法治视域下共建共治共享社会治理制度及其实现

张 莉（安徽省公安教育研究院，安徽 合肥 230031）

一、问题的提出

共建共治共享社会治理制度全面概括了社会治理的主体、方式和目标，说明了我们党对国家和社会治理由过去较为宏观的设计层面走向更加务实和操作性的制度执行层面。[1]习近平法治思想要求坚持在法治轨道推进国家治理体系和治理能力现代化，社会治理是国家治理的有机构成，法治是进行社会治理的途径，也是维系社会秩序的基石。[2]党的十九大以来，有关社会治理与法治关联的学理研究日渐升温，党的十九届四中全会之后，研究更为丰富和深入。总体上，现有研究可归纳为以下三个方面：一是关于社会治理法治化理论的研究。学者对社会治理法治化的意义、原则、实现路径等进行论述，更有学者提出“社会治理法”的概念，将其定义为“以社会治理及其法治化为主要研究对象的社会科学，是一个多学科交叉融合与实践应用的理体和知识体系”[3]。二是研究某一领域或者是某一主体参与社会治理的法治问题。如有关网络社会治理法治化、网格化社会治理法治化、基层社会治理法治化、社会组织参与社会治理等命题，学者们多是提出社会治理在具体领域存在的问题现象，并进一步提出法治方面的建议和措施。如有学者指出网格化社会治理模式存在最突出问题莫过于法治化的严重不足，提出网格化社会治理的这一短板很可能影响到整个治理“市场”。[4]三是有学者对社会治理与法治社会等相关概念进行辨析，指出社会治理与法治社会这两个范畴有较大的理论交集，在实践中主体、方式、手段都有重合之处。但是两者的区别比较明显，社会治理主要是一种管理社会事务的活动和方式，即“对社会的治理”。法治社会则是表征“法治化的社会”一种理想化的社会状态。[5]综合分析以上成果，目前学术界鲜有进行共建共治共享社会治理制度与法治之间联结的研究，而“共建”“共治”“共享”已经成为新时代社会治理制度的显著标签和关键词。因此，本文试图从法治视域下进行共建共治共享社会治理制度的探析，以期能够起到抛转引玉的作用。

二、逻辑关联：共建共治共享社会治理制度与法治

（一）共建共治共享社会治理制度

1.共建是基础。共建共治共享社会治理制度首先要求社会治理的主体由过去的一元化转向一核多元化。传统的社会治理主要依赖政府行为，政府是社会治理的唯一主体，即治理主体单一、中心单一。由于现代社会事务的日益复杂性、社会矛盾的多样性趋势等导致政府单一主体在进行社会治理活动中往往会表现出力不从心，所以必须依靠广大人民群众共同的智慧和力量，寻求合作共建之策。坚持中国共产党的领导是共建共治共享社会治理制度的核心，社会治理主体除了政府以外，还应包括社会组织、市场、公众等主体广泛参与。各类主体在党的领导下积极发挥其在社会治理中的地位和作用，形成一核多元化的共建社会治理主体系统。这种广大人民群众共同参与建设的社会治理可以有效解决与人民群众切身利益有关的社会治理难题，有利于保障社会治理的手段目标的实现。因此，社会治理的主体应形成以党委领导为核心，由一元主体转变为包括代表多方利益的多元主体参与社会治理，这是现代社会治理必须遵循的基本要求。

2.共治是核心。传统的社会治理以“统治”“管理”为主要手段和内容，这种社会治理方式已经不能适应现代社会治理的新要求。共治是共建共治共享社会治理制度的核心，是适应现代社会治理产生的新型社会治理方式。共治社会治理一方面体现为多元主体共建共治，在治理主体多元化要求下，政府、社会组织、市场、公众等多元主体在社会治理过程中由于职责、立场诸多不同，单靠某一主体单枪匹马地行动，往往难以协调多方利益。因此多方主体必须通力合作，进行共同治理，综合通盘协调从而形成合力才能实现社会治理的目标。另一方面，共治要求社会治理的方式及手段趋于多样化。现代治理手段将自治、法治、德治等有机结合，将最终替代具有浓厚行政色彩的传统的治理手段并形成有机体系。自治、法治、德治等社会治理手段具有各自优势，将多种现代社会治理手段相互配合共同发挥作用，才能有效处理日益复杂的社会问题，从而实现社会治理效能的最大化。

