光绪中期的地方钱粮亏空治理——以州县钱粮交代改革为中心

◇胡 雁

钱粮亏空是清代中央集权财政体制的制度性痼疾，这一痼疾在19世纪初期已相当明显，到19世纪下半叶全面公开化①参见陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社2008年版，第255-280页；刘凤云：《钱粮亏空：清朝盛世的隐忧》，中国社会科学出版社2021年版；和文凯：《财政制度、国家权力正当性与国家能力：清代国家能力的再考察》，《中国经济史研究》2021年第1期等。。目前有关清代钱粮亏空的成果集中在清前中期②刘德美：《清代地方财政积弊个案探讨——嘉庆年间安徽钱粮亏空案》，台北《师大学报》1982年总第27期；陈锋：《清代对财政亏空的清查》，《人文论丛》2008年卷；刘凤云：《雍正朝清理地方钱粮亏空研究——兼论官僚政治中的利益关系》，《历史研究》2013年第2期；倪玉平：《试论清朝嘉道时期的钱粮亏空》，《人文论丛》2015年第1辑等。，晚清时期较少，研究焦点在征信册，其他治理举措关注不多③刘增合：《光绪前期户部整顿财政中的规复旧制及其限度》，《“中央研究院”历史语言研究所集刊》2008年第79本第2分；李光伟：《晚清赋税征缴征信系统的建设》，《历史研究》2014年第4期；陈文祥：《膏肓之医:晚清民欠征信册制度考论》，《福建论坛》（人文社会科学版）2014年第9期；李光伟：《清中后期地方亏空与钱粮蠲缓研究》，《安徽史学》2014年第6期；胡雁：《光绪前期清廷整顿财政的努力与限度——以清查外省库款为中心的考察》，《安徽史学》2020年第4期等。。光绪十年（1884年），清廷启动了一场大规模的钱粮亏空清理行动，由户部尚书阎敬铭主持改革钱粮交代制度，奏定州县钱粮交代新章，以期更好清理地方钱粮亏空。本文拟对本轮户部改革州县钱粮交代的缘由、过程、内容及其运行等财政运作情况进行考察，并分析其中蕴含的复杂纠葛，以期最大可能揭示光绪中期地方钱粮亏空治理的实态，进而以钱粮亏空的治理管窥该时期的清廷财政治理能力。

一、改革缘由

清代，州县官专职负责钱粮催征，是中央集权财政体制下赋税征解体系中至关重要的环节，其征解成效与国家财政总体运行息息相关①陈支平：《清代赋役制度演变新探》，厦门大学出版社1988年版，第114—115页；魏光奇：《有法与无法——清代的州县制度及其运作》，商务印书馆2010年版，第208页。。由于直接征解钱粮，州县官员拥有较大的操作空间，挪移、侵盗、透支、冒破等钱粮亏空行为层出不穷，成为清朝财政肌体上的一个痼疾。对此，清廷高度重视，构建了一套以钱粮交代为核心的亏空治理机制，即“杜亏之法，总以严查交代为清厘仓库之关键”②道光元年十二月戊戌，《宣宗成皇帝实录》卷27，《清实录》第33册，中华书局1986年版，第491页。。

清前期，政治相对清明，赋税监管制度运转较为正常，钱粮亏空较少。乾隆末年，嘉道以降，各项财政监管制度趋于崩坏，钱粮亏空规模持续扩大，呈积重难返之势，成为钱粮征收业绩每况愈下的主因③李光伟：《清中后期地方亏空与钱粮蠲缓研究》，《安徽史学》2014年第6期。。咸丰、同治两朝大规模战乱，赋税征缴系统遭到严重破坏，加之土地荒芜、人口流失，财政收入急剧减少，极端年份征收入库钱粮不足264万两④刘增合：《“财”与“政”：清末财政改制研究》，生活·读书·新知三联书店2014年版，第36页。。镇压太平天国后，清廷致力提振钱粮征收业绩，以期扩张财政，但其整顿举措主要在招垦荒田、清赋减赋等领域⑤参见刘克祥：《十九世纪五十至九十年代清政府的减赋和清赋运动》，中国社会科学院经济研究所学术委员会编：《中国社会科学院经济研究所集刊》第7集，中国社会科学出版社1984年版；周健：《同治初年江苏减赋新探》，《近代史研究》2017年第4期等。，治理钱粮亏空方面较大的革新是同治四年（1865年）谕令推行山东交代新章⑥中国第一历史档案馆编：《咸丰同治两朝上谕档》第15册，广西师范大学出版社1998年版，第482页。。由于捻军起义此起彼伏，军务未彻底平息，各地办理情况不尽理想，目前仅见浙江、热河、山东、江宁等地系统清查州县交代⑦同治五年十二月丁亥，《穆宗毅皇帝实录》卷191，《清实录》第49册，中华书局1987年版，第414-415页；同治六年十月戊申，《穆宗毅皇帝实录》卷214，《清实录》第49册，中华书局1987年版,第800-801页；同治七年十月丁巳，《穆宗毅皇帝实录》卷244，《清实录》第50册，中华书局1987年版，第399页；同治八年五月丙子，《穆宗毅皇帝实录》卷258，《清实录》第50册，中华书局1987年版,第585页。。

