之，竞争是促进高等教育发展的一种驱动机制，有其存在的必要性和必然性。但市场主体往往是有限理性的，市场中普遍存在的“囚徒困境”会导致资源的掠夺性开发，市场主体为追求利益最大化而向外转嫁成本或损失[8]。在基于竞争的高等教育治理模式下，这种集体非理性及其消极后果亦有所体现，即高校在竞争中不断强化自身的个体性和自利属性，为了追求利益最大化，相互之间展开零和博弈，例如高校普遍通过高薪竞价追逐高层次人才，甚至成建制地挖取其他高校的学术团队，导致部分高校发生“塌方式”人才流失。利益取向和过度竞争使得高等教育场域内功利文化盛行，高校崇信“拿来主义”，追求即时和短期效益，忽略内部创新和挖潜，内涵发展质量和可持续发展能力无以保障；教师在功利取向的评价模式下亦难以潜心治学，基础学科、基础研究等受到冷落，有的“帽子”人才甚至为追逐功利性价值而频频跳槽，严重阻碍了大学的学术创新、学科发展和人才培养。从某种程度上说，过度竞争模式造就了部分高校的排名优势、资源优势，但却是以降低发展质量为代价的。换言之，这种发展模式不断推高高校办学成本，而在制度与文化创新乏力的条件下，高校越来越难以实现办学质量的跃升，此即前文所提及的高等教育内卷化现象，内卷导致了竞争价值的贬值。

高校发展质量的降低是高等教育体系高质量建设的根本掣肘性因素。而从体系的直观意义上来看，高校是高等教育体系的基本单位，高校间的过度竞争还致使高等教育体系发生结构失衡，即在东中西部之间、同一区域高校之间、不同层次和类型高校之间以及不同学科之间，办学资源尤其是优质资源集聚现象严重，发展质量差距不断扩大。在此背景下，地方普通高校、落后地区高校等突围发展、高质量发展的可能越来越小，即高等教育作为一个生态系统，发生了结构性“板结”现象，其本质在于部分地区和高校对优质高等教育资源形成了垄断。形式上的竞争造成了事实上的壁垒，资源流动反而受到了明显钳制，这背离了高等教育体系高质量建设的生态化原则，降低了高等教育创新的活力。在高等教育发展中，不同类型、不同层次及不同区域高校唯有各安其位，探索特色办学模式，高等教育才能形成一个生态系统。质言之，高质量的高等教育体系建设本应体现多样化原则，为高校提供开放的发展环境。而在现实中，由这种发展壁垒所造成的结构失衡本身就表明了体系建设的不力。

从一定程度上说，在市场理性不足而有效规制缺位的条件下，甚至是在以重点建设和以绩效主义、量化主义、评估主义及审计问责为主要特征的发展与治理体系中，高校竞争由必要的发展驱动机制异化成了生态破坏机制，威胁着高等教育体系建设及其高质量发展。因此，我国有必要对强竞争型高校校际关系进行针对性调整，强化高校间的合作。

四、 基于合作发展取向的高校集群治理

适应、竞争与合作是战略管理体系的三个主要构成部分[9]。当高校间的强竞争关系对高等教育造成生态性损害时，以系统论为哲学基础、具有共生和利他主义特质的合作化思维自然就成为化解困境的一个基本选项。引导高校走向集群发展正是强化高校合作、改善高校校际关系的有效实践机制。20世纪80年代，美国哈佛商学院教授迈克尔·波特(Michael.E.Porter)提出了“产业集群”(Industrial Cluster)概念。产业集群是指在特定区域内具有竞争和合作关系的企业及相关机构的联合，集群内部建有通畅的信息交互机制，市场壁垒被打破，交易成本得以降低，企业能够获取新的互补性资源和技术，获得协作经济效益，因而产业集群是一个通过增值链相互联系形成的生产经营网络[10]。产业集群思维对于以强化合作为取向重构高校校际关系有着重要价值。从国内外高等教育实践来看，从美国纽约、旧金山及日本东京湾区大学集群科研创新取得显著成效[11]，到我国粤港澳大湾区探索建立高等教育集群[12]，都表明实施高校集群发展具有其必要性基础和战略性价值。所谓高校集群就是一个有机的高校共同体，集群内各高校通过有形的契约系统与无形的价值和文化系统，建立起有机的耦合关系，在基于共同利益的合作中实现更优化发展。高校集群发展以合作为导向，重构了高校校际关系。一是打破了唯竞争的发展逻辑，有利于改变校际无序竞争的局面。二是推动不同高校依据知识分工建立起上下游合作关系。例如在我国长三角区域和粤港澳大湾区已初步形成基于“研究型大学-应用型大学-高职院校”的高校集群，从知识创造到科技的研发、应用，不同类层高校之间建立起了相对完善的横向合作与共享机制[13]。三是推动不同区域高校，尤其是高等教育发达区域和相对落后区域间高校的合作，促进优质资源分配相对均衡。总之，高校间相互支持、相互成就的新型关系将推动高等教育结构实现整体优化。从某种意义上说，高校集群发展标志着一种新的高等教育发展范式，这就要求重塑高校治理模式，以适应新发展范式的要求。