3.共享是目标。共享是我们党提出的新时代中国社会发展的五大新发展理念之一，是社会经济发展的基本遵循和目标。现代社会治理制度本身存在严谨的内部逻辑结构，其中广大人民群众共同参与是前提，共同治理是关键，共同享有则是最后的良好目标。共享社会治理一方面要求社会治理广泛满足社会各阶层人民群众的需求。当下我国社会经济发展仍处于不平衡、不充分发展阶段，地域差距、阶层差距、文化差距等仍然存在并且在某些领域差距有扩大趋势。因此社会治理特别是在基层社会治理领域要着力于解决最广大人民群众的现实利益，最大限度地实现低收入群体、弱势群体等部分群体的利益。另一方面共享社会治理体现为人民群众共同享有社会治理的成果，社会治理的成果本身不仅仅是经济发展的成果，更应包括公平、正义等方面的系列治理成果。总之，社会治理活动要围绕以人民利益为中心的原则，保障人民共创共享。在社会治理制度中共享这一理念的提出充分体现了中国特色社会主义制度的优越性。[6]

（二）共建共治共享社会治理制度与法治

1.社会治理必须纳入法治轨道。人类的历史，在一定的程度上可以归纳为寻求有效社会治理的历史，从远古的时代到当今的社会，人类进行社会治理的规律可以概括为从人治到法治的历史过程。目前由于我国社会各阶层各主体之间利益分歧较大，导致了在政治经济文化社会生态等领域各种矛盾不断凸显。因此，要把正确处理人民内部社会阶层间利益矛盾作为创新社会治理的切入点，坚持和完善共建共治共享社会治理制度，倡导以制度助推建立一种人人参与、人人享有的新型社会治理关系结构。这是我们党坚持从维护人民群众根本利益这一源头来治理社会矛盾的体现，充分说明了我们党有决心协调好人民群众各方面各层次利益诉求，妥善处理好社会阶层间的利益分配关系。我国当前所处社会转型关键时期，社会经济发展的不均衡导致矛盾多样化仍然存在，这些特殊状况决定我国社会治理必须摒弃人治，法治代替人治进行社会治理才能彰显出新时代中国社会治理的鲜明特色，才能真正发挥共建共治共享社会治理的作用和效能。

2.“坚持人民为中心”是共建共治共享社会治理制度与法治共同的价值指向。我们党提出共建共治共享社会治理制度，是经过长期的理论和实践探索后对现实社会治理要求的积极回应。无论是注重社会治理主体多元化的共建、治理方式合作性的共治，还是结果公共性的共享，都处处透露出“人”的色彩，彰显出社会治理制度的价值追求是以最终实现人的自由而全面发展，是坚持围绕“坚持以人民为中心”这一基本目标。同时，中国改革开放40 余年的发展，在极大促进经济飞跃发展的同时也解放了广大人民群众的思想，个人在社会生活大舞台中扮演着重要的角色。因此，在法治发展进程中，“人民是依法治国的主体和力量源泉”[7]。法治的目的是真正做到确认和实现社会主体的自由和权利。无论是共建共治共享社会治理制度，还是新时代中国社会主义法治建设，两者无疑都将“坚持以人民为中心”作为基本价值指向和遵循，“坚持以人民为中心”成为两者的共性和结合纽带，同时也是我们研究社会治理制度法治进程的着力点和落脚点。

三、法治症结：共建共治共享社会治理制度的困境

（一）社会治理依法治理理念不普遍

实现法治视域下的共建共治共享社会治理制度要求社会治理方式进行转变，首先社会治理领域应普遍形成依法进行社会治理理念。现阶段社会治理活动和实践中仍普遍存在以下现象和问题：一方面由于代表国家行使权力的政府和基层工作人员队伍素质参差不齐，多数国家机关工作人员都能按照法律法规要求履职尽责，但是仍有一部分工作人员甚至是领导干部存在“官本位”的残余思想，忽视人民的权利，他们在进行社会治理活动中习惯于使用行政命令等传统的管理手段，社会治理主体依法治理理念尚未完全形成。这直接导致公众参与社会治理的正当权利不能得到充分保障，社会治理结果不能体现最广大人民群众的根本利益。另一方面，尽管经过多年的法治宣传教育，社会基层民众权利意识逐渐觉醒，然而公民的法治意识和法治思维并未因此有较大进步和改观。基层广大人民群众主动参与社会治理的积极性不明显，甚至部分群体习惯于在社会治理中处于从属地位的状态，社会治理的主人翁氛围还没有真正形成。同时人治观念与法律工具主义仍有市场，我国经历改革开放经济飞跃式发展，社会公众在获得市场经济带来巨大物质财富的同时，某些民众内心深处的逐利和自私的思想也被挖掘和激发。近年来随着普法教育的开展，法律知识开始在社会公众中普及，但是公民真正树立依法办事的法治理念却没有得到提升。甚至出现了某些人把对法律知识的掌握作为钻法律空子的推动剂，在社会治理实践中法律并未有发挥其应有的作用，更有甚者将法律当做工具进行投机：若是法律的存在阻碍这些人获得利益，他们就将法律作为摆设对其视而不见；而当他们自认为法律能保护其利益时，会将法律挂在嘴边，把法律作为其行为的“挡箭牌”。这种现象不仅在普通民众中存在，部分政府和社会组织人员进行社会管理处理矛盾纠纷，也未真正做到将法治作为最终依据和标准，社会治理领域法治意识的淡薄是现阶段不可回避的首要现实。

