市级预算管理一体化系统存在问题及对策

徐秋景 晋城市预算评审中心

从相对独立的各财政系统子模块到统一的预算管理一体化系统，从各地市相互独立的“信息孤岛”到中央省市自上而下的数据连通共享，预算管理一体化系统的推行正引领着一场财政预算的重大改革，它将系统化的思维贯彻于预算管理的全流程、将预算管理的流程和规则整合固化到一个完整的信息系统中、构建起财政系统专属的现代化信息体系，使得财政数据的科学性、准确性、严谨性有了进一步地提升，促使预算管理更加规范、更加标准，打造“数字财政”。

从定义来看，“预算管理一体化是以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统，提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化、自动化水平，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，保证各级预算管理规范高效”。即通过统一中央、省、市、县各级预算管理的业务规范及数据标准，并利用先进的现代化信息手段来推进全国的预算管理一体化建设，力争实现全国政府机构的预算管理、各级部门的预算管理、预算项目由始自终的全周期管理、所有预算的全过程管理、全国全部预算数据的管理五个一体化。

从推进时间线来看，2019年财政部颁布预算管理一体化新政及实施新政府会计制度；2020年财政部发布《预算管理一体化规范》《预算管理一体化系统技术标准》，统一了新一轮财政信息化体系建设业务规范和技术标准；2021年5月全国36个省(自治区、直辖市、计划单列市)和新疆生产建设兵团的预算管理一体化系统全部实现了上线运行，同年7月中央的预算管理一体化系统也完成了试点运行；2022年1月地方预算管理一体化系统基本覆盖地方各级财政部门和预算单位。

要加快建立完善的现代预算制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化，离不开整个财政系统的支撑，而推动全国预算管理一体化进程是必然要求。只有通过全国预算管理一体化的全覆盖，才可以更加积极地应对今后复杂的社会经济形势，更加从严从紧地落实政府过紧日子的要求，为进一步深化预算制度改革提供了基础支撑，为完善财政数据、预算管理等基础工作发挥现代信息化功效。然而目前虽初步建立了各级统一的预算管理一体化系统业务规范及系统建设标准等，一些地方预算管理一体化系统的建设还有了突破性进展，但从晋城市的市级一体化系统推进及使用过程来看，虽整体运行良好但仍存在一些问题。

一、晋城市预算管理一体化推进情况

早在2011年6月，晋城市财政局就开始了晋城市财政业务一体化信息系统的开发和建设，共上线门户及单点登录、预算指标及其对账、国库集中支付、工资统发管理、非税收入收缴管理、财政统管资金管理、结余资金管理、账户管理、财政资金电子清算等12个业务系统，将原先分散独立的业务系统整合成数据集中、涵盖所有财政业务及资金的一体化财政信管理息系统。并编写了《晋城市财政业务信息一体化系统制度汇编》一书，收录了系统运行中涉及到的相关文件和操作手册，供各级财政部门及预算单位在工作中使用。

从最初的市级单一财政一体化系统到目前全国统一的预算管理一体化建设，全国财政信息建设“一盘棋”正稳步推进。在2022年1月1日，山西省财政厅举行了预算管理一体化系统的上线启动仪式。晋城市财政紧随省财政厅步伐，在省厅预算管理一体化专班的细致指导下，严格按照省厅统一的部署和要求，通过坚持结果导向，强化组织保障、组建工作团队、科学制定应对方案、加强协调沟通等，全力保障系统稳定上线。2022年1月7日，随着市本级三笔疫情防控资金的成功支付，市级预算管理一体化2.0系统正式上线运行。

二、推进及使用过程中遇到的一些问题

(一)技术服务及网络运维方面

技术服务上，市级财政配备了预算管理一体化系统专门技术指导人员用于解决系统使用过程中存在的相关问题。但部分系统维护人员只懂技术不懂财政业务知识，造成技术与业务相脱节，不能很好地指导预算单位人员解决实际业务操作中遇到的问题。另外，技术人员数量的配备上也存在不足，通常是2—3名技术人员负责整个市级及各县区一体化系统方面的技术支持，当遇到问题时多为远程指导，对问题的沟通及解决费时费力，难以满足基层财政工作业务需求。