(一) 深刻调整高等教育治理战略方向，积极探索高校集群治理

如前所述，竞争激励是长期以来我国高等教育管理体制改革的基本战略，但在诸多因素作用下竞争异化为一种生态破坏机制。与竞争激励战略不同，集群发展强调发挥合作效应，是与竞争驱动发展相反的一种思维。高校集群发展能够有效化解高校过度竞争、改善高校校际关系进而优化高等教育体系结构。这意味着传统的高等教育治理战略方向亟须作出深刻调整，即以促进高校有效合作为导向，探索建立新的治理模式，即高校集群治理。具体来说，我们要引导高校摆脱基于排他性利益的竞争发展思维和相互间设置重重壁垒、孤立发展的旧模式，转而建立起基于利益一致性、异质互补性与战略协同性的共同体关系。在共同体内部，各高校以追求共同利益的形式实现自身利益，为寻求和扩大共同利益，各高校间建立起有效的协商机制，以确保在行动上相互协调、相互配合。也即通过集群治理，各高校由原子化存在和零和竞争走向有序协作和共生发展。高校的既有资源通过高校共同体的结构化再生产，其效能得到进一步挖掘和放大，即高校共同体具有协同创新和增值能力，这将有效地提升高校办学水平和高等教育整体质量[14]。

集群治理改变了以往单一地甚至片面地强调竞争驱动发展的逻辑，以系统观和生态观的治理视野，将具有整体性特征的高校共同体或高校集群作为治理对象，将推动高校以及各利益相关者间的协商治理作为治理方式，将在高校个体之间创造合作契机、促使高校达成合作关系并有效实施合作作为治理的核心任务，将在实质上拓宽和厚实知识生产基础、增强其知识生产与创造效能作为治理目标。从高校校际关系的角度而言，通过集群治理，合作不再是高校校际关系的局部、有限特征，而是得到整体性、系统性的开发和应用，高校之间因过度竞争造成的失衡关系将得到有效匡正。需要指出的是，高校集群治理强调高校合作和共同体的构建，并不意味着抹杀高校的个体诉求，而是以尊重高校独立法人地位为前提，因为高校只有面向社会自主办学、特色办学，具备了各自的异质性，相互合作才具备必要基础。

(二) 各治理主体协同参与，为高校集群治理提供必要条件

1. 政府要切实调整治理方式。其一，政府应重塑以高校知识创新和智力服务能力为核心的质量观与治理观，保障高校以知识创新为天职的专业组织属性，这是高校以知识链和价值链为联结共建集群的重要前提。为此，政府须坚持去行政化，进一步扩大高校核心自主权，促使高校由封闭、依附性的事业单位转变为强化自我负责、自主创新的法人实体，主动推进组织创新和现代化治理能力建设，包括组建高校集群，建立新的发展和治理主体；以目标管理为依据，改变全域性、全时性考核评估，强化实施发展性、增值性高校评价，并将评价的首要功能由传统的激励与问责等转变为专业化服务，打破量化评估、绩效问责和利益驱动三位一体治理模式对高校自主权和独立发展能力的束缚。其二，政府应改变传统的经费和资源分配模式，即除常规行政性经费以高校为单位拨付之外，发展性、调节性经费或资源应按项目参与各方组成的实体性或虚拟性组织为单位进行分配，借以引导高校加强校际合作；特殊学科或项目可以突破高校传统的组织边界，通过创新性资源配置和评价机制，引导高校加大校际协同力度，共建无边界新型创新组织。显然，若要对跨域性高校合作实施这种新的分配模式，地方政府间需要进行统筹协调，这又有赖于宏观上区域一体化战略的推进，如京津冀一体化、长三角融合发展等。