光绪初年，内地省份承平多年，西北亦渐次平定，但边疆和海防危急此起彼伏，靖边保疆使清廷面临的财政负担依旧巨大，库储殆尽的情况时有发生⑧《户部尚书景廉等奏为敬陈时事艰难部库存款放拨殆尽亟应筹备饷需折》（光绪六年正月二十五日），中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折（以下简称录副奏折），档号：03-6602-006。。面对严峻的财政形势，朝野呼吁整顿国内财政的声音日益增多，严行州县交代、清理钱粮亏空是当时舆论的热门建议之一。山东巡抚丁宝桢幕僚薛福成建议统行山东交代章程重点治理州县交代不结⑨朱寿朋：《光绪朝东华录》第1册，中华书局1960年版，总65-66页。，给事中黄槐森揭露上司隐瞒州县亏空之因⑩《刑部给事中黄奏为敬陈管见折子》，《光绪二年正月二十一日京报全录》，《申报》1876年3月4日第5版。，御史孔宪瑴披露河南州县亏空隐情⑪中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第4册，广西师范大学出版社1996年版，第199页。，御史梁俊呼吁州县亏空“生前参追，以重库款”⑫朱寿朋：《光绪朝东华录》第1册，中华书局1960年版，总650-651页。。这一时期户部提振钱粮征收业绩的路径与主旨也开始转变，愈来愈重视钱粮亏空的治理，力推的举措就是朝野广泛呼吁的严行州县交代，“州县交代之案，库款攸关”⑬光绪五年闰三月乙未，《德宗景皇帝实录》卷92，《清实录》第53册，中华书局1987年版，第379页。，主要方法是全面推行山东交代章程与重点督催部分地方认真落实交代政策。光绪元年（1875年），部库支绌，户部指责各地“侵渔中饱”，奏准饬令各督抚“务于交代之时严行稽核，毋任稍有亏挪情事”⑭中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第1册，广西师范大学出版社1996年版,第100页。。光绪五年（1879年），直隶交代“旧案结报甚少，新案堆积”，奏准饬令直隶仿照山东章程勒限严催未结新旧交代各案①光绪五年闰三月乙未，《德宗景皇帝实录》卷92，《清实录》第53册，中华书局1987年版，第379页。。光绪六年（1880年），户部遵旨筹备饷需，奏准饬令各地遵照定章严格办理州县交代，严禁交代未清者履职，并及时咨报州县任卸职日期②朱寿朋：《光绪朝东华录》第2册，中华书局1960年版，总865-866页。。光绪九年（1883年），户部奏准饬令各地严提交代征存未解银两③《本部具奏特参督催不力支大员请旨交部照例分别议处折》，《户部奏稿》第5册，全国图书馆文献缩微复制中心2004年版，第2401页。。

虽然部臣一再奏请责令各地督抚严肃州县交代纪律，但是成效不彰，整顿基本流于形式。江苏巡抚丁日昌幕僚林达泉长期任职基层，曾揭交代积弊现状：“近来州县亏空累累，按其虚报之数仍累万而盈千，核其实存之数同捕风而捉影，积习相沿，不过以册籍互为交代，此所谓上下相蒙，合天下而为欺罔也。”④林达泉：《自强要略奏牍》，上海图书馆藏抄本，索书号：线普长506467。部臣对此亦十分明晰，“现惟山东省最为认真，历经臣部奏令各该省仿照考核，乃或请展缓限期或请分案结报，专折严参者仍复寥寥。”⑤朱寿朋：《光绪朝东华录》第2册，中华书局1960年版，总865-866页。光绪十年（1884年）七月，户部再次奏请严查交代，指责各地迟缓因循，“近来世风日下，大吏意存见好，转托宽大之名，曲为掩饰之计，必俟亏空之员或故或参毫无着落，始以奏参查抄了事，徒有空名，侵亏遂成痼习。”⑥《本部具奏特参督催不力支大员请旨交部照例分别议处折》，《户部奏稿》第5册，全国图书馆文献缩微复制中心2004年版，第2400-2402页。部臣由严查交代治理亏空而提振钱粮征收业绩的期望基本落空，“各直省积欠之年不下千万，皆由州县亏空。”⑦《大学士管理户部事务阎敬铭等奏为遵议清厘官欠民欠钱粮等弊请颁征信册酌拟章程事》（光绪十一年十二月二十一日），录副奏折，档号：03-6216-015。枢廷于此十分愤慨，峻辞诘问交代亏空问题，“钱粮系维正之供，岂容经征人员暗中侵挪，乃或上司意存见好，每遇属员亏空转设法为之弥缝，至离任亏欠久悬，身后参追无着，国课因之日绌。”⑧光绪七年六月丙午，《德宗景皇帝实录》卷131，《清实录》第53册，中华书局1987年版，第890页。

二、浙江经验与交代新章制定

光绪十年（1884年），中法越南边衅愈演愈烈，筹兵筹饷，清廷面临极大的财政压力，“公私库藏皆至耗竭”⑨郭嵩焘：《郭嵩焘全集》第4册，岳麓书社2018年版，第862页。。筹措财源压力转换为改革动力，朝野内外通过各种方式提出整顿财政建言，希望能影响上层决策，纾解国家财困局面。交代章程的修订最初发源于浙江巡抚刘秉璋的治理经验，经由京官倡导，最终在户部的推动下成为一项改革钱粮交代制度的国家行动。

光绪八年（1882）十二月，淮军宿将刘秉璋履任浙江巡抚⑩刘园生：《刘秉璋年谱》，上海古籍出版社2017年版，第117页。。当时浙江久遭兵燹蹂躏，“昔称财赋之区，今则颇形凋敝”⑪朱孔彰编：《刘尚书（秉璋）奏议》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》（214），台北文海出版社1968年版，第122页。。到任之后又逢海疆告警，紧急筹办防务，刘氏财政压力巨大，“浙省频年灾歉，厘金减色，库局空虚，实难措手”⑫朱孔彰编：《刘尚书（秉璋）奏议》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》（214），台北文海出版社1968年版，第166页。。随着中法越南边衅持续发酵，财政困难不断加深，“浙饷奇绌，现有各营已难供支”⑬朱孔彰编：《刘尚书（秉璋）奏议》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》（214），台北文海出版社1968年版，第186页。。省内岁出剧增、岁入减少，同时浙江“奉拨京协各饷、添拨山东河工等款”⑭朱孔彰编：《刘尚书（秉璋）奏议》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》（214），台北文海出版社1968年版，第161—162页。有增无减。面对巨大的财政压力，刘秉璋逐渐将筹措财源的目标转向钱粮亏空治理。早在江西任职之时，刘氏即已注意到州县交代积弊造成的亏空问题，但难以查到实情，任职浙江后由安徽同乡道员吴世荣告知实情，“各省州县交代册籍，向例存于府署。不肖县令因缘为奸，每将已征未解钱粮，混入民欠项下，新旧两令对分，旧令约得十之七。本府太守，每年例有州县陋规，素来代为隐瞒，以示恩惠。”①刘声木：《苌楚斋随笔续笔三笔四笔五笔》，中华书局1998年版，第610-611页。

