深化校院两级管理改革的关键问题和路径探讨

张海成

（西北农林科技大学，陕西 杨凌 712100）

新时代坚持和发展中国特色社会主义，根本动力是全面深化改革。习近平总书记指出，改革是教育事业发展的根本动力，要及时研究解决教育改革发展的重大问题和群众关心的热点问题，以教育改革激发活力、增强动力。[1]校院两级管理改革是改革开放以来，尤其是21 世纪以来全国范围内参与面最广、推进最为系统的高校体制机制改革，为我国高等教育适应新发展阶段和实现高质量发展准备了良好基础和条件。[2]新时代推进高校治理体系和治理能力现代化，加快建设一流大学与一流学科，需着重激发学院层面的办学活力，围绕高校内涵式发展目标，深刻推进校院两级管理改革，构建更为完善、高效的管理体制。通过认真梳理校院两级管理改革的历史脉络，在已有研究和实践的基础上审视提升改革效能面临的深层次问题，探讨新时代深化高校校院两级管理改革的重要路径，对于新时代深化改革具有重要的指导意义。

一、我国高校管理范式的演进

大学是人类文明发展到一定程度后产生的社会组织，是实施高等教育的主要载体。自大学产生以来，其基本职能不断完善与发展，在社会文明进步过程中发挥着越来越重要的作用。大学形态演化的背后，是不同历史条件下高等教育理念发展的驱动，也形成了与之相适应的内部管理结构。[3]我国近现代高等教育发端于19世纪末20 世纪初，一般把京师大学堂的设立作为标志，大体经历了新中国成立以前、计划经济时期、改革开放后三个大的历史时期。大学在各个时期的发展均有着鲜明的时代特征，体现出其对国家、民族不同发展阶段历史使命的继承与革新。我国早期的高等学校以启迪民智、变革社会为主要使命，办学模式上大多以日本和美国的高校为参考。新中国成立以后，为了适应国民经济建设和发展的需要，我国高校经历了20 世纪50 年代的院系大调整，形成了当下高等教育的基本格局。改革开放以来，随着经济社会发展和产业升级的需要，我国高校总体上实现了学科综合化、调整合并和扩大规模的历史跨越。

从高校内部管理模式考察，我国学院制管理从形式上有一个“立—废—兴”的发展过程。[4]我国初期兴办的大学，内部管理结构在发展中初步完善，普遍借鉴了国际上一般的治理范式，大多数多科性、综合性、规模较大的大学均设立了学院，实行校院管理。在新中国成立后的院系大调整中，我国高校采用苏联的模式，以强化专业化人才培养为导向，大多实行了校系两级管理体制。20 世纪80 年代起，随着改革开放历史进程的推进，我国大学内部管理体制逐步由校系体制调整为校院体制，至21 世纪的高等教育深化改革，我国高校几乎全部实行了学院制管理体制。这一时期，学院制已成为大学实现自身职能和有效管理的自觉选择，其设置与运行的科学性、规范性也趋于成熟。学院制的发展、成熟是大学适应社会发展、促进学科建设、提高人才培养质量、实现教育资源优化配置和自身科学高效管理的理性选择。

二、我国高校推进校院两级管理改革的实践

伴随着世纪之交的高校合并和大规模扩招，校院两级改革成为高校聚焦的重点改革领域。[5]究其进程，围绕国家实施高等教育体制改革试点、教育部推进大学章程建设和学校综合改革，不同高校采取了不同推进方法，或急或缓，但都已相继破局。诸多高校根据学校治理实际情况，先行探索开展校院两级管理改革，积累了丰富的实践经验，为深刻认识我国高校校院两级管理改革实践奠定了坚实基础。从整体看，当前我国高校在推进校院两级管理改革的过程中主要以财务预算、资源配置为突破口，结合各自治理实际，形成了多元化、多路径的校院两级管理改革实践模式。

1.以财务管理制度为核心的协同改革模式

该模式以校院两级财务管理体制改革为核心，协同相关事权、制度改革同步推进。如武汉大学在2006 年出台了 《校院两级财务管理体制改革实施办法》，并配套出台了人事、资产、教学等8 个文件，下放可支配财力近80%；华中师范大学向学院下拨可支配经费由改革之初的56%增加至70%。这些高校通过深化财权下放，采取学院发展目标、任务与资源配置挂钩的办法，有力推进校院两级管理体制改革的深入实施。以财务制度改革为核心的协同改革模式，注重以财务资源划分为导向，通过对校院两级财务权力的针对性、合理化分割，配套相应事权与制度改革安排，实现对校院两级事权与责任的合理性划分，形成财务权力与治理责任同步调改革。此种改革模式主要以面向学院层面的财务管理权力下放为主线，给予学院层面财务资源更大的自主统筹使用权力，并通过校院两级财务核算机制，增强学院财务资源运用的成本意识，形成以目标为导向的校院两级预算分配机制，进而构建起管理权力与管理责任明晰、财务权力与事务权力清晰的校院两级管理体制。这一模式的突出优势是能够进一步发挥财务资源管理在高校内部治理过程中资源配置的导向作用，有效调动学院对校院两级管理改革的积极性、主动性，进一步实现高校所属资源的优化配置和重新整合，最终实现校院两级管理体制改革中治理效能提升的目标。