（二）社会治理公共性不充分

共建共治共享社会治理制度的重要特征表现为社会治理具有公共性。公共性的社会治理要求以党委领导下多元主体参与为基础，要通过包括法治在内，协同民主协商、道德约束等多种手段，实现化解社会矛盾，满足人民群众在公平、正义、幸福等方面的需要。当前社会治理实践活动中，公共性的社会治理格局并没有真正形成。首先，社会治理活动中主体“一核多元”体系薄弱，特别是公众参与空心化现象严重。社会治理实践中出现部分城乡和社区基层党组织对社会治理的领导存在边缘化的现象。基层干部结构不合理、整体素质有待提高，基层党组织中部分党员干部素质不能适应社会治理发展要求，这些因素导致社会治理主体的核心元素党委领导在基层社会治理实践中不能较好发挥作用。同时政府、市场、社会组织、公众在社会治理中的作用也没有得到充分发挥：政府自上而下的行政权力运作模式导致政府部门对社会治理各项工作仍然存在指令多、指导少的“大包大揽”行为；企业、社会组织、群众等其他主体不能积极主动参与社会治理，并未充分行使自己的参与权利。其次，一方面由于缺乏治理多元主体参与的基础，所以直接导致各方主体利益难以统一，在社会治理活动中各方主体不易形成共赢和合力。另一方面，伴随着原有的城乡二元结构逐渐瓦解，社会新阶层开始产生，新的利益诉求在社会治理领域也开始不断涌现。同时经济的快速发展，涉及人民群众的切身利益的矛盾和纠纷不断增多，如征地拆迁、安置补偿、环境污染等等，社会治理活动的错综复杂呼唤建立包括自治、法治、德治在内的多元化治理体系。最后，社会治理活动中共享理念不能真正体现，共享是五大新发展理念之一，是社会治理行动的指引。现阶段我国社会治理还无法满足人民群众日益增长的公平、正义、幸福需求，当代中国社会治理活动必须从这一最大的现实出发，着眼于不断满足人民群众的社会治理需求，要注重运用执法和司法手段加强对社会弱势群体的保护，调节好社会分配领域中的各种纠纷，切实维护社会弱势群体的合法权益。

（三）良法善治尚未完全形成

党的十九届五中全会强调良法善治，提出坚持厉行法治，良法善治是良法与善治的理性契合。其中，良法是社会治理体系与治理能力现代化的静态目标，强调社会治理体系要达到彰显公平、正义、民主、人权、秩序、和谐等共同价值；善治则是侧重社会治理过程的动态目标，强调通过以良法为重要载体的社会治理活动最终提升社会治理能力。完备的法律体系是良法善治的基础。改革开放以来，我国从立法数量上看取得较大成就，但是从立法质量上看，目前的状况还称不上是一个法律强国。特别是当前社会治理领域的法律规范还有待完善，主要表现为法律规范集中体现行政管理方面的较多，涉及社会治理共建共治共享方面的较少。在社会治理立法理念上片面强调社会公共利益，不重视对人民群众个体权益的维护和保障。社会治理有关法律片面重视规范政府主体行为、约束政府职能，但对其他社会治理主体如社会组织这一重要主体的规制明显较为薄弱，这直接导致政府以外的社会治理主体进行社会治理缺乏法律的有力支撑和规范，社会治理多元化格局难以形成。在社会治理立法领域上，目前法律多围绕社会治安防控体系、公共安全等传统安全领域。社会治理变化日新月异，新型社会治理已经向法律服务、社区治理和互联网空间等领域扩展，有关新型社会治理领域的立法亟待填补空白和完善。在立法技术上，有关权能部门之间职权划分界定不清、公众参与不足现象存在。法律的生命力在于法律的实施，社会治理执法体制存在不足，导致群众利益诉求表达机制不通畅，群众利益诉求无法及时表达，不能有效及时处理群众矛盾，社会治理的司法保障功能不明显，司法专业化程度和公信力有待提高。[8]