经过酝酿，刘秉璋制定出杜绝州县隐匿钱粮章程，并于光绪十年（1884年）二月正式奏请立案。该折认为，钱粮乃国家维正之供，“经征之员例应实征实解，不容丝毫欺隐”。当前浙江州县钱粮积弊深重，“往往有征多解少存留属库之弊，及至交代之际前后任通同隐匿，辄以滥款列抵，转辗递交，无所底止，一旦仰蒙恩旨蠲免钱粮，则概归民欠请豁”。对此，刘氏十分愤慨，“是贪劣之员既已朦混于前，复得幸免于后”，当前度支匮乏，“亟应设法严防,以杜其弊”。该折最后指出，当前已制定相关章程针对性治理此项积弊，“务使州县实在征数毫无隐混，尽征尽解”。清单中刘秉璋详细说明了杜绝州县隐匿钱粮章程，具体分为六条：

第一，稽查前任征收数目。规定各厅州县接印后，“限十日内将前任征收某某年正耗钱粮若干、已解若干、未解存县若干、有无溢征垫解”开具清单送查。

第二，稽查现任征收数目。规定各厅州县经征钱粮必须晓谕开征、停征日期，停征后“限十日内将征过某某年正耗若干、已解若干、存县若干、有无溢征垫解”开具清单送查，并将“日征流水红簿”送交该管府道查核。

第三，责成上司稽查数目。针对各州县实征红簿近已视为具文，决定“设立循环印簿”，由各属库总书逐日登记征收新旧钱粮数目与解款情况，按月按限送至府道，停征后由该管府道对照州县送到日征流水红薄核算，如有征多报少、挪新掩旧等弊，立即查办。

第四，奏销后稽查征收数目。针对州县偶遇灾荒，报荒之后，除熟田外，溢征俱不报出，留存县库，作为民欠钱粮，私相授受，滥款作抵，互相分肥，决定责成该管道府奏销之后调齐日征流水红簿，“核明该州县经征各年钱粮实有若干、征解存留数目是否相符……如有溢征应缓之款即行提出，照例作为急公花户预完一体入册奏报，不准留存县中，以杜侵挪”，该管上司通同徇隐，一并参处。

第五，调查串根以杜流弊。规定嗣后州县交替之际，将新旧钱粮民欠未裁之串连根申送该管上司，与红簿已征未解之数查核，其无连根串票皆视为已征，应全数列入交代，如查有前后任通融情弊，一并揭参，若该管道府未能查出，后经查核，一并严厉参处。

第六，豁免案内稽查民欠。针对州县将已征捏为民欠，希冀恩免之际一律豁免，规定嗣后如遇恩免，奉文即由藩司会同粮道设局清查。各州县须将未离根串票立即封固解局，核对无误，乃作民欠豁免，其无连根串票解局视作已征在官，如查交代册内所报经收钱粮数目不符，即系侵吞入己，除将该州县通同舞弊之前后任严参追缴外，将徇隐之道府一并参处，若一年内州县不能完缴，即责成该管道府全数分赔不足款项②《刘秉璋奏为明定杜绝州县隐匿钱粮章程通饬遵办请饬部核明立案附清单》（光绪十年二月初五日），台北故宫博物院藏军机处档折件（以下简称军机处档折件），文献编号：125499。。

杜绝州县隐匿钱粮章程是刘秉璋仔细访察州县钱粮积弊，根据浙江实际深思熟虑后作出的除弊之法。揆诸章程，内容涵盖钱粮征收、报解、奏销、交代、蠲免的各个环节，尤其重视对前后任交代之际利用征多报少、存库未解、捏作民欠、滥款列抵等方式隐匿钱粮的治理，核心办法是通过加大道府在州县钱粮催征各个环节中的参与程度与亏空连带责任，利用串根、红簿、交代册、循环印簿等钱粮册籍，构建州县钱粮征收实情的多渠道快速核查互证监督机制，以期杜绝州县隐匿钱粮，减少亏空，提升钱粮征收业绩。

上奏之时正值中法越南之争愈演愈烈之际，清廷筹兵设防，“征调之烦，召募之广，视咸丰年间讨平寇乱，用兵又更加多”③郭嵩焘：《郭嵩焘全集》第4册，岳麓书社2018年版,第862页。，“需饷孔殷”，本已不堪的财力更加困难，“筹款维艰”①中国第一历史档案馆藏：《光绪宣统两朝上谕档》第10册，广西师范大学出版社1996年版,第72-73页。。四月初六日，清廷谕令御前大臣、军机大臣、总理衙门大臣、大学士、六部、九卿、翰詹科道就“疆圉应如何固守，饷需应如何豫筹”集思广益，筹措财源成为朝堂上下的核心议题②光绪十年四月庚戌，《德宗景皇帝实录》卷181，《清实录》第54册，中华书局1987年版，第525页。。刘秉璋整顿钱粮积弊的奏折受到了京中士大夫的高度重视。四月二十三日，左中允崔国因就度支日绌上折，折中指出雍正行政造就乾隆盛世之基，当前度支告匮主因是维正之供积弊深重，提出参照雍正旧制大力整顿“国家自有之利”，并胪列敦节俭、讲农政、重仓储、修盐政、查关税、重库款、禁侵吞、惩亏空等八条财政整顿方案。其中“惩亏空”条目，崔氏十分不满当前财政亏空治理现状，“近年之所谓惩亏空者，大抵督抚以查抄奏请，朝廷以任所有无寄顿、原籍有无财产饬查，外省以家产尽绝查复，皆照例办理也”，慨叹“先事则该管上司无考核预防之心，既事而该管上司又无着落分赔之累”，但是崔氏十分赞赏刘秉璋认真清查州县亏空，并指出“古今黠吏之故智不约而同，则他省情形亦必相似”，奏请饬令各省仿照浙江经验认真清查亏空，“使贪吏无所施其伎俩，宜乎弊绝风清，正课充而财日阜。”③《崔国因奏报度支日绌请监成宪实事求是以裕利源》（光绪十年四月二十三日），军机处档折件，文献编号：126601。