2. 高校应重塑公共理性和公共精神。要实现有效合作，高校应摆脱私人理性的束缚，强化建立公共理性。罗尔斯(John Bordley Rawls)认为，公共理性是指在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，各政治主体以公正的理念、自由而平等的身份，在公共事务中进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果。同时，公共理性还是民主社会中政治主体按照其他主体也能够接受的共识行使权力的一种道德义务[15]。高校必须认识到其所从事的知识活动为公共事业，追求的首先是公共价值。各高校基于不同的功能定位，以不同的形式参与公共价值的创造，相互之间是平等而开放的关系。而高校间自由、平等和开放的关系，正是高校实现合作、结成共同体的必要条件。追求和扩大公共价值作为高校之“善”，实施合作成为高校基于道德义务的自觉而一致的选择。可见，公共理性在技术与道德两个层面为高校实施合作提供了基础。公共理性的道德因素常常表现为一种公共精神，即为公共价值的实现或履行道德义务而主动、持续投入公共事务。就我国而言，高校的公共精神就是通过知识创新来推进落实新发展格局，履行国之公器的使命，而这种公共精神亦是改变高校私利化价值观的重要力量，进而构成高校主动合作以服务公共事业、公共价值的重要基础。公共理性与公共精神的形成从根本上有赖于高校的文化自觉，需要长期的文化反思和建构过程，但同时也需要政府治理方式的改变，其中的一个关键就是打破具有等级化特征的高等教育结构，营造开放和自由发展的环境。

3. 社会机构为高校合作发挥中介作用。高校已成为一个典型的多元利益相关者组织，产业及行业组织、第三部门等社会机构越来越多地参与高校治理，并为促进高校合作提供了有利的契机和必要条件。高校总是基于某种具体目的并依附于一定的载体而建立起合作关系，社会机构如企业提出项目研发需求，尤其是较大的科技型企业，其项目研发需要高校发挥知识创新优势，包括多所高校围绕重大科技服务项目实施协同攻关。高校建立合作的一个重要条件是对资源的共同需求，而产业及行业常常拥有资源优势，包括研发经费、创新实验和技术转化基地、行业信息、特定领域的人力和技术资源等。在项目合作研发服务中，高校的资源诉求能够得到一定程度的满足，有助于其学科建设、师资培训和教学改革。就以上意义而言，项目本身就成为高校合作的一个载体，或者说高校合作的组织方式。在产业、科技和教育协同发展战略背景下，高校共同为产业及行业提供合作服务将拥有越来越大的现实空间。事实上，产业集群不仅仅是产业内部的合作，高校等知识组织及其他服务机构的介入和联合是建立集群并形成集群增值效应的必要条件。值得强调的是，诸如企业联合会、行业协会等组织，往往在所属领域拥有一定的组织协调能力，包括制定业内经营规则、制定行业标准等，这些组织具备引导高校合作的潜能。如中国建筑材料联合会能够促成高校在材料、化工等学科领域的合作；作为高等教育领域的行业组织，中国高教学会则有能力组织高校开展基于不同任务导向的合作，共同服务于高等教育高质量发展。