四、法治进路：共建共治共享社会治理制度的实现

（一）培育社会治理法治理念

1.运用法治思维与法治方式是依法治理的基础。法治思维是一种在法律规范和程序指引下的思维方式[9]。法治思维要求以公平、正义、权利、自由为治理的价值追求。法治方式是对全民行为方式的要求，是进行社会治理的现代手段，注重以理性、逻辑的方式解决法律纠纷，调整各种社会关系。法治方式建立在法治思维基础之上，法治思维具体表现为一定的法治方式。首先，国家治理者特别是领导干部要具备法治思维和法治方式。领导干部要摒弃权力至上和权力万能的传统思维，注重将社会治理过程中管理与自治有机结合，从治理者层面树立法律高于政策的思想意识。其次，必须大力培育社会治理的市场主体和社会参与主体的法治思维和规则意识。无论是市场主体还是社会主体的活动都应纳入法治轨道，其运行规则与组织行为受社会治理的总体目标制约，并应自觉接受来自组织外部的公众监督与问责。最后，引导社会个体树立正确的法律态度和法律信仰。社会治理的参与个体的自治活动要自觉抵制单纯消费法律的实用工具主义法治观，个体不仅要具备基本的法律常识，更要注重培养正确理解法律的能力，透过“权利”看见“义务”，如果片面地把法律当作自己投机取利的“保护伞”，就会扭曲法治的真实意图。[10]

2.坚持以人民为中心是依法治理的方向。正如前文所述，坚持以人民为中心是共建共治共享社会治理制度与法治建设联系的纽带，坚持以人民为中心必然是进行依法治理的方向。这就要求一方面应致力于提高人民群众的参与地位、扩大人民群众对治理成果的享有范围。社会治理参与的主要主体是公民和其他社会组织，他们自发通过法治实现合法合理的个人利益追求，激发社会治理的活力。另一方面要规范政府等行政主体的行为，政府是社会治理的主体，也担负保障其他主体获得合法权益的职责。政府要依据法治明确职能边界，同时约束公民和其他社会主体的行动界限。政府基于对人权的尊重和保障，需要积极、公开、透明地回应公民需求，公民也因为法律对其基本权利的保障而能够自主、有序地通过相应程序平等地发言和对话。“法治的精神内核是公平正义，是法治之所以成为法治的生命之源。”[11]因此，在法治视域下，中国特色的社会治理应为平等之治、正义之治、透明之治、活力之治、和谐之治。

（二）完善社会治理立法

1.制定有关共建共治共享社会治理法律，填补法律空缺。以良法达善治，才能为社会主体特别是广大人民群众参与社会治理、进行社会治理实践和实现共同享有社会治理成果保驾护航，从而建成共建共治共享的社会治理格局。构建完善社会治理法律体系，要求坚固社会治理“合作共建”体系的立法。社会治理事务本身错综复杂，面临矛盾利益多样化，解决日益复杂的社会治理问题需要包括党委、政府、社会、市场以及群众所有主体和各种力量形成“合作共建”的关系。共建共治共享社会治理制度在根本框架层面就是要形成具体表现为党委和政府代表的公共部门、各种类型的社会组织、各种形式的公民具体参与等，其中党委和政府具有无可比拟的优势，享有公共强制力，在社会治理中发挥主导作用。我国法律体系日益完备，但是有关社会治理主体参与的法律尚不完备、亟待制定。因此建议制定一部规范社会组织参与社会治理及创新社会治理制度的法律，现阶段亟待通过立法对社会组织准入门槛进行降低，加强对社会组织的管理，进一步规范健全社会组织章程、治理机构及退出机制，推进社会组织依法自治。同时通过立法保障和扩宽公众参与社会治理的形式和渠道。建议制定一部政府信息公开法，明确公众获取相关政府信息的权利，对于关系社会公众的重要信息进行公开公示，特别要建立健全重大事项专家咨询制度、听证等制度，通过法律规范引导公民通过社会组织有序反映诉求，加强对公众参与的主体、范围、方式、程序、效力、救济及反馈回应机制的法律规范和制约。