当时的户部费心筹措饷源，面对传统移缓就急之协饷举措成效不彰的现实，逐渐将筹措财源的方式转向系统整顿财政④《部库入不敷出已通盘筹画节流办法俾资要需》（光绪十年六月二十七日），“中央研究院”近代史研究所档案馆藏外交档案，馆藏号：01-24-012-01-029；《户部议复银库郎中丰绅泰敬陈管见折》，《户部奏稿》第6册，全国图书馆文献缩微复制中心2004年版,第2951页。。部臣对崔国因关于当前外省财政整顿敷衍因循的见解十分同意，于光绪十年（1884年）六月议复折中明确指出：“今时之急务，贵生财，尤贵理财，理财之大端，有治人乃有治法，以上八条内外臣工迭次条奏，臣部迭次筹议，加以历年谕旨诰诫严明至于再四，而积弊犹未尽除，财源犹未充裕者”，皆外省“敷衍因循积重难返耳”。具体议复中，户部对前七条大多要求“恪遵历年谕旨认真率属实力奉行”，并无多少新意，但于“惩亏空”表现出极大兴趣，称赞刘秉璋“立法极为确当”，提出将立即通行各省仿照遵办，而这极少见于户部章奏，并表示将据浙江章程改革交代部章，“另行专折详细具奏”⑤朱寿朋：《光绪朝东华录》第3册，中华书局1960年版，总1751-1754页。。至此，一场关乎钱粮交代制度的改革启动。

光绪十年（1884年）八月，经过两个多月的商议，户部正式就州县交代制度改革上奏。户部首先对各省办理州县交代工作进行了总结，指责各省敷衍因循，视交代规制为虚文，“臣部于交代一事不啻三令五申，无如各直省积习相沿，率不可破”。通过分析，部臣认为当前州县交代积弊主要有三：一是交代任意积压，“依限结报者尤属寥寥”；二是交代办理不严，“以初参了事，及二参逾限又以造册舛错往返驳查为词，未闻有竟行参革者，其以亏短被劾者非业已身故，即另案已革之员”；三是库款盘查不力，“结报盘查久视为具文，迨成巨亏，虽有着赔分赔之例，而年久官更，无可究诘”。致弊之因，部臣认定系上司徇隐见好属员所致，“甚至有明知亏空勒令后任接收者，谓之调剂，而滑吏有故作亏空以求调优缺者，参故之员又多提取库项假作亏空甘被抄没图饱私囊者”。解决之道，户部强调“唯有严二参逾限之期，以杜前任之狡展；催提现任解司之款，以绝后任之弥缝”，重要抓手则是行省理财官布政使，“坚持例限，破除情面，则责在藩司”。最后，户部议复折片中详细说明了州县交代改革方案，具体办法如下：

第一，调整交代二参办理方案。针对交代二参普遍延宕问题，规定自光绪十一年（1885年）正月起，“无论州县选补外调委署”，藩司均须咨报其到任日期，吏部亦须月底咨照同类信息；户部将核对藩司与吏部咨单，自行确定二参限期，若地方延宕不报，“日久未据将交代册结送部，亦未据以二参逾限查参者”，将由部径行奏参，“州县照二参逾限例革职，藩司照徇隐降三级调用私罪例议处”。针对外省惯用拖延办法，该部决定严格核算限期处理，“册结送部者，臣部亦按限扣算”，“如已逾二参日久，该省咨称出结系在限内者，又或声明造册舛错往返驳查是以稍迟，臣部核其迟延月日扣去初次往返程途，逾限在三个月以外者并行奏参，均将该州县仍照二参逾限革职，藩司照徇隐例议处”。

第二，调整交代征存未解催提方案。针对交代之际征存未解问题，户部决定自行核算交代册结征存未解钱粮数目与例限，由部自行追究相关人员失职责任，“已逾二参日久未据提解报部者，即由户部奏参，将结报之员照并未起解申报起解例革职，藩司照失察欺侵钱粮例革职离任；倘依限结报结称存储无亏咨部后嗣经查出亏侵者，并应行提解司库之款该藩司已报解续经查出亏侵者，除将该本员革职治罪，藩司照扶同出结例革职”，并要求外省增加通省交代工作汇报次数，由年终奏报一次调整为“半年汇奏一次”，内容须涵盖“已结若干案、每案有无未解银两、于何月日提解司库”等具体信息①《申明州县交代例限严定藩司处分折》，《光绪七年至十二年奉准各案钞本》，《清代(未刊)上谕奏疏公牍电文汇编》第30册，全国图书馆文献缩微复制中心2005年版，第14101-14106页。。

第三，调整库款结报盘查方案。针对交代亏空“多在平时，非专在去任之际”，上司平时不实心盘库，“本员或身故官革”始则奏参，查抄监追分赔俱成虚文。户部指出：“与其追赔于既亏之后，终归有名无实，不如严提于未亏之时，以为先事预防”，要求嗣后州县仓库钱粮须严格按照定章每三月申报一次库存信息，上下忙征收钱粮“限一月内尽数解司，不准丝毫存留属库”；并调整上司盘库结报期限及失职处分，由“不时盘查”“每年奏销时”调整为上下忙征完一月内该管道府州盘验属库并出具甘结，“上忙限于当年十一月、下忙限于次年五月送部核查”，年终由督抚具奏通省亏欠及征存未解信息并开列具结无亏道府州县职名，“如先已结报并无征存未解及结报无亏，嗣经查出亏欠者”，即将具结道府州革职留任，本员毋论现任已革已故，毋论亏欠为侵为挪，均参革勒追，限满未完，即责成具结上司独赔，不得议以“降留分赔”，“以为平日玩忽徇隐者戒”②《户部片》，《光绪七年至十二年奉准各案钞本》，《清代(未刊)上谕奏疏公牍电文汇编》第30册，全国图书馆文献缩微复制中心2005年版,第14077-14081页。。