系统及网络运行上，虽配备了一体化系统专用服务器、软件、终端设备等，但当全市预算单位人员同时集中进行预算编制、月末年底会计核算等系统操作时，网络会出现高峰拥堵情况，体现为运行缓慢、卡顿，甚至出现无法登录系统、服务器重启等，系统的运行维护形同虚设，严重影响相关工作的正常开展。

(二)一体化系统实际操作层面

虽举办了一体化系统相关培训，但培训效果并不理想，财务人员对系统功能了解不够清楚、未能完全掌握系统实操规则，实际操作中不是流程不清楚、就是相互勾稽关系不清晰，遇到问题时无法及时解决需频繁咨询，直接影响工作效率。另外，财务人员处理日常会计业务，单纯地就系统使用而使用，没有深入研究学习一体化系统，对一体化系统的了解多局限于预算编制、集中支付、会计核算等常用模块，对其他模块基本不涉足，也无法深入了解各模块间相互关系，对系统一些新功能等使用程度不高。

(三)市级单位预算管理环节

预算管理的综合统筹性不强，一方面体现在预算单位中，即预算编制多参照以往年度情况进行编制，没有很好地结合单位实际情况、有预见性地进行谋划，往往导致一些非必须的项目入库而实际急需项目却未纳入预算编制；另一方面体现在市级财政部门对预算单位的项目内容、实际收支、资金执行等情况不了解，导致相关预算管理不严格、监督指导不到位、宏观统筹不合理等，造成财政预算编制不精准、执行力度不够等，影响财政资金发挥其应有效能。

预算管理的规范公开性有所欠缺，实际工作中存在上下级之间的预算脱节，本应具有相互关联的政府预算、部门预算、单位预算等各项预算却缺乏有效地衔接控制，且市县两级间也没有形成严格的预算管理规范；部门预算未全部细化到具体实施单位及具体项目，市级财政部门对各级次、各领域的预算管理情况了解不够全面及时准确，各部门各单位的预算公开形式、内容等不够完整规范。

(四)各层次的沟通协调上

在预算管理一体化系统的推广及应用中，从省到市再到县区的层层传导，一级一级地向下推广，不可避免地会存在某些信息的遗漏，加之各预算单位人员素质能力上的差异等，导致相关政策标准不能百分百传达到位。

市级财政部门与预算单位间信息不对称，相互沟通协调不到位，财政部门不了解具体预算单位实际情况，对其的监督指导有限；预算单位对财政工作的支持配合不够，存在应付情绪，如预算编制、数据报送等工作常为多次催促下报送。

预算单位内部，财务与项目管理部门沟通对接不及时，导致财务人员对单位项目储备情况不了解，在进行项目储备时存在录入不完备、多次返工调整、年中预算调剂等现象，徒增财务人员工作量。

江泽民同志指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。一个没有创新能力的民族，难以屹立与“世界民族之林”。教育在培养民族创新精神和培养创造人才方面，肩负着特殊的使命。

三、解决问题的相关建议及意见

(一)增强技术及网络运维服务水平

提升技术服务人员素质，使得技术服务人员既懂系统操作又了解一定财政业务知识，更好地指导预算单位解决实际业务操作中存在的问题。尽可能实现各县区配备1—2名技术服务人员，专门服务所负责县区，更快更好地处理基层预算单位业务问题。开通电话服务热线和微信群，根据不同问题的难易情况分类处理，简单问题立即解决(微信、电话半小时内解决)，复杂问题需上门服务的2天内安排上门解决，如有特殊问题先登记后办理。

