“双失灵理论”视角下的WTO改革与路径

李计广 郑育礼

经过70多年的发展,多边贸易体制时至今日已步履维艰,其权威性和有效性受到严重挑战。在多边贸易谈判遭遇困难的情况下,规则水平和谈判效率更高的双边和区域贸易协定兴起,更加重了世界贸易组织(WTO)面临的生存困境。2022年6月17日,WTO第十二届部长级会议闭幕,延宕多年的WTO改革正式被纳入讨论程序。推动WTO改革已成为各方共识,WTO改革也成为学界讨论的热点问题。近几年,各个成员陆续提出了关于WTO改革的方案和立场,中国也在2018年正式提出了关于WTO改革的建议文件。整体来看,各成员关于WTO改革的关注重点各不相同,有些议题如非市场导向问题,甚至超出了WTO传统的涵盖范围。本文聚焦WTO自身存在的市场失灵和治理失灵问题,从理论上回答WTO为什么需要改革、需要改革什么以及如何进行改革等问题。

一、WTO改革的理论逻辑:市场失灵与治理失灵

市场失灵与治理失灵——“双失灵理论”的基本逻辑如下:在一国内部,会存在市场失灵问题,世界市场上同样存在市场失灵,即世界市场失灵;在一国内部,缓解市场失灵需要发挥政府(治理)的作用,而在世界范围内,缓解世界市场失灵需要全球经济治理,如WTO治理;在一国内部,政府治理会存在治理失灵问题,而在全球经济治理上同样会存在类似的治理失灵。

(一)市场失灵:全球经济治理需要治理什么?

在第二次世界大战后全球经济治理体系的设计理念中,解决市场失灵问题是成立国际经济组织的重要理论依据。市场失灵是指“价格—市场制度”偏离理想化状态,市场不能“维持合乎需要的活动”或“停止不合需要的活动”,资源配置出现低效率。市场失灵的原因一般有四个主要方面,即外部性、公共产品、垄断、信息不对称。传统的市场失灵理论是基于单一市场而言的。随着经济全球化和世界市场的发展,世界市场上同样存在世界市场失灵。在世界市场上,自由放任的市场经济依旧会造成市场机制的降低、效率的破坏,产生效率、公平、稳定等矛盾。因而,仅靠世界市场的市场机制自发行动,解决不好各经济体参与世界市场活动的资源配置和利用问题,即经济全球化和世界市场自发作用的矛盾始终存在。

世界市场失灵的原因与单一市场失灵的原因相似,但又有不同的表现形式。其一,世界市场的外部性问题造成了失灵。突出表现为以下两个问题:一是发达国家以邻为壑的经济发展政策,冲击了其他世界市场参与方的经济利益;二是各经济体对于全球资源的浪费和破坏,代表性的是与环境保护相关的发展问题。其二,世界市场的公共产品问题造成了失灵。失灵主要表现为世界市场运转规则难以有效维持,即公共产品供应不足。一方面,世界市场运行;准则与参与理念遭到破坏,即世界市场的运转失灵。另一方面,对发展中国家的经济援助存在缺位情况,即世界市场的发展失灵。近年来,发展失灵的另一个重要表现在于,世界市场对新冠肺炎疫苗的供给严重不足。其三,世界市场中发达国家的垄断及市场势力问题造成失灵。在世界市场中,垄断或者市场势力也会扭曲世界市场价格机制,导致均衡偏离理想状态。这一问题突出表现为发达国家对资本、技术及人才的垄断,破坏了世界市场的自由公平竞争的环境。资本、技术与人才领域的不均衡发展导致南北国家之间发展的不均衡状态持续扩大,贫富差距日益扩大,世界市场的公平性和自由竞争被严重破坏。其四,世界市场的信息不对称问题造成了失灵。由于经济体的“经济主权”属性,其信息透明依赖于主动公开,故各方对信息公开的主动性不同,导致了其他参与方在世界市场竞争中掌握不均衡的信息。信息不对称还容易导致参与方采取机会主义行为,在特殊情况下可能导致战略性误解,并最终引发争端。