新旧章程比较，新章的显著特点是通过饬令布政使按期汇报州县到任日期、交代册结、征存未解等交代关键信息，由部径行核算例限并追究失职官员责任，提高户部对外省办理州县交代的监控程度；通过摒弃交代旧章公罪例议处规定，以私罪例追究布政使在州县交代中的失职处分，提高户部对外省省级官员办理州县交代的惩罚力度；通过重申库款结报盘查定章，调整州县直管上司盘查结报期限，加重直管上司失职连带责任，提高直管上司通同作弊因循敷衍的违法成本，以期提前预防征存未解等弊病滋生，从源头上加强亏空事前预防监管机制③钱粮交代规章及处分规定，可参见同治朝《钦定户部则例》田赋、库藏等条（同治十三年（1874）刻本）、《钦定吏部处分则例》赴任、离任、盘查、承追等条（故宫博物院编：《故宫珍本丛刊》第281册，海南出版社2000年版）、《钦定六部处分则例》赴任、离任、盘查、承追等条（沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》（332），台北文海出版社1969年版）；清代公罪、私罪研究，可参阅许颖：《清代文官行政处分程序研究》，南开大学博士学位论文，2010年。。这些举措既吸收了浙江章程加大上级参与程度与严定上司责任的成功经验，亦体现了户部堂官阎敬铭长期治理交代违限、征存未解等问题的经验与见解，“大抵考核钱粮，只有二道，上下两忙及一年截数正杂各款不准征存不解，久留属库，违则撤参交卸，交待一切，依限速了者奖，迟逾者参。”④张怀恭、张铭：《清勤果公张曜年谱》，浙江古籍出版社2009年版，第82页。

改革举措的形成表明，户部认为钱粮交代积弊乃至亏空产生的原因，是外省吏治系统性因循敷衍腐败，意图通过严定上司责任与处分，将各级官员尤其是省级财政专官布政使的个人前途与州县钱粮交代事务紧密结合，进而打破外省官僚系统性行政痼疾，贯通州县交代册籍传递渠道，加强户部的监管程度与力度，构建起严密的事前监督与事后严究机制，治理交代积弊中关键的例限违期与征存未解问题，使交代制度重新有效运作，最终治理钱粮亏空问题。应该说，部定新章具有相当强的针对性，体现出制度构建者具有相当强的政策制定水平，一改以往户部再三奏请严行交代例章的因循形象。奏闻，清廷依议颁行。至此，清朝最后一场大规模的钱粮交代制度改革进行到政策实施阶段。

三、制度运行与调适

钱粮交代制度改革是户部堂官因应财政困境尤其是中法战争筹饷困局，深刻分析交代积弊，治理钱粮亏空的重要制度革新，是当时户部整顿财政的重要一环。户部期待甚高，认为只要外省奉行有力，“州县必不敢延宕亏空”①《申明州县交代例限严定藩司处分折》，《光绪七年至十二年奉准各案钞本》，《清代 （未刊）上谕奏疏公牍电文汇编》第30册，全国图书馆文献缩微复制中心2005年版,第14101-14106页。。但是，制度改革的成功与否，终究需要考察其运行层面，而这与制度构建者的运行能力直接相关。部定交代新章奏准后，户部以“其要尤在责成上司”为核心目标，运用各种策略办法，督促外省认真执行部定新章②《户部片》，《光绪七年至十二年奉准各案钞本》，《清代 （未刊）上谕奏疏公牍电文汇编》第30册，全国图书馆文献缩微复制中心2005年版,第14077-14081页。。

一是运用新章赋权，严格交代纪律。部定新章颁布后，户部一改往常疲玩，不断督催外省省级官员认真执行新章，甚至以议处、奏参等严厉手段惩治奉行不力的省级财政官员。光绪十年（1884年）十二月，新章施行之初各省观望不前，“近来于交代一事，每甘认遗漏之愆，决不与部中以确查之据”，户部警告各地须“实力遵行”本年八月奏案，否则将采取严厉手段，“专将藩司严参降级，以挽颓风”③《阎敬铭恭呈开源节流各事宜清单》，《阎敬铭档》，虞和平主编：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第1辑第2册，大象出版社2011年版，第609-617页。。不久，户部以交代册结违反部章征存未解规定将陕西布政使叶伯英严加议处④《山东交代章程》，杨一凡、刘笃才编：《中国古代地方法律文献丙编》第14册，社会科学文献出版社2012年版，第552—567页。。光绪十一年（1885年）十月，山东粮道福润未遵照专咨按限行查征存未解、补造前历任交代册籍，户部将其交部议处，并警告山东巡抚按限行查补造，否则将一并参处⑤《户部奏折》，《益闻录》1886年第531期，第41-42页。。光绪十三年（1887）七月，福建实缺屏南县知县连续署理侯官、晋江知县，晋江任内交代短款，户部以卸任官员交代未清履任他职奏请将福建布政使张梦元交部议处⑥《光绪十三年十月十七日闽浙总督杨昌濬奏折》，中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第81辑，中华书局1996年版，第497页。。光绪十四年（1888）四月，山东交代册籍舛错，户部严厉弹劾布政使崇保，最终崇保以病自请去职⑦翁万戈编：《翁同龢日记》第5卷，上海辞书出版社2019年版,第2232-2233、2238-2239页；中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第14册，广西师范大学出版社1996年版,第142页。。如此大规模的以钱粮违规议处布政使，嘉道年间即已相当少见，晚清更是从来未有，严格考核的高压态势带给省级官员巨大的工作压力，两江总督曾国荃慨叹：“近来部定新章，稽核出纳之严，较之同治年间不啻十倍”⑧《复效述堂》（光绪十四年十一月），梁小进主编：《曾国荃集》第4册，岳麓书社2008年版，第372-373页。。