2.以学院责任制改革为抓手的赋能改革模式

该模式围绕学院目标责任制改革，突出院系管理改革的重要地位，通过多方位权力下放赋能院系治理能力提升。如上海交通大学2000 年以前出台的 《院系目标、任务与资源配置实施方案》、湖南大学2004 年出台的 《院系目标责任制实施办法》，对院系目标管理的主要内容、权限等方面作了详细规定，并建立了办学经费总额动态包干机制；中南大学2005 年开始通过实施二级学院目标管理和考核、经费总额动态包干等制度，有效增强了学院的办学活力；四川大学制定了 《四川大学校院两级管理体制改革实施意见》 以及财务、人事、学科建设、人才培养、公共资源配置等相关的配套改革实施细则，统筹学校“双一流”建设方案和学校事业发展规划，形成了“三位一体”KPI 绩效考核体系，以4 年作为学院考核的目标责任周期，实施以目标责任为核心的考核制度；天津大学制定了 《天津大学校院两级管理模式实施细则》，同样以目标责任考核制为导向，实现学院二级管理上的两个自主即自主制定财务政策与自主支配收支，并将学院责任考核结果与绩效相挂钩。与此类似，也有高校从划分权力清单和负面清单入手，推进校院两级管理体制改革。如华东交通大学2015年推进改革时，下放到学院的权力清单达94项，权力边界基本一目了然。我国高等教育已经逐步迈入普及化阶段，随着高校面向社会的服务功能与责任的进一步拓展，高校办学规模急剧扩张，由校级统一管理的模式已经不适应现实需求。同时高校面临着激烈的学术竞争与资源竞争压力，由此高校内部治理的一个重要内容就是责任分解，进而实现高效管理。学院目标责任制实质是通过进一步向下授权管理的方式，实现校院两级管理责任的划分，与财务管理制度为核心的协同改革模式相比，更加聚焦任务分配。即由学校改革发展的战略目标出发，面向学院层面进一步分解发展任务目标，再根据各学院任务目标情况明确相应的管理责任，根据各学院目标任务的性质配备相应的管理权力，根据各学院目标任务的需要配置相应的管理资源，根据各学院目标任务绩效水平分配相应利益。以学院责任制改革为抓手的赋能改革模式，将责任分解结合目标管理，将校院两级责任分解、目标管理上升为制度内容，形成制度体系，构建起两级责任目标管理机制。

3.以管理架构改革为导向的综合改革模式

该模式注重校院两级管理体制改革的架构设计与管理流程再造，采取综合推进的改革方式。如复旦大学从管理岗位设置、人事、财务、资产、后勤、信息化等方面综合发力，推动实现职责再造、流程再造和制度再造，于2014 年出台了 《关于推进校院两级管理体制改革的若干意见》，赋予学院更多办学自主权。上海财经大学统筹财务预算管理改革和学院治理结构建设，建立了党政联席会、教授委员会、二级教代会为架构的学院治理制度，为学院权力运行提供了科学制度保障。西北农林科技大学持续推进校院两级管理改革，在探索实践中完善制度体系，初步实现了由“校办院”向“院办校”转变。1999 年就在体制改革方案中明确了按照校院两级架构设计内部管理体制。2002 年出台《校院两级管理暂行条例》，推进形成了校院两级管理的基本架构。2008 年出台 《关于深化校院两级管理制度改革的意见》，重点从两个方面构建改革基础，一是预算管理制度改革，变一级预算为二级预算，促进财力下放；二是推进学院教授委员会、办学绩效评估、大型仪器设备共享机制等重要制度建设。2014 年，学校对推进校院两级管理体制改革再次部署，印发《深化校院两级管理体制改革的若干意见》 以及4 个配套文件，制定实施 《校院两级管理体制改革实施工作方案》，向学院下放37 项权责。2017年，学校将校院两级改革纳入“双一流”建设任务统筹部署和持续推进。以管理架构改革为导向的综合改革模式聚焦校院两级管理模式的重构，通过推动实现职责再造、流程再造和制度再造，理顺校院两级权力关系，构建完善的以党政联席会、教授委员会、二级教代会为核心的学院治理制度，在制度层面保障校院两级管理改革顺利推进，从而保障学院权力科学有效合理运行。

