EPR政策工具对责任主体行为的影响机理分析

高建山，郑艳玲

EPR政策工具对责任主体行为的影响机理分析

高建山a，郑艳玲b

（衡水学院 a. 财务处；b. 科研处，河北 衡水 053000）

立足我国EPR制度建设与实践中存在的不足与问题，基于个体理性假设的基础上，对标准管制、补贴、押金退款与物料回收认证等EPR各类管制政策与经济政策工具激励原理与责任主体行为反应进行了经济学分析。研究发现，政策工具作用下，企业调整了边际收益或边际成本，在利润最大化原则下履行了延伸责任，实现了废弃物回收利用的最优效用水平。为进一步完善EPR政策，促进EPR实践中各主体责任的落实，建议在EPR政策建设与实践中实施标准管制政策、逐渐变补贴政策为超标准补贴政策、试行消费者押金退款政策、探索物料回收认证政策。

EPR政策工具；标准管制；物料回收认证；押金退款政策

0 引言

针对日趋严峻的产品消费后阶段产生的废弃物环境污染问题，发达国家和地区普遍对废弃产品即寿命末期（End-of-Life，EOL）产品实施了生产者责任延伸制度（Extended Producer Responsibility，EPR），旨在通过将产品在生产、使用与废弃过程中产生的环境影响责任内化为以生产者为主体的利益相关方的延伸责任，特别是废弃物的回收利用处理责任，激励生产者采取生态化的产品设计，在产品生产源头起到污染防控作用。我国为应对日趋严峻的废弃物环境污染与资源利用问题，于2009年发布《废弃电器电子产品回收管理条例》，2016年发布《生产者责任延伸制度推行方案》，明确率先在电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等四类产品领域实施EPR制度。EPR制度实施以来，有力促进了废弃物处理行业的发展。

EPR政策实质上是政府将废弃物管理阶段产生的环境外部性成本内化为生产者成本的过程，政府要求生产者等利益相关方承担延伸责任，与其利润最大化原则相悖。实践中，由于EPR政策的不完善，导致各责任主体之间利益协调与激励不足、主体履责不到位等一系列问题。例如，EPR制度设计多以生产者的经济责任代替废弃物回收处置的物质责任，并未使废弃物回收处理绩效与产品环保设计相联系；电子废弃物的回收利用方面实行有限准入管理，回收处理效果面向“输入”，仅考虑回收处理量，对拆解处理的环境表现和影响，即“输出”缺乏标准与考核；缺乏消费者延伸责任的激励政策设计，客观上造成了废弃物的不正规流向问题，提高了正规回收处理成本。为此，进一步完善EPR政策建设，是有效落实废弃物处理与利用的重要问题。

目前国内外关于EPR政策工具的研究，主要在激励政策设计与适用条件、利益相关方主体行为反应和激励政策效果研究三个方面。

在EPR激励政策设计与适用条件方面，Calcott等[1]（2005）指出如果废弃物循环利用存在市场失灵，且其可循环性不可测的情况下，政策工具只能达到次优结果。田海峰、孙广生[2]（2016）认为单纯的标准管制政策不能实现社会最优，需要结合经济激励政策才能实现其有效性。计国君等[3]（2012）探讨了延伸责任中利益相关方对政府管制、监管的行为反应与偏好，同时研究了政策的有效性。

在EPR激励政策设计方面，何文胜[4]（2009）明确了废旧家电回收三种典型模式下生产者、销售者、消费者、回收者、处理者与政府分别应承担责任，提出了差别化的激励机制。刘永清[5]（2014）认为将经济政策与非经济政策结合应用，可促使企业积极参与废旧家电回收。陈余利[6]（2017）认为，标准管制政策的独立使用一方面可提高产品的生态设计和社会福利水平，另一方面降低了生产者收益，使其产生逃避监管的动机。因此，政策工具的有效性取决于标准管制政策与经济激励政策的配合使用。

在利益相关方主体行为反应方面。郑云虹[7]（2008）揭示了不同EPR制度设计下生产者的行为反应，提出EPR制度的激励机制体系应包括激励性制度与约束性制度。黄位旺等[8]（2013）对生产者生态设计与生产决策行为进行了分析，同时分析了社会福利最大化条件下的最优政策组合。张汉江[9]（2016）研究表明在政府最优规制下再制造商对回收商的最优激励契约设计可以调高整个环供应链的效益。李晓超等[10]（2009）、白婷婷[11]（2012）、张德元[12]（2020）就消费者责任的承担问题进行了探索，提出应结合我国废弃物“正价值”客观事实，从可操作性和消费者心理两方面综合考虑政策设计。胡如愿[13]（2018）提出解决供应链污染问题的关键在于提升消费者对企业环境延伸责任的认识，发挥利益相关主体整体监管的联动性。