(二)治理失灵:治理机制自身存在的问题

市场失灵的存在决定了市场经济条件下政府干预的合理性,即纠正市场失灵或采取政策弥补其后果。所以斯蒂格里茨说“市场失灵至少可能地界定了政府活动的范围”。然而,正如萨缪尔森所说,“不仅存在着市场失灵,也存在着政府干预的失灵”。政府失灵的原因主要包括如下四个方面:决策缺陷、执行低效、不确定性和寻租行为。在一国内部,政府失灵也可视为治理失灵;在全球范围内,则存在全球治理失灵。全球治理的主体并非全球政府,也不存在高居各国政府之上的国家机构,但同样存在类似于政府失灵的诱因和表现。

全球治理失灵主要表现为以下三个方面:一是决策缺陷。从道德风险看,国际机构的治理理念和方向不一定是代表全体成员的共同利益,从而出现治理方向偏差。从决策机制看,全球治理机构往往具有“成员导向”的性质,大国操纵全球治理的情况突出。从投票机制看,随着全球政治经济格局发生变化,全球治理机构的投票权并没有与时俱进地进行改革,这也是世界银行、国际货币基金组织投票权制度遭到的最大非议。二是治理成果失效。近年来愈演愈烈的逆全球化现象,其核心就是全球经济治理机制的失灵。全球治理的重点是协调大国之间的关系。然而,大国责任缺失和政策转向,使得多边治理机构影响力减弱,对大国的约束力降低。相反,双边、区域、诸边治理机制等次优选择成为一些大国的优选,带来大国之间的竞争甚至摩擦。三是治理能力不足。主要表现为:在难以掌握完全信息的情况下,解决问题的能力不足,对新问题的反应也不及时。在制度缺陷和人财物客观条件的共同制约下,治理机构工作人员的能力建设也需要加强。

二、WTO为什么要进行改革?

根据上述“双失灵”分析框架,WTO需要进行改革的理论依据在于:WTO在弥补市场失灵和自身治理方面均存在问题。

(一)WTO在弥补市场失灵方面存在的问题

1.外部性问题

在多边贸易体制中,涉及外部性问题的典型案例是单边主义和补贴问题。单边主义往往和“以邻为壑”的保护主义政策联系在一起。一些大国仍然保留了单边主义措施,典型的就是美国的301调查。正如时任驻WTO中国代表团团长王受文所说,“单边主义才是世界经济和多边贸易体制面临威胁的根本原因”。近些年最著名的单边主义措施当属美国对中国发起的301调查。根据美国彼得森国际经济研究所2022年4月发布的报告,2018年美国对中国发起301调查并引发中美贸易摩擦后,美国对中国出口产品征收的贸易加权平均关税税率达到20%左右。2020年9月,WTO争端解决专家小组裁决:美国对中国产品征收关税违背了WTO最惠国待遇条款和关税减让表条款。美国的301调查是典型的单边主义措施,其诱发的中美贸易战对世界其他国家带来了严重的负外部性。

2.公共产品问题

在WTO体制下,所有成员均享有同等的成员权利,可以同等享受该组织提供的服务。就WTO提供的服务而言,如信息提供、争端解决、贸易援助、促进谈判等,它不会歧视任何成员,因而是一种所有成员共享的公共产品。WTO的发展证明了它是第二次世界大战后最重要的国际公共产品提供方之一,为稳定2008年全球金融危机后的世界经济发挥了中流砥柱的作用。2008年全球金融危机之后,之所以没有出现大规模的贸易保护主义浪潮,WTO 是背后最重要的保险机制。简言之,WTO所提供的公共产品是管理国际贸易制度,可以分解成如下几种具体职能:促进国际贸易合作、贸易规则的运行和执行、贸易政策的监督和争端解决。

3.垄断问题

垄断问题也被称为市场势力失衡问题。在多边贸易体制中突出表现为技术垄断、规则失衡等问题。WTO基本上没有能够约束跨国公司技术垄断行为的国际竞争规则,也没有促进技术转让的规则。但同时,一些发达国家采取技术出口管制、高标准知识产权保护的政策来进行技术垄断,阻止技术扩散。WTO对技术出口管制缺乏规则,而对知识产权保护的规则却在不断强化。在多边贸易体制中,市场势力失衡突出表现为发达国家利用自身优势获取“规则非中性化”的优势,即规则失衡问题。WTO有164个成员,其中发展中国家占大多数。然而,WTO中却存在较为严重的南北失衡问题。从规则来看,乌拉圭回合总体上对发展中国家不够公平。同时,作为规则的主要制定者,发达国家非常善于为自己设置“规则例外”,也被称为“反向特殊与差别待遇”,如可以对单一农产品提供大量扭曲性补贴。

