改进提升国企内部审计职能及定位途径

□ 四川宜宾 唐 萍

新时代国有企业内部审计是总体审计、综合审计、动态实时审计、智能化审计，是“全能之眼”。针对当前国有企业内部审计职能定位及审计职能发挥存在的问题，特别是内部审计独立性问题，文章从多个角度提出了相应的政策建议。

国有企业内部审计既属于国有企业内部控制的构成部分，又是对内部控制的再控制。内部审计职能定位是否正确，内部审计职能是否充分发挥，直接影响国有企业发展质量。

一、公司治理理论

国有企业一路改革过来，当下注重国有企业资本运营、混合所有制改革，建立现代企业制度，国有企业形成了一套顶层的公司治理制度安排，“三会一层”现代治理结构。公司三权分立相互制衡，确保公司治理高质量，实现发展高质量。

国有企业公司治理实践中，可能出现以下问题：①国有企业股东与经理之间存在信息不对称，经理处于信息优势地位，再加上经理目标与股东目标之间的差异以及国有大股东的“天然缺位”，可能出现经理追求自身利益时，损害股东的利益和公司的利益。②国有企业股东之间也存在利益冲突，可能会存在侵害中小股东的利益。③国有企业有许多的利益相关方，包括股东、债权人、员工、管理者、供应商、客户、政府、社区以及环境等等，公司治理过程中可能发生国有企业某一利益相关方或多方受益的同时而其他多方或一方利益受损的情况。

治理公司存在哪些问题以及如何治理，需要独立的内部审计部门展开审计，充分发挥内部审计的确认和咨询职能。

二、风险管理理论

《中央企业全面风险管理指引》第3条认为企业风险是指未来的不确定性对企业实现其经营目标的影响。企业风险分为战略、财务、市场、运营、法律等风险。根据COSO的企业风险管理报告中定义风险管理为：在公司既定的远景或使命下，组织董事会、管理层和相关人员制定战略目标、选择战略，自上而下选择相互协调的目标，并且在企业中贯穿下去。检测影响企业的不确定事件，控制风险，为企业最终目标的实现提供合理保证。国有企业风险包括战略风险、经营风险（包括利率风险、外汇风险、市场风险、流动性风险、信用风险、其他经营风险等）、财务报告风险和合规风险四大类。

企业的风险管理为企业内部审计提供了思路，内部审计可按企业的风险管理过程进行。

公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。做大做强做优国有企业不但是社公主义市场经济发展的要求，也是保证中国共产党执政的重要物质基础，国有企业内部审计承担一定的政治责任，其确认职能包括国法监督及评价。

三、新时代国有企业发挥内部审计职能的主要障碍

尽管国有企业内部审计职能定位为确认和咨询，国有企业内部审计日益受到重视，但新时代国有企业内部审计职能发挥存在以下主要障碍。

1.国有企业内部审计重视度不够。国有企业治理机制是否健全直接影响着不同层次代理人的行为及内部审计职能的发挥，事关国有企业利益相关者利益满意化目标的实现。国有企业独特的股权结构和治理构架存在追求最佳治理动能的不足，且董事会和经理层交叉任职，决策监管和经营之责较模糊，而监事会对董事会和经理层的制约作用并不拥有更多的资源来发挥监管，经理层主导下的内部控制机制，无上层制约的前提下，向下约束的能量也弱，存在董事会或经理层对内部审计的需求不强烈。

2.国有企业内部审计缺失独立性。①内部审计机构设置存在缺陷。国有企业内部审计机构按其内部隶属关系划分有以下几种设置情况：a.直接对国有企业党委会负责，有较高的独立性，但内部审计就涵盖不了党委会的工作；b.内部审计在董事会领导下，各职能部门之上，其独立性较强，但内部审计就涉及不到董事会；c.内部审计直属于监事会，也有一定独立性，但监事会被排除在内部审计之外；d.内部审计在总经理领导下，各职能部门之上，有一定的独立性，内部审计就达不到公司治理层；e.在总会计师领导下，与其他职能部门同级、独立性较低。在此种情况下，国有企业内部审计“盲区”“死角”最多，内部审计职能的充分发挥严重受限。②内部审计人员天然“缺钙”。内部审计人员是国有企业的员工，其经济报酬、非经济利益以及职位的升迁等均受到其他利害部门特别是高层左右，再加上其他种种关联关系的存在，审计人中独立性缺失。就不要指望内部审计人员对利益攸关方发表独立意见了，特别是针对存在的问题比如公司治理问题、战略问题、董监高胜任能力和企业家精神以及对不确定性事件的创新解决能力问题等难以独立发声。内部审计独立性不强是新时代国有企业内部审计确认和咨询职能难以充分发挥作用的最大障碍。