在EPR政策及效果方面，Mitra[14]（2008）等对政府给予生产者、再生产商补贴对再制造活动的激励作用进行了分析。Lifset等[15]（2008）探讨了责任模式对生产者延伸责任承担的作用，认为独立承担模式更能促进生产者改进产品生态设计、增加环保投入。白少布等[16]（2011）探讨了生产者与零售商之间的激励契约及其有效性。

EPR作为一种宏观的解决环境问题的理论，关键在于政策工具的建设与完善及如何通过政策工具传导至各责任主体微观层面，通过对其产生决策效应才能实现废弃物的环境治理效果。现有研究对EPR有关政策工具的机制设计与对各责任主体的影响等进行了较深入研究，取得了较丰富的成果。但相对而言，对EPR政策工具对责任主体行为的影响机理问题，及政策工具下EPR责任模式问题的探讨略显不足。本研究拟基于个体理性假设的基础上，对标准管制、补贴、押金退款与物料回收认证等政策工具对个体利益最大化原则驱动下EPR责任主体行为的影响与反应机理问题进行探讨，为政府EPR政策建设与完善提供决策参考。

1 政策工具对责任主体行为影响机理分析

1.1 标准管制政策及激励机理分析

市场机制下，生产者在利润最大化原则下依据市场进行经济决策，在没有政府宏观调控的情况下，不会考虑自身决策行为的环境效益。如果EOL产品再利用价值超过回收处理费用，则生产者将会积极主动履行EPR责任，从中获取收益；反之，则不会主动承担延伸责任。而标准管制政策是对企业资源加以限制的一种手段，是政府在社会福利最大化原则下制定的管制标准，如EOL产品回收率标准、生态设计标准等，要求企业达到法定的管制标准，否则将施以经济惩罚，从而激励企业调整自身决策行为。

EPR本质上主要是对产品末端的回收处置进行约束，从而实现生产者对产品生命周期前端设计阶段的激励，以减少末端产品处置成本，最终实现废弃物的无害化处置与资源化利用。但标准管制政策有时也会直接对产品从设计阶段就加以约束，比如对原材料的可循环性、减量化的标准限制等，从而实现有害物质减量化，最大限度地减少废弃物产生。因此，从理论上来看，标准管制政策对生产者的行为具有很强的直接的约束。另一方面来看，管制政策的有效实施是基于严格的监督管理基础上的。

1.2 补贴政策及激励机理分析

一般来讲，针对外部经济效果的市场失灵，通常采取两种经济调节机制：对产生负的外部性行为的生产者征收恰好等于其边际外部成本的税收作为惩罚，而对于产生正的外部性行为的生产者则给予补贴进行激励。主要是因为，当企业的生产活动产生了负的外部性时，生产者的私人成本和社会成本之间将存在着差距，这个差距称为外部成本，政府为纠正生产者私人成本实现资源配置的有效率，一般通过对生产者进行征税来弥补外部成本的差距；当生产者的生产活动产生了正的外部性时，往往会招致其他生产者搭便车的行为，此时生产者的边际私人收益将小于边际社会收益，供给不足导致的市场失灵将促使资源配置的无效率，政府将通过经济补贴的方式补齐与边际社会收益的差距，以恢复正常的市场秩序，使得市场均衡达到社会最优。

实际生产中，生产者对产品设计的生态改进、对EOL产品高回收率、EOL产品拆解高环保化水平、EOL产品循环再利用等过程中均产生了正的外部性，为将生产者生产中产生的正外部性内部化，政府机构须以补贴形式对产品生态设计等行为进行补偿。假设政府按照生产者对于EOL产品循环利用数量进行补贴，废弃物循环利用量补贴政策作用机理见图1。

图1 废弃物循环利用量补贴政策作用机理

如图1所示，正常情况下，生产者根据MPR=MPC的原则决定其最优产量Q；当存在外部性，且外部性为正外部性时，生产者收益不仅包括生产者的私人收益，还包括社会其他人在生产中所获得的外部收益，此时社会收益应该包括生产者收益和其他人获得收益总和，即社会收益大于生产者收益。由图1所示，社会边际收益曲线MSR与边际私人成本MPC曲线相交确定的产量Q即为从社会总体福利最大化的情况的最优产量。由此可以看出，当存在正的外部性时，生产者利润最大化决策下的最优产量并非社会福利最大化的最优产量，外部性带来市场失灵。为了纠正正的外部性带来的市场失灵，政府需要对生产者每单位产出进行补贴，以弥补生产者的额外成本。补贴的数量即为图1所示差距，从而使得生产者的边际私人收益曲线MPR1向上平移至MPR2（平移量为补贴量），此时生产者的边际私人收益曲线就与边际社会收益曲线完全重合，市场均衡达到最优，实现资源配置帕累托最优。