4.信息不对称问题

在多边贸易体制中,主要是通过透明度条款来克服信息不对称问题的。尽管各方对于透明度的重要性有共识,但履行情况并不乐观。一方面,通报义务执行情况较差。根据WTO秘书处(2022)的统计,自1995年至2021年间,未履行通知义务的成员比例从25%急剧上升至58%,已创历史新高。WTO补贴和反补贴措施委员会(2022)也披露,在2021年提交通知的截止日期之前,仍有超过一半的WTO成员未提交其2021年的补贴通知;还有76个成员未提交2019年的补贴通知,65个成员仍未提交2017年的补贴通知。

(二)WTO存在的治理失灵问题

1.决策机制缺陷

随着成员数量的扩大,WTO已经拥有164个成员,在70多年里规模扩大了6倍,活动范围扩展到诸多新领域,难免遇到内部和外部的制度性挑战。WTO决策机制缺陷主要体现在以下三个方面:一是协商一致的决策效率低下。协商一致所隐含的一票否决必然带来效率的不足。二是一揽子承诺存在局限性。一揽子承诺模式会导致谈判议题扩大化,也会导致各成员决策越来越谨慎。三是决策透明度备受批评。一些发展中国家批评WTO缺乏透明度。2002年5月,15个发展中国家为此联合提出议案。一些非政府组织也认为WTO绿屋会议机制不透明,例如,参会成员标准无从知晓,会议讨论没有记录,会议决策也不透明。

2.治理成效弱化

在多边贸易体制70多年的发展历程中,全球贸易治理的成效显著。在国际贸易领域,包括部分投资、知识产权保护领域,80%的基本制度和主要制度已经建立,新回合谈判所要解决的只是国际贸易领域剩下的20%的问题。即使2008年全球金融危机爆发后,逆全球化现象增多,但WTO在维护国际贸易秩序方面仍然发挥着至关重要和不可或缺的作用。然而,2017年以来形势急转直下,在美国特朗普政府的阻挠下,上诉机构陷入瘫痪,大大降低了争端解决机制的治理效能。WTO的三大基本职能,除争端解决机制陷入困境之外,贸易谈判的职能也出现弱化,仅贸易政策审议机制基本保持稳定。多哈回合谈判即便内容大幅缩水仍难达成协议,近年来仅在贸易便利化等少数领域取得成绩。

3.治理能力不足

WTO治理能力不足主要体现在以下四个方面:一是适应时代的能力不足。欧盟在提及WTO需要进行现代化改革的原因时认为,时代变了而WTO未变。这意味着WTO治理并没有与时俱进地适应时代变革。二是领导力缺失。大国承担责任是全球经济治理的必要条件。WTO多边谈判鲜有进展的根本原因在于,发达国家不愿再“率先垂范、以身作则”,承担与自身发展水平相一致的义务,美国甚至不惜颠覆性地破坏WTO机制的正常运行。三是发展中国家能力不足,特别是谈判能力不足。四是秘书处和总干事的地位有限。秘书处受到诸多限制,没有实际参与WTO事务的权力。相应地,作为WTO秘书处领导人的总干事,其职责也被严格限定在引导者、调停者、监护人的角色。

三、WTO改革思路:针对市场失灵和治理失灵的改革

从市场失灵和治理失灵的角度分析WTO治理存在的问题,能够为WTO改革提供方向性的思路。WTO未来的改革要着重解决两类问题:一类是弥补市场失灵问题,此为功能性改革。有些市场失灵问题“该管的没管好”,如单边主义、透明度等,未来的改革应纠正此类功能错位问题。有些市场失灵问题“该管的不去管”,如打破技术垄断、促进技术转移等,未来的改革应弥补此类功能缺位问题。有些问题既不属于市场失灵问题,也不属于贸易问题,如市场导向条件、产业政策等,未来的改革应规避此类功能越位问题。另一类是解决自身的治理失灵问题,此为机制性改革。例如,完善WTO决策机制,提高决策灵活性和透明度;提高大国责任和领导力,提高发展中国家参与能力;提高秘书处和总干事的地位等。本文结合当前WTO改革中的热点议题,分别从市场失灵和治理失灵两个角度来阐述改革的思路。

