切实加强对第三方辅助生态环境执法的规范管理

◎贺震

一直以来，政府城市管理部门有“协管员”、公安交警部门有“辅警”，这些活跃的社会力量承担着大量辅助性工作，使政府相关部门得以顺利运转。近年来，多地生态环境部门开始探索以购买服务方式引入第三方社会机构，借助第三方专业力量开展辅助执法工作，推动提升生态环境执法效能。以后，在我们的日常用语中可能会出现一个新的词汇：“辅环”。没有规矩不能成方圆。因此，迫切需要建立完善第三方辅助执法机制，加强对第三方辅助生态环境执法的规范管理，以制度化的形式提升第三方辅助执法水平。

近年来，随着人们对优美生态环境需求的提高，全社会对生态环境保护的高度重视，以及生态环境保护体制改革的推进，生态环境部门的工作量急剧增大，在人少事多、“小马拉大车”矛盾日益凸显的情况下，日常执法中全部“大事小事亲力亲为”实在难以做到；同时，当前环境违法行为日趋呈现出隐蔽化、智能化、专业化的新特点，发现与查处难度加大，那种主要靠“人海战术”“撒网式监管”的传统式执法，投入人力、物力众多，执法效率却低下，而运用大数据等技术手段则易于查找、发现蛛丝马迹，对违法行为实现精准打击。有鉴于此，参照政府其他部门的做法，以购买服务的方式引入社会机构的专业力量辅助执法，成为一种必然选择和发展趋势。2021年1月6日，生态环境部印发《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》（环执法〔2021〕1号）（以下简称《意见》）要求，“探索第三方辅助执法机制。探索以政府公共采购方式委托第三方社会机构辅助执法，开展污染源排查、污染防治设施运行评估、整改措施跟踪等工作。利用第三方服务加强遥感监测、大数据分析等技术手段，为精准发现生态环境违法问题提供技术支持。加强生态环境执法智库建设，邀请专家、律师参与重大复杂案件办理，为高效查处生态环境违法行为提供专业支持”。

在生态环境部《意见》发布之前，多地在这方面已进行了积极尝试和探索实践。江苏自由贸易试验区苏州片区于2020年首次探索第三方辅助执法机制，聘请清华苏州环境创新研究院承担相关第三方监理任务，辅助进行园区污染源自动监控系统的管理工作。第三方监理单位基于苏州工业园区完善的自动监控系统，通过“大数据识别+人工判别”的方式，对自动监控数据平台进行实时巡查，摸索总结了一套现场检查与数据平台巡查的联动办法。第三方辅助执法实施后，园区企业的自动监控数据有效传输率一直位居全省前列。经过监理人员人工对异常数据判别筛选，压减了非必要的现场检查，减轻了执法人员现场检查压力，必要的现场检查执法效率大幅提高，平均两次现场检查就能确认一个问题。在此前后，江西省南昌市、湖北省鄂州市、贵州省六盘水市、山东省青岛市等地区的生态环境局也都在辅助执法的不同方面做了积极的探索。

在政府其他相关部门实施的第三方辅助执法实践中，既有可借鉴的成功经验，也有应吸取的教训。例如，媒体屡有曝光的少数“辅警”“协管员”不当用权、违法执法、方法简单粗暴、欺压和刁难群众、吃拿卡要等，损害了群众利益、损害了执法部门的公信力、损害了政府机关的形象。就生态环境系统的辅助执法情况看，有的地方也出现了一些问题。例如，有的因帮助采样、监测的人员没有法定资质或采样不符合规范要求，导致无法认定、无法立案查处企业事实上存在的环境违法行为；辅助生态环境执法的第三方机构大都是环保服务企业，有的曾为相关企业提供过环评、治理设施运维等服务，存在利益关系，执法中容易“偏心”“放水”；有的到企业吆五喝六，对监管对象态度不友好等。

建立和完善第三方辅助执法制度，重点应规制以下几个方面的问题。

一是要细化、具体、明确规范第三方辅助执法的范畴和事项。第三方辅助执法范畴应限定于技术性、支撑性工作，不得将法定职责范围内的行政处罚、行政检查、行政强制等行政执法事项，以及其他行政管理事项通过政府购买服务的方式交由其他单位或个人实施，防止委托服务范围界限不明，服务外包泛化滥用，不宜引入第三方力量的事项也“一包了之”。二是要明确纳入政府采购的可提供第三方生态环境辅助执法机构的条件。三是要明确参与第三方辅助执法的人员素质（包括政治素质、专业素质、道德品质）条件要求。四是要明确第三方辅助执法人员的执法行为规范。五是要明确辅助执法人员对行政相对人的禁止性、回避情形，防止利益牵绊，以保证执法公正。六是要明确辅助执法人员不具有行政执法资格，必须在生态环境机关及其行政执法人员的指挥和监督下开展行政执法的辅助性工作，防止第三方“越位”单独执法。七是要明确辅助执法人员依法履行职责时的权益保障，其辅助执法行为受法律保护。八是要明确辅助执法人员履行职责产生的法律后果由招用的行政执法机关承担，防止“甩锅”推责。九是要明确对第三方辅助执法的监督与管理责任。通过制度化规范化的管理，保障第三方辅助执法行稳致远，成为生态环境部门提高环境监管效率与水平的一股强劲助力，保证生态环境行政执法合法规范、公正文明、效率提升。