1.3 押金退款政策及激励机理分析

Palmer等[17]（1997）曾提出，对于任何固体废弃物来说，押金退款政策都是一种最有效率的政策。实践中，既可以向生产者收取押金，也可以向消费者收取押金。当消费者购买产品，向其收取一定押金，当其将废弃后的产品返还时便退回押金，这时押金即成为资金的转移，退还押金即是对消费者支持环保的奖励，其目的在于激励消费者主动返还废弃物；如果消费者未返还废弃物，其交付的押金将被罚没，作为对其不环保行为的惩罚。

一般来讲，废弃物按照其特征具有不同程度的潜在污染，虽然我国具有收旧利废的优良传统，但废弃物循环再利用价值不等，消费者具有潜在抛弃的可能，将对环境带来较大潜在污染风险。同时，废弃物的分布具有分散性，相关监管成本较高。对消费者采用押金退款政策激励其主动返还，将是一个比较适合的政策。

押金退款对废弃物排放的影响见图2，其中纵轴表示废弃物造成的环境污染治理成本，横轴表示废弃物排放程度。图2中MPC表示废弃物处置过程中的边际私人成本曲线，边际私人成本主要包括消费者在处置废弃物过程中形成的装运、收集，及非法处置等成本。MSC表示废弃物处置的边际社会成本曲线，边际社会成本主要包括废弃物处置过程中的边际私人成本，及由于对废弃物的不当处置而造成的环境损害成本。由图2所示，MSC曲线、MPC曲线均伴随着废弃物排放的逐渐增加，向数轴右方呈上升趋势，且由于废弃物不当处置的增加带来的环境损害也日益加大，造成社会成本曲线MSC上升态势快于边际私人成本曲线MPC。

图2 押金退款对废弃物排放的影响

理论上来看，当废弃物造成的环境损害修复的边际费用等于废弃物排放边际控制费用时，废弃物处置达到效率均衡点，此时社会净效益最大。体现在图2，即为MPC曲线、MSC曲线（即边际成本曲线）与废弃物再生利用的边际成本曲线MCR交点处的废弃物处置为废弃物处置的最优比例。然而，一般情况下边际社会成本高于边际私人成本，即图中MSC曲线高于MPC曲线，因此其分别与MCR相交于Q、Q，私人均衡点废弃物循环再利用量Q小于效率均衡点水平Q。因此，为纠正废弃物处置过程中存在的负外部性，可通过押金退款政策宏观调控边际私人成本。由图2所示，向消费者收取一定额度押金，押金带来额外的私人成本（押金的机会成本），使边际私人成本提高，MPC曲线上移[18]，废弃物处置成本的提高将激励提高再生利用比率，当成本提高时的MPC曲线上移至MPC1处时，废弃物再生利用比率达到社会最优水平Q。

实践中可根据废弃物的再生利用价值、环境污染潜在风险的大小，以及制度的来源等，分别采取市场型押金制度或强制型押金制度，确保废弃物的回收目标。

1.4 物料回收认证政策及激励机理分析

从国内外关于电子废弃物回收处理实践来看，EPR制度下废弃物的回收处理主要考虑回收处理数量。由于回收者为节省人工分离时间和节省处置危险物品的成本而面临彻底清除污染的经济约束。目前基于输入的回收处理的薪酬激励机制不鼓励环境无害的回收实践，因为在这样的报酬机制下，高质量的回收不会给回收者带来回报，在生产者的成本压力下，回收质量很可能会降低。与此同时，废弃物最终处理的环境绩效并没有与产品生命周期前端的环保设计联系起来。生产者所承担的废弃物回收处置的经济责任与最终废弃物的处理效果无关，因此，生产者的经济责任并没有起到促进其改善产品设计的作用。为充分考虑再循环利用体系的环境表现和影响，确保回收处理效果，执行废弃物回收处理质量标准并彻底监测其遵守情况是极其重要的。

目前国际上有关国家施行的物料评估认证证书（Material Recovery Certificates，MRC）制度，对拆解回收材料进行评估认证，可以使回收者面临的总体经济激励结构以一种对回收者实现污染和回收标准最有利的方式构成。对以废弃物回收拆解处理的水平、处理深度（指拆解资源二次使用率）和除污性能（指拆解过程中未能被处理的危险废物被转移到生态系统中的比例）等方面进行考核。回收处理企业将回收处理后再生资源的数量和质量等数据传送给政府相关监管机构，由监管机构负责受理物料评估认证并发放回收证书，回收企业使用物料回收证书为其业务进行再融资，以产生的一定数量的二次物料申请并出售MRC，生产者可以通过购买证书完成废弃物回收处置的经济责任与再生资源的循环利用等履行EPR义务。