二是监测政策运行，适时调整政策内容。一项新的财政政策或多或少都有不足之处，需要不断根据运行情况修改，才能愈加严密。部定交代新章出台后，户部不断根据实施情况，更新具体政策内容，堵塞政策漏洞，保障交代制度更好运行。光绪十年（1884年）十二月，陕西企图以交代旧章关于后任官员批解前任官员时限规定逃避失职责任，“以勒催赶解为词，并不详请参办”，户部奏请调整相关规定，“后任官于接印之日即应登时批解，以期各清各任，概不准率报存库，亦毋庸再按从前初次限满勒限两个月提解藩司办理，致滋弊端”⑨《山东交代章程》，杨一凡、刘笃才编：《中国古代地方法律文献丙编》第14册，社会科学文献出版社2012年版，第552-567页。。光绪十三年（1887年）四月，山东以行查勒追为名朦混交代，“最为朦混者，二参限满算明行查未定各案，既有行查，安得指为算明；最为拖欠者，二参限满算明有交项勒限完缴各案仅曰勒限，并未限以定期；又上届勒限完缴应参追者三案，其逾交代例限已近一年，现仅称另行参追，亦久无专参奏案”，户部斥责“瞻徇属员，支吾延宕，实则并不严办二参，只以半年届限汇报一次，依样具文，塞责了事，实属不成事体”，并决定修订交代章程，饬令各地不准列有行查勒追名目，“交代开单，其依初、二参定限；已清者，声明限何日咨送款册印结；其已满二参未清者，随时即行参办，不准再有虽已算明尚有行查名目，曲嗣朦混；其算有应交款项者，声明勒限一月交清，限满果否清交随即专案奏咨参办，不准宕延汇入下届单内办理，巧为欺饰。”①《山东交代章程》，杨一凡、刘笃才编：《中国古代地方法律文献丙编》第14册，社会科学文献出版社2012年版，第571—582页。光绪十三年（1887年）十一月，针对有省份办理交代利用户部则例关于官员交代未清履任新职两歧规定，户部指出外省未能正确理解则例“一官而有两任交代者展限一个月”与“地方官交代……务令交代清楚，方准赴任”规定，认为“倘此后各省援一官有两任交代之例将旧任交代未清即赴新任，不但与例意未符，且与臣部前次奏章大有窒碍，致多牵混趋避，况一官准有两任交代，难保州县不挪移新任款项抵补旧任亏空，其弊更属无穷”，该部决定修改本部则例，饬令外省严格按照光绪六年（1880年）新法执行，“拟将臣部则例内‘一官而有两任交代者展限一个月’等语删除，嗣后州县官到任专以前在任内交代清、不清为断。如交代清结，不拘初参、二参限内立时即准赴任；如交代不清，无论奉准升调及调署他缺、仍饬回本任之员一概不准到任。”②《山东交代章程》，杨一凡、刘笃才编：《中国古代地方法律文献丙编》第14册，社会科学文献出版社2012年版,第612-621页。愈趋严密的章程织就愈趋严密的法网，四川总督刘秉璋直言“部定交代造册新章极严”，即使欠项完缴而造册迟逾，仍需与丝毫无缴者一体革职③朱孔彰编：《刘尚书（秉璋）奏议》，沈云龙主编:《近代中国史料丛刊》(214)，台北文海出版社1968年版，第468页。。

三是私函婉商督抚，推动政策落实。清制，户部“掌天下之地政与其版籍，以赞上养万民”，是清政府最高军国财政部门④陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社2008年版，第456页。。但是，户部与外省地位基本对等，户部政策推行只得咨催督抚或奏请颁谕，但督抚亦可专折奏陈意见，是否落实督抚拥有相当大的主动权。并且，咸同军兴后中央渐趋式微，财政权力下移，“地方财政”渐趋肇兴，督抚话语权愈来愈重，清廷愈来愈倚重督抚，中央与地方的财政运作早已不是上谕下达与外省执行的运作逻辑，部臣与疆吏私下函牍婉商成为当时政事运作的重要样态⑤刘增合：《白银与战争：晚清战时财政运筹研究》，社会科学文献出版社2021年版，第193-212页。。揆诸史料，户部堂官阎敬铭就曾私下多次函请山东巡抚张曜认真落实部定交代新章。阎敬铭曾巡抚山东，与山东官员交往较多，针对山东落实交代政策不到位的问题，曾致函时任山东巡抚张曜，委婉商请其认真执行部定新章，“东省州县盐卫各官凡经征钱粮之员，到任日期切求分月随时接续咨部。各省无不咨报，只缺东省，交份不轻，屡达公牍，不知次数，伏祈垂察。”⑥张怀恭、张铭：《清勤果公张曜年谱》，浙江古籍出版社2009年版，第82页。讲之以公意，晓之以私情，山东交代办理情况有所好转，“州县交代各事，麾下认真核实，大有起色，从前册结目陆续可到。”⑦张怀恭、张铭：《清勤果公张曜年谱》，浙江古籍出版社2009年版，第194页。