(一)功能性改革:弥补市场失灵

1.非市场导向议题

非市场导向问题是当前WTO改革中的热点问题,中美双方在WTO中多次交锋。“非市场经济”最初仅是反倾销中的技术性问题,但近年来美国通过“组合拳”将“非市场经济”问题扩大化。对这一话语体系,中国不予接受,并尽力避免WTO改革成为“WTO中的中国改革”。实际上,非市场导向问题是一个典型的市场失灵问题。对于解决市场失灵,可以有两条路径:一种是政府干预,另一种则是国有企业。事实上,无论是美欧还是中国,世界上很多国家都存在这两种应对模式。美国同样在实施大量的政府干预,有些甚至违背了非歧视、公平竞争、透明度等市场经济基本规则,对其他国家造成了不必要的贸易投资限制,带来了实际经济损失。这些措施包括且不限于:出口管制扩大化、产业政策利益集团化、国家安全例外一般化、正常企业竞争政治化、企业监管非中性化、贸易救济措施工具化、货币政策外溢无节制化。同样,包括美欧在内的很多国家,都存在国有企业。总之,世界上有不同的市场经济制度和发展模式,无论是政府干预还是市场导向都是资源配置的手段,不能简单地以是否为市场经济来进行切割。WTO历史上从未就成员的经济制度提供或定义过所谓的市场经济标准,非市场导向条件是美欧反倾销实践中的企业层面的具体技术问题,不宜上升到判断一个成员的经济制度的层面。WTO的传统是不存在所有制歧视,所有类型经济体都可以成为成员,在相关规则中遵守所有制中性原则。因此,WTO改革应维护公平竞争原则的底线,促进多边贸易体制的包容性,尊重成员的各自发展模式。

2.补贴议题

从经济学理论上看,补贴和反补贴措施是典型的市场失灵问题。2022年4月IMF、OECD、世界银行和WTO联合发布的《补贴、贸易和国际合作》(Subsidies, Trade, and International Cooperation)报告认为,某些补贴具有合理的经济学基础,可以解决市场失灵等问题。然而,补贴措施具有边界。一是有效性。由于补贴受益人有强大的动机游说政府继续实施补贴,或躲在补贴背后丧失创新与发展的动力,补贴的实施应与业绩标准联系起来。二是避免负的外溢效应。对一国有效性的补贴,对于其竞争对手带来的就是负的溢出效应,特别是对于那些没有能力给予补贴的国家更是如此。三是不能滥用。特别是对于弥补市场失灵之外的补贴,应尽量予以禁止,如出口补贴。由此,中国在补贴议题上的基本立场应为:第一,支持为弥补市场失灵而采用的补贴,如研发补贴,WTO应恢复不可诉补贴并扩大范围。第二,造成市场扭曲的补贴应该得到控制,但产能过剩并不是判断是否导致市场扭曲的标准,产能过剩与补贴之间的逻辑关系并不明确。因此,反对所谓将造成产能过剩的补贴视为禁止性补贴的提议。第三,应减少补贴的负外溢效应。补贴应有金额和实施时间的限制,应制定退出机制。同时,允许落后国家采用对应的反制措施。第四,防止补贴的滥用。特别是发达国家长期在农业领域实施的巨额出口补贴,应重新纳入多边框架予以削减。