MRC证书方式改变了以往集体方法中按输入处理付费的方式，是按照实际回收服务的特点，即以废弃物回收产出的标准进行付费。一方面，物料回收证书是回收者在废物管理领域行为的一种融资和激励机制。另一方面，MRC是生产者证明EPR合规的手段。生产者在EPR系统中支付的当前盛行的面向输入（及回收处理量）的费用被MRC系统中证书支付机制所取代。因此，每个生产者的EPR负担主要取决于生产者在EPR方法下应该获得或资助的MRC的数量。

实践中，只有当生产者的个人经济负担取决于其产品的设计特性时，才会产生有利于环境的产品设计的经济激励。在MRC方法下，以回收的EOL产品性能特征可直接区分生产者产品的环保性，这被称为“虚拟产品设计反馈”，因为差异化是基于对产品特性的模拟或预测，而不是基于产品在使用阶段和生命末期的实际考量。总体上，物料回收认证政策主要目的在于强调回收处理质量的提高，减少环境影响度，提高资源二次利用效率[19]。同时，物料回收认证证书也是一种支付机制，生产者通过购买证书，履行其经济责任就能完成延伸责任承担。

2 结论与建议

研究立足我国EPR制度建设与实践中存在的不足与问题，基于个体理性假设的基础上，对标准管制、补贴、押金退款与物料回收认证等EPR管制政策与经济政策工具激励原理与责任主体行为反应进行了经济学分析，可以发现，政策工具作用下企业调整了其边际收益或边际成本，在利润最大化原则下履行了延伸责任，实现了废弃物回收利用的最优效用水平。为进一步完善EPR政策，促进EPR实践中各主体责任的落实，提出以下建议。

第一，实施标准管制政策。参鉴发达国家和地区实践经验，设定EOL产品回收率标准、产品可循环（生态）性指标、废弃物拆解物料回收标准等。规制生产者从产品生命周期前端开始履行产品生态设计责任，完成EOL产品法定回收比率；要求回收处理者采用环境友好处理技术，达到法定物料回收标准。

第二，变补贴政策为超标准补贴政策。EPR政策旨在将产品的环境成本内化为企业成本，补贴政策有效弥补了生产者的成本缺量。随着消费者环保意识的提升，生产者产品生态化设计与废弃物循环再利用的有效结合，将促使其环境效益转化为经济效益。目前实行的废弃物回收拆解补贴政策可在标准管制政策下，逐渐转变为超标准补贴政策，即仅对超法定回收率的回收利用行为进行补贴；同时可对超法定产品生态设计标准、超法定物料回收认证标准等进行补贴，一方面可提升政策执行效果，另一方面可优化财政绩效。

第三，试行消费者押金退款政策。基于目前消费者履责难的问题，可选择部分产品领域实施消费者押金退款政策，采取政府规制与经济约束双重激励方式，促使消费者责任承担。

第四，探索物料回收认证政策。目前废弃物拆解处理的环保性缺乏严格监管，一定程度上影响了资源的再生利用并造成了二次潜在污染。建议选择部分产品领域，构建物料回收认证标准与相关配套政策，对达到超物料回收认证标准的进行补贴，反之则进行经济惩罚。也可在部分领域实施物料回收认证证书流通制度，生产者以购置MRC的形式完成延伸责任承担。

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Analysis on the Influence Mechanism of EPR Policy Tools on the Behavior of Responsible Subjects

GAO Jianshana, ZHENG Yanlingb

(a. Finance Office; b. Scientific Research Office, Hengshui University, Hengshui, Hebei 053000, China)

Based on the deficiencies and problems existing in the construction and practice of China's EPR system, and based on the assumption of individual rationality, this paper makes an economic analysis on the incentive principles of various EPR control policies and economic policy tools, such as standard regulation, subsidy, deposit refund and material recovery certification, and the behavior responses of stakeholders. It is found that under the action of policy tools, enterprises adjust their marginal income or marginal cost, fulfill the extended responsibility under the principle of profit maximization, and realize the optimal utility level of waste recycling. In order to further improve the EPR policy and promote the implementation of the responsibilities of various stakeholders in EPR practice, it is suggested, in the construction and practice of EPR policy, to implement the standard control policy, gradually change the subsidy policy into the super standard subsidy policy, try out the consumer deposit refund policy and explore the material recovery certification policy.

EPR policy tools; standard control; material recovery certification; deposit refund policy

10.3969/j.issn.1673-2065.2022.01.007

高建山（1978－），男，河北故城人，高级实验师；

郑艳玲（1978－），女，河北故城人，研究员，管理学博士。

衡水学院校级课题（2021SK13）

F426.6；X705

A

1673-2065(2022)01-0029-06

2021-04-07

（责任编校：李建明 英文校对：李玉玲）