户部多措并举，公意与私谊参用的制度运行策略，一定程度上形成了交代制度有效运转的合力，各省在高压态势下纷纷加强了交代纪律，参劾州县交代违限、亏空等现象明显增多，甚至现任官员被参劾也不乏事例。山西巡抚刚毅即因破除情面参奏现任官员岢岚知县郝振林交代逾限受到户部点名赞赏⑧《山东交代章程》，杨一凡、刘笃才编：《中国古代地方法律文献丙编》第14册，社会科学文献出版社2012年版，第586-587页。。广东巡抚吴大澂有感布政使办理交代姑息下属，“专代藩司督催”⑨《吴大澂致丹初（阎敬铭）函》（八月初十日），《阎敬铭档》，虞和平主编：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第1辑第17册，大象出版社2011年版,第448-451页。，主动督催州县交代工作。光绪十三年（1887年）甘肃平凉县前后任办理交代，册内有“前任移交库储银三千八百余金，册尾声明年终报解”，违反“近年以来屡奉定章交代案内如有欠款，统令解清再行造册，交代册内不准列造‘库储’”规定，藩司书吏由于说项与规费，只拟驳诘、款项行催，处理轻微，时任藩司谭继洵审批案牍，当即札饬知府王绍虞亲自到平凉县守提①《宋克用信稿》，《清代未刊上谕奏疏公牍电文汇编》第52册，全国图书馆文献缩微复制中心2005年版,第24480-24481页。。类似这样加强交代纲纪的案例还有很多②参见奎斌：《旧案交代一律清结折》，《杭阿坦都统奏议》卷3，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》（314），台北文海出版社1987年版，第291-295页；《陕甘总督谭钟麟呈议复户部奏行开源节流二十四条清单》（光绪十一年六月初七日），录副奏折，档号：03-6612-022；《本部具奏特参甘肃省征存未解州县等官请交部照例议处一折》，《户部奏稿》第10册，第4845-4847页等。。户部对此较为满意，光绪十三年（1887年）五月曾公开赞赏新章落实情况，“光绪十年奏定新章……较之旧例更为严密，各省督抚亦力加振作，参奏之案比比皆是。”③朱寿朋：《光绪朝东华录》第4册，中华书局1960年版，总2293-2295页。

余 论

实际上，州县钱粮交代制度的改革成效并非如公开奏称的如此乐观。作为钱粮亏空清查追缴制度的核心，交代的最终目的是形成一个预防、参处、追缴亏空钱粮的长效机制，而这一方面未见明显改观。譬如广东，光绪十年（1884年）二月办结光绪九年（1883年）之前交代积案785件，但缴到银仅2172余两④《奏查明广东省光绪九年分咨结各属交代》，《户部奏稿》第3册，全国图书馆文献缩微复制中心2004年版,第1259-1260页。。光绪二十五年（1899年），刚毅奏称自光绪十年起至光绪二十四年止，广东州县交代未结案件规模持续扩大，达169件，应参追银52余万两，陆续缴到银14.9万余两，追缴完成银不足三分之一，亏空规模持续扩大⑤朱寿朋：《光绪朝东华录》第8册，中华书局1960年版，总4446-4447页。。广东案例并非个案。光绪十二年（1886年）三月，浙江巡抚刘秉璋奏报参追交代征存未解银57万余两，当前追缴到18万余两，其余银两欠员或病故或回籍或力不能完缴⑥朱孔彰编：《刘尚书（秉璋）奏议》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》（214），台北文海出版社1968年版，第375-383页。⑦ 《致刘秉璋函》（光绪十四年三月十八日），谢俊美编：《翁同龢集》上，中华书局2005年版，第387-388页。，追缴额亦不及参追银三分之一，剩银基本无着，而这是当时较为成功的追缴案例，被户部尚书翁同龢赞赏为“如此精力，四海能有几人”⑦。可见户部先前所谓交代政策运转良好仅是以奏参而言，而非谓追缴银两。光绪二十一年（1895年），户部遵旨筹饷，奏称：“各省岁入之款以正杂赋税为大宗，综计地丁漕项杂赋等款额征三千六百万两有奇，各省实征之数每年仅及六成，约短征银一千一百万两有奇”，部臣认定亏额“半由官吏侵蚀所致”⑧《需饷孔殷谨陈办理情形折》，谢俊美编：《翁同龢集》上，中华书局2005年版，第147页。，而光绪九年（1883年）钱粮少征额亦在千万以外，“大率为贪官墨吏所侵蚀”⑨《厘剃官员经征钱粮积弊折》，《国家图书馆藏清代税收税务档案史料汇编》第30册，全国图书馆文献缩微复制中心2008年版，第14327-14328页。，亏额规模与缘由基本未发生变化。可以说，改革后的交代制度未能发挥好应有的预防与遏制亏空的制度功能，效力极其有限。探其缘由，十分复杂，主要有以下几点：

其一，缺乏基础而系统的制度革新。清代交代积弊乃至亏空的产生，既与官员贪腐等个人因素相关，也源于不合理的国家财政分级体制与俸禄制度，加之廉俸摊捐、坐扣、减成等传统财政筹措手段，致使地方留存无法维持公务运转，俸禄难以维持生计，官员以陋规、需索乃至侵挪款项等非正常渠道维持生计、应酬和政务成为当时常态。地方官员因此形成牢固的利益链条，政治生态极其污浊，“督抚尚少此事，藩司或有或无，各省不同，至臬司及道府无不仰给于此……属吏狡黠者，即以此挟制上司，以致道府表率徒有其名”⑩《请分别裁定陋规以肃吏治疏》，俞天舒原编、潘德宝增订：《黄体芳集》上册，中华书局2018年版，第10-11页。，“上下相蒙，各为弥缝徇隐之计，而吏治遂至不可问”⑪王堃：《请定外吏津贴公费疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》，沈云龙编：《近代中国史料丛刊》（833），台北文海出版社1972年版，第2227页。。严行交代、清理亏空面临来自官僚系统的极大阻力，御史梁俊即奏称：“陋规未能尽裁，摊款未能尽革，属员易持上官之短长，上官恐为属员所揭控，故容之于生前以免反噬，参之于身后以示无私。”①《御史梁奏为州县官亏空宜及生前参追折子》，《光绪四年十一月十六日京报全录》，《申报》1878年12月30日第4版。仅整顿州县交代不能彻底打破官场利益链条，财政体制导致的制度性痼疾需要更深层次的改革，如划定公费、增加廉俸以及清丈田亩、国地税收分级等。但是，户部并未着手推进，如御史程鼎芬建议规复外官全廉、划定办公经费、革除浮收摊捐节寿以砥砺廉隅②《程鼎芬奏请复道府以下额设养廉等由》（光绪十年闰五月二十八日），军机处档折件，文献编号：127875。，户部以“海氛未靖，饷无所出，无论正杂款项，皆当悉索以供军，不准挪移银钱，多立外销名目，致滋弊窦”拒绝“规复道府以下等官全廉及于闲杂外销之款酌定办公经费”，对于革除陋规等事则仅重申旧例、责以道义，“但使大吏督躬以率属，群僚崇俭以养廉，一切不务浮华，日用勉可自给。”③《本部议复御史梁鼎芬奏请复道府以下额设养廉停止摊派严禁陋规折》，《户部奏稿》第6册，全国图书馆文献缩微复制中心2004年版,第2681-2682页。