进一步完善修复系统漏洞，扩大服务器容量，扩容扩宽网络通量，增加备用服务器、备用线路等，保障系统软硬件及网络安全等基础环境的配备和实施，最大限度提升预算管理一体化系统网络运维水平，保障系统正常运转。引导各预算单位实行避开使用高峰、错峰开展工作等措施，尽可能减少系统网络运行缓慢等问题。

(二)利用培训学习提升系统实操能力

继续开展不同层次的系统操作及业务规范培训，特别是对基层财政部门、项目预算单位经办人员要进行全过程培训，充分利用实际案例进行实时操作，切实提升相关人员政策和业务水平，提高预算工作质量，确保预算管理一体化系统作用充分发挥。充分利用各种形式、各种机会，加强预算单位经办及财务人员的学习，多方位、多渠道提升经办及财务人员综合能力，使其不仅增强预算管理一体化系统各模块各功能的学习使用，更在整个预算编制执行工作中充分发挥好财务职能。

(三)通过统筹规范加强预算管理

加强预算单位综合管理，统筹安排项目计划，由先要钱再干事变为先谋事再谋钱，各项目应纳入项目库管理，做到未评审不进行入库、未入库不计列预算；充分利用零基预算法，打破既有预算编制模式，科学合理地进行预算编制，年初预算要从具体项目出发做到精准编制、严格落实到具体部门，切实提升年初预算编制准确率。同时加强市级财政对各预算单位实际情况的深入了解，以利于更好地监督指导、严格约束其预算编制执行等管理，使财政资金效益发挥更加充分完全。

进一步规范预算管理，通过更加完善的一体化管理系统和更加规范的财政管理制度，在市县级间形成严格的预算管理规范，使政府、部门、单位间的预算得以有效衔接控制，即通过利用“ 技术”+“制度”的管理模式，实现“用技术管业务”，进而不断加强预算管理的规范性，切实保障市级财政部门能够全面准确及时地了解各级次、各领域的预算管理情况。

(四)加强各级各部门间沟通协调

市级财政要认真研究落实全省统一业务规范和技术标准，加强与省财政厅沟通对接，系统应实现与省厅联网对接；秉承一级带着一级干的模式，加快推进县区系统建设和推广应用工作，做好业务规范解读，加强和规范日常业务，建立起省、市、县各级财政机构之间的上下协调、横向联动机制，通过更好的交流沟通，不断提升市县两级财政预算管理水平。

各级预算单位应保持与市级财政部门的及时沟通，在业务操作、预算管理等环节主动对接市级财政部门，遇到问题及时进行沟通协调；同时积极配合市级财政，认真参与系统操作培训，完成基础信息采集和系统测试等工作，积极做好2.0系统的全流程财政业务工作，即认真完成项目储备、预算编制、预算执行、会计核算、绩效管理等预算管理一体化具体工作，并通过有效的横向配合、纵向对接、协同用力，更好地发挥预算一体化系统重要作用。

预算单位内部各部门间应加强沟通交流，更好地在部门间统一思想、达成共识、形成合力，共同服务好单位预算管理工作；同时进一步提升经办人员操作能力及综合技能，规范财务管理、硬化预算约束，严谨准确高效完成各项系统工作，做好第一手财政数据的归集整理，为数字财政把好第一关。

通过市级预算管理一体化系统存在问题及对策的探讨研究，为预算管理一体化系统的推进应用提供了市级财政参考支撑。当下建立统一的预算管理一体化系统，不仅是财政系统信息化的升级再造，更是推动预算管理制度改革的又一次深化，通过预算管理全流程的闭环管理体系，使预算指标“顺向可控、逆向可溯”，各级数据“严丝合缝、动态追踪”，业务数据“环环相扣、自动生成”，为财政管理规范化、资金监管精准化、辅助决策科学化、财政信息集约化提供系统支撑，全面推进全国财政预算管理一体化实现全国财政信息“一盘棋”。