4. 高校集群自身需要建立起完善的治理体系。高校集群作为由高校法人组成的有机结合体，本身亦承担治理责任，以保障集群内外部关系的协调和共同目标的实现。为此，高校集群应建立起完备的治理体系。如美国十大学术联盟作为具有广泛影响力高校集群组织，在成立时即注册为非营利性机构[16]，而英国罗素大学集团则注册为实体性公司(1)https://russellgroup.ac.uk/policy/policy-areas/economy/.，两者均依据不同定位建立起了相应的运作和治理机制，包括建立成员大会、董事会等领导机构，根据联盟内外部职能划分设立执行机构，制定联盟章程和协商议事规则等，尤其是都设立了专门部门负责促进成员高校的信息交互和矛盾协调等。在具体治理形式上，高校集群主要实施协商治理，这是作为一个相对松散的高校共同体的一个重要特质。协商治理的核心是追求互信基础上的合作行动，这就意味着高校集群内部各高校之间应建立起互信关系。互信本身也是高校实现合作、维系合作的文化基础或一种软机制。为此，各主体应共同努力建立和扩大社会资本，即一种“嵌入各治理主体之中的信任资源”，既要共同培育专门的社会性信任，也要制定互惠规范，保障利益共享和共同发展，同时还需建构以主动、民主、合作为特质的公民参与网络，保障各利益相关主体表达诉求、参与民主决策的权利[17]，为实施协商治理奠定基础。集群自身治理体系和治理能力的优化既有利于确保高校间的有效合作，还作为新的治理主体，通过相对独立地行使治理权客观上协调政府和高校间的关系，促进国家或地区高等教育体系的治理重心下移，这本身亦体现了集群治理对于高等教育体系优化的重要意义。

显然，高校集群治理的实施要求对高等教育治理体系进行系统化改造，包括思想观念的革新、治理主体行为模式的改变以及相互间权利和利益的重新安排等，这必然是一个极其复杂的工程，需要持续地探索和建构。在此过程中，政府作为核心主体，能否在系统化改革中发挥应有的元治理职责，能否通过顶层设计来引领各相关主体共同参与集群治理模式的建设，将决定着新治理模式的有效实施。

五、 结语

进入新时代以来，我国经济社会发展模式发生了显著变化，“高质量”成为标识新模式最主要的关键词。新发展理念的落实、新发展格局的构建等从本质上说是在高质量发展取向下经济社会结构的主动调整和优化。在这一过程中，高等教育需要持续输出高质量的科技、人才及各种智力服务，以充分发挥其在新发展格局中的“枢纽”作用，助推新发展格局向更高能级发展[18]。而以高质量体系建设为重要形式，促进高等教育结构优化创新，正是高等教育自身实现高质量发展，进而赋能新发展格局的必要之举。但在以竞争驱动发展为主要特征的传统模式下，我国高等教育实际上陷入了一种封闭、固化、内卷的结构性困局，在根本上制约着高等教育的高质量发展。

基于高等教育面临的结构性问题，从高校校际关系这一高等教育体系的基本维度出发，通过建构合作导向的校际关系来撬动整个高等教育体系的重塑，具有理论上的可能性和可行性。合作型高校校际关系的建立，促使高校有效地整合了竞争驱动与合作共生两种发展模式，提高了自身发展质量，而这在组织与功能上为高等教育整体优质发展提供了基础性条件。从现实的角度来说，合作型高校校际关系的建构促使高校过度竞争问题得到有效解决，有利于高等教育体系的生态化。高校集群发展正是构建新型高校校际关系、建设高质量高等教育体系的一种实践机制，而高校集群治理则是适应高校集群发展的有效治理机制，因为在高校集群治理机制下，高校作为有机系统中的个体以及由高校有机组成的高等教育体系开始成为政府的治理和服务对象，即政府以生态化、系统化的思维和方法对高校及高等教育整体实施治理。集群机制引导高校以追求公共价值为办学使命，而建立公共价值及公共理性是高校实现共同利益并从中提高个体办学收益的内在动力。集群机制有效地弥合了高校及其他相关主体间的隔阂与抵牾，引导各主体以适当方式参与高校生产，并实施有效的合作。总之，通过实施高校集群治理，促使建立起以强化校际合作为基础的新发展范式，能够克服长期以来由高功利、高竞争造成的校际关系失衡问题，从而优化高等教育体系、促进高等教育高质量发展，因此可作为我国高等教育治理现代化建设的一个重要向度，具有重要的探索价值。