而且，交代改革本身也有许多不足。譬如，审视财政环境不足，过于强调纲纪。在晚清大变局之下中央与地方的权势地位发生改易，中央已无法强力而有效监管地方，省级官员对道府州县亦无法强有力管辖，户部改革方案仅因陋就简，责以纪律，依靠旧有行政体制推行新章，而未作根本改图，无法真正革除系统性贪腐因循敷衍之风和有效监管官吏执行，章程遂成为具文，时人评论道：“官吏以营私之不便，莫肯奉行，遂乃悉举谕旨、法例、部案等而弁髦视之”④章开沅、罗福惠、严昌洪主编《辛亥革命史资料新编》第4册，湖北人民出版社2006年版，第227页。。又如交代改革的关键是布政使。清代经制，藩司掌一省行政，总司财政，承宣政令，考核职官⑤刘子扬：《清代地方官制考》，故宫出版社2014年版，第85-87页。，但是咸同以降其权势显著下降，基本成为督抚属官，牙厘局、课吏局、善后总局等督抚掌控的各类政务骈枝机构分割布政使财政、吏治等职权，藩司权力被侵蚀乃至架空，“署衔画诺，徒拥虚名”，护理云贵总督布政使沈方堃即言：“藩司虽居会核之名，并无察销之实”⑥《载泽等奏为各省财政宜统归藩司以资综核由》（宣统元年四月初六日），军机处档折件，文献编号：177716。。户部专责藩司，于实权督抚措力不足，埋下政策难以实质奏效的伏笔。类似不足还有很多，反映出户部的制度更新与运作能力有着不小的缺陷。

其二，政随人息，时局变迁，财政治理重心转移，政策未能持续推进。本轮州县钱粮交代改革是户部追求“地丁宜求复额”“天下钱粮征足”⑦董恂：《还读我书室老人手订年谱》，《北京图书馆藏珍本年谱丛刊》第155册，北京图书馆出版社1999年版，第303页；翁万戈编：《翁同龢日记》第5卷，上海辞书出版社2019年版,第2234页。，以整顿钱粮为财政治理重心的重要环节，其治理策略尤其是严行纪律引发当时朝野内外诸多异议。天津关道盛宣怀批评主政者“自诩理财好手，不过搜索外省以归部库，所得无多”⑧《盛宣怀致翁同龢函》（光绪二十一年四月十四日），陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《盛宣怀档案资料》第1卷《甲午中日战争》下，上海人民出版社1982年版，第450页。。湖南布政使陈彝认为户部考核纪律严苛，慨叹：“严考成则爱民之好官益少”⑨翁万戈编：《翁同龢日记》第5卷，第2098页。。甘肃布政使陶模亦曰：“吏胥以报部为良法，外官视报部为弊政……外官虑受驳斥，或贿吏胥以求省事……天下合例之案卷日多，天下守法之廉吏日少”⑩杜宏春补证：《陶模奏议遗稿补证》，商务印书馆2015年版，第266页。。户部内部也意见相歧，管部大臣阎敬铭严行交代，尚书翁同龢批评其“治事刻核”⑪翁万戈编：《翁同龢日记》第6卷，上海辞书出版社2019年版,第3013页。，两人曾就交代事务发生矛盾，“此间漫无布置，所搜剔者交代笔事，阎公严劾东藩，我改其稿，颇见龃龉”⑫《致翁斌孙函》（光绪十四年四月十七日），谢俊美编：《翁同龢集》上，中华书局2005年版，第397页。。光绪十四年（1888年），阎敬铭离任，翁同龢长期主持户部工作，直至戊戌政变，户部乃至清廷的理财重心明显转移，传统钱粮整顿力度减弱，重点转向厘金、洋税、盐斤加价、土药税厘、息借洋债等领域①可参见该时期户部相关奏折，《奏为各省不得私自向洋商借款折》《遵议筹饷折》《息借华商款项办法章程折》《遵议厘金章程折》《需饷孔殷谨陈办理情形折》《遵旨复议盛宣怀条陈自强大计暨设立达成馆并开设银行折》《奏为饬令各省切实开征土药税厘以济饷需折》等，谢俊美编：《翁同龢集》上，中华书局2005年版，第101-102、119-127、127-129、144-146、146-148、167-170、171-173页等。。

总而言之，光绪朝前中期时局较为平稳，清廷大力治理长期战乱引发的财政秩序紊乱，以期纾解财政困境，钱粮亏空受到高度重视。光绪十年（1884年）户部为应对中法战争带来的巨大财政压力，吸取浙江巡抚刘秉璋治理钱粮积弊经验，改革州县钱粮交代制度，以使其发挥预防与遏制钱粮亏空的制度设计功能。由于缺乏系统而深层次的制度革新，虽然短时间内通过高压推行态势取得部分成效，但治标而不治本，形式远胜于实质意义，未能形成防亏治亏的长效机制。户部改革过程中反映出的制度设计与运行特点，折射出光绪中期户部乃至清廷的制度更新能力存在不足，无法满足当时治理钱粮亏空、纾解财政困境的需求。