三、深化校院两级管理改革的关键问题

关于校院两级管理制度改革的研究，一直伴随着改革实践的探索不断深化。通过查阅最近20 年公开发表的期刊文章可以看出，相关研究内容从历史维度比较研究和国际借鉴研究逐步转为国内实践基础上的具象研究，问题分析逐步涵盖了体制构建、责权划分、制度建设、学院文化等方面，其中关于人才培养、职务职称、预算决算、国有资产等人权、事权配置的探讨尤其丰富和深入，为各高校提高认识、相互借鉴、科学推动改革提供了有力支持。[6]通过文献资料分析和部分高校的专项访谈可知，从科学设置学院、合理配置资源、学院内部管理、绩效考评激励等方面构建改革体制已是当前推进校院两级管理改革的共识，校院两级管理改革在发挥大学基层组织主体地位、提高大学管理效率、促进学科专业发展等方面已取得积极成效，为更好履行大学职能奠定了良好的体制基础。

纵观改革进程，当前深化校院两级管理改革的重心已经历史性地从体制构建转移到了优化各相关核心要素间的运行机制方面，其关键内容主要反映在以下三个问题上。

1.大学目标达成模式不能有效满足学院发展需要

校院两级管理体制改革的根本目的是推进大学治理体系和治理能力现代化，为高校提升办学能力和水平提供制度创新保障。在改革推进过程中，各个高校都在结合实际调整学校与学院之间的互动关系，以求达到最优的发展状态。[7]这其中，如何优化利于大学整体发展目标达成的校-院关系也自然地成为高等教育改革的着重关注点。基于此项改革设计理念的相对一致性，很多高校都将突破点放在发展动能的转换上，较普遍的认识是在校院两级管理改革的背景下，力图将学校相对具体的集中管理模式调整为以学院自我管理、自我服务、自我发展为主的自主管理模式，凸显大学本质上作为学术共同体，由学科催生发展的内在规律。[8]这一认识较好地体现了校院两级管理体制的本质要求，在实践上催生了当前高校改革中常见的“校办院”向“院办校”转变的探索，更直接、形象的提法是由“火车模式”向“动车模式”的转变。但在实际运行中，学校层面的政策调控灵活性往往不足，对于发展基础、现状、目标并不相同的学院难以提供针对性、差异性的充分支持。校院两级管理改革涉及“人财物”资源合理性分配，这种分配力求增强学院治理能力。在实践过程中，由于我国高校规模庞大、学科多样、学院发展差异性、学院发展定位不同等，实现资源合理性、针对性配给需要高校相关职能部门较高的协同治理能力。在资源分配过程中，不仅仅涉及学院层面的资源接收、争取，更为重要的是学校职能部门能够形成发展共识，针对不同学院治理情况协同配合实现资源的有效配置，真正赋能学院发展。事实上，在校院两级管理改革实践过程中，还不能够完全实现针对学院资源的精准性、合理化、有效性分配，导致不同学院在发展过程中相互掣肘成为普遍存在的问题，甚至异化为学院之间面向学校资源的竞争性索取，从而未能形成特色化、差异化发展的良好局面。

2.大学决策形成模式不能全面反映学院实际诉求

校院两级管理制度改革是基于大学更高发展目标的制度创新，对于校级层面而言，不是简政放权的“减负”，而是强化科学谋划和精准政策支持的更高水平的“加压”。这就要求学校的发展研究与政策制定要体现更高的质量和水平，要能更有效地形成总体的聚合力，并通过学院层面的有效执行产生战斗力。大学决策形成的实际过程一般以上级文件代表的国家或组织需要为起点，学校相关职能部门根据文件要求和学校的一般情况提出学校落实任务要求的意见和策略，经一定范围征求意见后提交校领导审读，修改后提交会议程序研究、出台相关政策，再由学院予以落实。当前的大学决策形成模式以信息自上而下的单向传导为主，没有形成信息双向交流沟通机制，政策形成过程中学院缺乏相应的主动性、主导权，在一定程度上学院依然扮演执行者角色。这种决策程序尚没有随着校院两级管理改革的推进而进行及时调整，一方面是由于学院对学校层面的政策背景和目标要求理解不到位，另一方面是由于学校政策制定过程中存在调研不足、学院实际发展诉求反映不及时，造成学院在政策执行中缺乏行动力，决策执行缺乏有效性，甚至出现职能部门意见“走不出会议室”抑或“见光死”等现象。