2.修改现行有关共建共治共享社会治理法律，健全法律体系。一方面要通过完善法律发挥和界定党委和政府的主导作用。目前政府在社会治理活动中存在职责不明确、政府社会治理权力过大等问题。当前要抓紧修改政府组织法律和法规，树立执政党权威和领导。共建共治共享社会治理的关键在于正确处理多元参与治理的主体之间的权责和利益关系，人民群众是主人翁地位，党和政府的工作要围绕“为人民服务”的宗旨，这是处理人民群众与党和政府的关系的出发点。法治的特点决定了法律是约束各方行为、统筹各方力量、平衡多元利益、调节社会关系、规范主体行为的主要手段。因此，有必要修订《中华人民共和国行政许可法》及《中华人民共和国政府采购法》，对政府行政管理及政府采购行为进行适当放手放权，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项通过政府委托、授权或购买的方式交由社会组织承担，提升社会治理效果。

（三）创新社会治理法治路径

1.坚持改革创新是依法治理的核心。社会治理要不断创新治理理念、制度、方法手段等，从而彻底改变过去的管制思维。经过改革开放我国的经济发展在社会主义市场经济体制的肥沃土壤中得到充分滋养，取得了前所未有的快速发展。然而，不可否认的是我国现阶段的政治体制的改革速度并不能与经济发展相适应，现实中出现了政治体制管理与社会主义市场经济不相匹配的现象，出现了现行的法律法规解释与规约不能有效解决新问题新矛盾的困境。因此，创新是新时代发展的重要主题，一方面共建共治共享社会治理制度要以创新为主线，将创新贯穿于我国的政治体制改革、社会管理制度改革之中。社会治理创新要注重发挥法治对社会治理的保障作用，以法治的自我完善推动社会治理制度创新，逐步建立共建共治共享社会治理创新的长效机制。另一方面要积极以科技创新推动社会治理法治创新。在科学技术迅猛发展的时代背景下，传统的社会治理法治建设理论和运行等将面临一场大的变革。我们要注重探索以技术进步撬动社会治理领域法治建设，运用网络技术为代表的创新科技推动我国社会治理的法治进程。

2.坚持和发展新时代“枫桥经验”，化解社会阶层利益矛盾是创新社会治理法治路径的切入点。我国现阶段由于社会各阶层各主体之间的利益分歧仍然在一定范围内存在，导致政治经济文化社会生态等领域不断产生新矛盾和新冲突。有效化解解决这些矛盾和冲突，是开展和创新社会治理的切入点。共建共治共享社会治理强调应坚持从维护人民群众根本利益这一源头来治理，积极协调人民群众各方面各层次利益诉求，妥善处理好社会阶层间的利益分配关系，化解各阶层间的利益矛盾，在这一过程中不断改进并创新社会治理方式。社会治理的难点和症结主要体现为基层社会治理，新时代“枫桥经验”是我国基层社会治理的典型示范，坚持和发展新时代“枫桥经验”，就是要发挥和健全法治在处理和化解基层矛盾中的积极作用。经过50 余年的社会治理实践，总结出的“立足基层组织，整合力量资源，就地化解矛盾，保障民生民安”的“枫桥经验”，对于现阶段我国基层依法进行社会治理仍然具有非常重要的借鉴意义。我国目前面临基层法治资源比较匾乏的现状，部分社区、乡镇的司法所、基层人民调解站等法治单位资源紧缺，需要加强基层法治单位和法治队伍建设，整合基层法治力量，实现人民调解能够和司法调解联动，将人民调解与治安行政调解结合，只有加强基层调解才能从源头上预防和减少社会矛盾发生。同时要把源头治理、动态管理、应急处置结合起来，努力掌握预防化解社会矛盾的主动权[12]。“枫桥经验”实质上是要求推动自治、法治、德治、智治的四治融合。四治也是共建社会治理的重要方式方法，其中自治增强社会治理生机活力，法治强化社会治理公平正义，德治弘扬社会治理清风正气，智治展示现代科学技术。自治、法治、德治、智治四者相互补充、相辅相成、缺一不可。只有将四治融合才能形成社会治理的强大合力。四治融合的创新实践，标志我国基层社会治理体系创新逐步从分散性、技术性走向系统化、成熟化。四治融合中自治是进行基层社会治理的基本方式，也是我国一项极为重要的制度创新，自治方式的运用极大推动了基层治理从管制到自治的历史性演变。自治是四治融合的根本，法治、德治及智治都应融入自治之中。而自治要有效发挥作用又离不开与法治、德治及智治进行联动，这就要求法治要发挥在维护社会秩序、惩处违法犯罪、促进社会正义等方面的矫正和规制作用，也需要德治发挥在弘扬社会主义核心价值观、化解邻里纠纷、和睦家庭关系等方面的教化作用，智治发挥现代技术手段的应有作用。因此探究四治融合既是贯彻落实新时代“枫桥经验”的现实要求，也是积极进行共建共治共享社会治理制度创新的重要举措。