对于反补贴措施,经济学文献认为其一般有两种作用:一种是消除补贴的影响,即征收反补贴税可以恢复补贴之前的价格,从而保证国内消费者和生产者不受补贴的影响;另一种是阻止补贴,即征收反补贴税可以阻止损害进口国利益的补贴。WTO规则的一个重要目的是消除以邻为壑的政策,反补贴措施可以被看作是一种允许进口国消除由大国补贴所带来的负溢出效应(外部性)的手段。然而,滥用反补贴措施则带来另外一种负外部性,那就是它会成为变相的贸易保护主义的工具,限制和扭曲国际贸易。因此,在关于反补贴措施的WTO改革中,一方面应允许各成员在合规的范围内实施反补贴措施;另一方面,澄清和改进补贴认定、补贴利益确定、可获得事实等补贴和反补贴相关规则,防止反补贴措施滥用,但这也需要争端解决机制恢复正常的功能。

3.发展中国家地位议题

发展中国家地位议题的核心是发展中国家的待遇,特别是特殊与差别待遇问题。从市场失灵的理论看,特殊与差别待遇可以被视为一个市场势力失衡问题。在微观经济活动中,垄断企业利用市场势力获得垄断利益和超额利润;在全球经济治理中,大国利用市场势力获得“规则非中性”的好处。在多边贸易体制中,发展中国家对抗“规则非中性”的重要手段是利用特殊与差别待遇。然而,根据我国的初步统计(张向晨,2020),在现行16个WTO协定155个特殊与差别待遇条款中,至少有105条过于宽泛而不具可操作性,占比高达67.7%;剩余50条中,有至少25条为过渡期或技术援助条款。也就是说,现有协定中直接关乎成员权利和义务的特殊与差别待遇条款(25条)仅占全部条款的16.1%。为此,发展中国家在WTO成立之后提出了“执行问题”,于2001年启动了以发展为主题的多哈回合谈判。《多哈部长宣言》第44段要求成员“审议所有特殊与差别待遇条款并使之更精确、更有效和更易于操作”。发展中国家集团G90最初提出272项诉求,2017年降至10项,仍遭到发达国家的拒绝。因此,为对抗发达国家的“市场势力”,特殊与差别待遇条款不仅不能削弱,反而应当加强:应加强对现有特殊与差别待遇条款的执行和监督力度;应强调继续完成多哈发展回合,根据《多哈部长宣言》要求,继续推进特殊与差别待遇条款的谈判;WTO改革成果必须体现出权利义务综合平衡原则,体现出发达国家与发展中国家之间利益的整体公平。

4.透明度议题

透明度问题的经济学依据是市场失灵中的信息不对称问题。只要存在信息不对称,就一定存在信息获取成本,从而使各国获得的信息不完全。因此,信息不对称问题对于任何WTO成员都存在,并不是发展中国家存在的独特问题,发达国家同样存在。尽管发达国家履行透明度和通知义务的整体表现略好于部分发展中国家和多数最不发达国家,但也有例外。例如,美欧日等发达国家均未履行2017年农业国内支持的通报义务,加拿大、挪威等发达国家也未提交关于进口许可的年度问卷通报。因此,对于透明度改革,各方都需要做出努力。对于发达国家来说,要在履行通报义务上发挥示范作用,确保通报全面、及时、准确。对于发展中国家来说,应努力改进通报质量,同时通过技术援助加强能力建设。事实上,解决成员能力限制问题才是改进通报的核心,采取惩罚措施无助于问题的根本解决。

5.上诉机构议题

在经济学理论中,争端解决机制可以被视为应对市场失灵的措施。在存在不确定性和信息不对称等市场失灵的情况下,国际组织扮演的是信息仲裁者和损失评估者的角色。WTO《世界贸易报告2007》从理论上详细论述了在不完美契约中裁定者和损失赔偿评估者存在的必要性以及审判者存在的必要性,从而论证了争端解决机制对于多边贸易体制不可或缺的作用。值得注意的是,上诉机构的危机是争端解决机制的整体危机,也将会导致WTO的整体危机。它使得整个争端解决机制在事实上回到了缺乏约束力的、被告可以一票否决的GATT时代,并危及整个多边贸易体制。即使多个成员构建了一个多方临时上诉仲裁安排,但无法完全替代上诉机构的作用。因此,WTO改革的首要任务是维护和加强上诉机构的独立性和公正性,尽快启动上诉机构遴选程序。同时,改进上诉机构的职能和裁决风格,完善上诉机构成员的遴选规则;改进整个争端解决机制的专家组工作机制、执行机制、透明度机制并提升成员的能力建设。