3.大学管理服务模式不能有力支撑学院运行

校院两级管理改革中，为了强化学院主体性，使学院管理更契合基层实际，很多原先由学校职能部门承担的管理业务以清单形式下放到了学院。这些方面的工作，实际上并非都是一般事务性的工作，往往具有一定的专业性，比如财务管理、科研项目管理等，若学院全面接管就必然存在人员短缺和能力不足的问题。在校院两级管理改革中，存在一定程度的工作任务下放，而相应的管理权力、管理资源未相应下放的问题。学校相关职能部门通过校院两级管理改革下放给二级学院大量事务性、专业性工作任务，以此减轻职能部门工作压力，形成工作任务压力下移的局面，但未做到管理职能优化配置。这在一定程度上反而加重了学院治理压力，造成学院层面管理紧张。由于未能获得发展自主权，学院也未能有效承接下放的管理工作任务。长期以来，学院层面管理力量较为薄弱，缺乏专业性、专门化的管理能力，专业性、事务性工作任务的无序下放极易造成学院治理紊乱与低效。从改革的目标看，学校要在改革中实现提质增效，就要立足于通盘激活存量资源，然而在向学院层面下放专业性管理事务时缺乏相应管理资源倾斜，导致学院管理责任与管理能力失衡，反而降低学校整体管理效能。分析当前的情况，学院在提升院级治理能力方面与学校职能处室缺乏协同工作机制，学校职能处室缺乏对学院发展的专业化能力支持。

四、深化校院两级管理改革的主要路径

1.升“动车模式”为“航空战队模式”

破解学校发展模式与深化改革不相适应的问题，必须找准学院与学校发展整体效能最优的结合点，及时重构校院两级运行的新动力机制。持续推动体制创新，在学院设置、学院管理、评估激励较为规范到位的前提设定下，深化校院两级管理改革就要着力研究解决学院间发展掣肘的问题，充分激发不同学院的发展活力。将学校发展由“动车模式”升级为“航空战队模式”，就是在前期改革给学院统一赋能的基础上，进一步增强学院发展的“自由延展度”，让学院在主建学科上采取更有力、有效、灵活的措施，减少学校层面统一性、强制性管理要求，更多采取方向性、支持性改革措施，真正赋能学院治理能力。二级学院作为学校基层治理主体，需要学校层面优化权力配置模式，以此赋予二级学院充分的管理自主权，这是实现由“动车模式”升级到“航空战队模式”的基础性工作。学校与二级学院均有效落实推动改革的主体责任，才能尽快实现学科发展追赶超越，有力促进学校的“双一流”建设。这一模式是大学治理思想的进一步解放，会促使学校在更高水平上回归为学院、学科发展“导航”和“加油”的本位，为深化校院两级改革提供更为广阔的制度平台。

2.变“校长带着处长干”为“校长带着院长干”

校院两级管理改革中出现的决策不准与执行不力问题，症结是如何处理好新阶段新条件下校长和院长的关系问题，关键在于校长的主动调整与适应。长期以来，我国的高校管理文化中，校长和职能部门处长是一种更熟悉、信任的关系，基于职能部门处长岗位的参谋属性，处长往往被校长认为更顺从和有执行力，在干部选任上也形成由学院到机关任职是“重用”的集体心理意识。而高校院长一般是由具有相当学术影响力的学者兼任，校长与院长的上下级行政关系属性相较于处长较为淡化，校长与院长的心理距离相对较远。但在新的制度环境下，学院作为大学办学的“重心”，院长若不能深入参与政策研究与制定，则无法解决政策出台的适用性和执行力的问题，最终就达不到改革的目标。因此，在决策过程中，学校可探索由校长和院长共同研究政策、提出意见的工作机制，以此强化校院两级管理协同治理能力，增强学院层面在学校政策制定过程中的话语权与主动性，提升学校政策制定的精准性与适应性，实现校院两级治理信息的有效交流与双向互动。处长根据讨论意见组织制定相关政策，政策出台后由处长代表校长协调学院执行并作评估反馈。

3.变“处长指挥院长干”为“处长跟着院长干”

在处理学院行政力量不足和优化学校整体行政资源的问题上，核心是解决好处长和院长的关系问题。在校院两级管理改革背景下，学院办学主体地位的加强，必然会衍生出较以往没有或更多的共性和非共性问题，[9]而学院又缺少解决问题的能力，那么从学校的整体利益出发，最优解必然是由有人力资源和专业能力的职能处室主动接招化解。这是校院两级改革的底层焦虑，关系到整个改革目标的最终达成。要处理好这个关键，需要作三个层面的努力：一是要彻底改变职能处室是“领导机关”的定位，把高校职能处室由单纯“学校的处室”变为“学校和学院的处室”，这是解决问题的认识基础；二是面对定位转变带来的大量可预见的事务性工作，既要着手变革处理常规工作的信息化手段，提升工作效率，也要着手构建处室与学院协同的业务融合互动机制，在处室成为“学院的处室”的同时实现校院两级人力资源的有效统筹；三是在学院谋划发展和争取发展资源的过程中，处室要发挥政策把控和资源协调的优势，真正以“运动员”角色实质性地参与学院工作，与学院一道把事情谋好、做成，而不是像以前只做学院发展的“顾问”或是“督导员”。