(二)机制性改革:弥补治理失灵

1.决策机制改革

关于协商一致原则,WTO成员进行了多次讨论,迄今为止没有一个成员要求完全废除协商一致原则。或许要对WTO的决策机制进行改革最大的困难在于,改革必须在现行的决策机制下进行。换言之,是要用协商一致来否定协商一致。因此,WTO必须坚持协商一致为主,投票表决作为威慑,两者有机结合。关于一揽子承诺,《WTO的未来:应对新千年的体制性挑战》报告中提出引进“多速前进”等变通机制。而“多速前进”有三种模式,分别为选择性参与不具有普遍约束性的诸边协议、为发展中国家提供特殊与差别待遇,以及区域贸易协议。可以说,WTO正是朝着这三种模式的方向前进的,这也减轻了改革一揽子承诺模式的压力。特别是,诸边协议正成为电子商务等新兴领域谈判的优选。不过,如果诸边协议过多,会形成WTO规则分裂的现象,削弱多边贸易体制的统一性。诸边协议要确保一些基本原则:成员自愿参加;分步走,时机成熟后达成多边协议;争取相关贸易量大的成员都参加进来;给予发展中国家灵活性;确保不违背最惠国待遇。正如前WTO总干事拉米所言,达成诸边协议要具备前提条件,即需要全体成员同意,且全体成员可随时参加。

2.大国领导机制

大国承担责任是全球经济治理的必要条件。WTO决策机制是大国主导的政治机制,纵观GATT/WTO决策历史,无论是绿屋会议,还是部长级会议,抑或是后来出现的新四方、七方核心决策圈,美欧都是WTO决策的主导者。本次WTO危机就是美国直接导致的。因此,WTO改革能否成功也取决于大国的态度。WTO未来改革要取得成功需要打造新的领导动能,可以尝试构建中美欧“三驾马车”机制。建立中美欧“三驾马车”机制,可先从三方部长级对话开始,条件成熟时可考虑三方首脑峰会,努力重建信任,讨论前进路线图,共同探讨如何解决阻碍前进的棘手问题。

3.改进机构工作机制

加强秘书处的工作职责。应对秘书处的定位、职责和权利有更清晰的界定,更好地处理秘书处与成员之间的关系。秘书处应作为WTO条约和法律的监护者,如果成员不准备捍卫和发扬WTO的原则,秘书处则有权督促并坚持WTO原则。给予秘书处更大的独立性和更多的权威,要求成员及其代表团和秘书处相互承认各自的角色和职责。鼓励和促使秘书处拿出更多的智力成果,鼓励秘书处加强对重要经贸议题的研究。对发展中国家提供技术支持,帮助发展中成员妥善应对和解决具体贸易关注。进一步增强秘书处的代表性,稳步增加来自发展中成员的职员占比等。强化总干事的职能。总干事必须有独立的管理权管理秘书处,总干事在WTO各下设机构中也应扮演相应的角色。考虑到秘书处负责人所具有的连贯性和中立性,总干事应在需要时适当担任其他委员会和理事会的主席。同理,总干事也应担任总理事会的主席,另外还应保障总干事及其副职任命程序的合理性。

四、结语

WTO改革现在处于各出方案、凝聚共识阶段,各成员对于WTO改革涵盖范围的立场各有侧重,多有分歧。正如人们批评WTO涵盖的议题过多一样,WTO改革的内容也应有所界定,不能变成一个大筐,什么都往里装。本文并非对WTO改革进行全面综合的分析,而是在已有文献研究的基础上,提出一个分析WTO改革问题的理论视角。从经典的市场失灵和政府失灵理论入手,将相关理论扩展至世界市场和全球经济治理,提出一个基于市场失灵和治理失灵的理论分析框架。该分析框架有助于发现哪些是WTO应该管的,哪些是没管好的,哪些是不该管的,从而界定WTO改革的内涵边界。根据该分析框架,能够为WTO改革的思路提供理论依据,从而避免WTO改革落入现实主义政治的窠臼,也能够以各方容易理解的话语体系来寻找谈判的最大公约数,防止各成员自说自话而缺乏对话基础。