3.国有企业内部审计高端人才匮乏。对于搞好国有企业内部审计工作，其对企业审计人员的要求也是非常高的，不仅需要掌握审计学知识和技能，还要掌握整个企业的财务运行和运营管理情况外，还需要熟悉战略管理、公司治理、全面风险管理、企业全面的经营管理、创新管理和胜任企业家评价等。高端内部审计人才谙熟企业运营，理论知识扎实，实践经验丰富，是复合型创新型人才，是国有企业管理综合诊断专家。而目前国企大部分的审计人员都是从财务部门直接抽调过来，仅对财务管理知识较全面，而对审计工作理解不深，难以保证审计工作的质量。另外，甚至有的国有企业将纪检部门或政工部门的人员抽调进入内部审计部门，内部审计在胜任能力有限。这导致国有企业的内部审计工作压力过大，对企业的情况很难进行全面审计，从而发现不了企业内部实际存在的问题，影响审计工作质量。高端审计人才奇缺以及内部审计人员综合素质和能力的欠缺，内部审计的确认和咨询职能发挥效果欠佳。

4.国有企业内部审计手段落后。尽管新兴技术比如大智移云蓬勃发展，但国有企业利用先进技术改造企业，企业数字化转型缓慢。企业内审工作跟不上信息化时代的要求，没有完整的审计信息平台，国有企业内部各部门分割以及信息孤岛问题。审计还停留在违规舞弊审计阶段，审计工作大多是手工完成，传统的账山票海，人海战术的现场审计仍然存在。审计数据缺乏科学的分析，滞后不前，阻碍了新时代国有企业内部审计职能的完全发挥。

四、改进和提升新时代国有企业内部审计职能定位的路径

1.提高认识，高度重视内部审计职能定位。①从政治高度重视国有企业内部审计职能定位。坚持党领导国有企业的重大政治原则，必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法人定位，做到组织落实、干部落实、职责明确、监督严格。必须充分发挥国有企业内部审计定位的职能，把中国特色现代国有企业制度落到实处。

②全面把握国有企业内部审计职能定位内涵。国有企业内部审计职能定位为确认和咨询。确认职能是基础，通过内部审计工作的开展，全面检视国有企业经营管理活动，积极监督和评价。咨询职能是内部审计的高阶职能，通过确认职能的发挥，精准把握企业运营现状，发现存在的主要问题，为企业各部门和相关责任人提供咨询建议，实现企业价值稳定增长。国有企业内部审计是国有企业的“免疫系统”。国有企业内部审计不是静态审计而是动态审计，是集事前、事中、事后审计于一体；国有企业内部审计不是被动审计而是主动审计，是有计划的长效机制安排；国有企业内部审计不是局部审计而是综合审计、全面审计，审计涉及到国有企业所有的部门和所有的人员，在国有企业的边界内，任何单位、任何人均不能被排除在内部审计之外，内部审计犹如“全能之眼”，一切尽在眼中。内部审计部门与国有企业各个部门及相关人员不是对立关系而是协同合作关系。

③全员积极支持国有企业内部审计工作。内部审计职能的完全发挥离不开全员的鼎力支持。支持的前提是理解。国有企业领导尤其是高层领导必须首先领会内部审计的职能、目标，然后各级领导带头在企业各个层面开展全员学习理解内部审计的活动，营造支持内部审计的良好氛围。国有企业支持内部审计工作还必须为内部审计工作展开创造有利条件，给予充分的人力、物力和财力配置。

2.确保国有企业内部审计的独立性。①确保审计部门的独立性。内部审计是国有企业的“观测卫星”、“透视镜”、“再生器”，以提供企业整体层面、宏观层面、方各层面重大审计发现和建议为己任。因此，国有企业内部审计部门在组织中应该处于高级别地位，否则就会出现内部审计“盲区”和“死角”。本文认为应该将内部审计部门直接归属于国有企业董事会的专业委员会：审计委员会管理，内部审计部门直接对审计委员会负责。因为按照公司治理要求审计委员会的成员全部是由独立董事组成，有很高的独立性，可确保内部审计工作不受干扰。

②确保内部审计线条上人员的独立性。a.创新制度确保审计委员会里独立董事“真正独立”。国有企业审计委员会成员虽然由独立董事构成，但其独立性还存在许多问题和障碍。主要表现在：第一，独立董事聘任程序不够规范，总体上难以保证其独立性要求。第二，独立董事多为社会名流，近一半的独立董事来自高等院校和科研单位，很难保证其有足够的时间、精力和实践经验履行职责。第三，激励机制比较单一，缺乏动态化的、长期的针对独立董事的激励与约束机制。b.提升国有企业内部审计人员的独立性。完善制度确保审计委员会独立董事的独立性还不够，还必须提升国有企业内部审计人员的独立性。完善公司章程，在明确内部审计部门直属于审计委员会的情况下，规定内部审计人员的选拔、任用、激励与约束应该由审计委员会决定，国有企业其他任何部门及领导无权干预，只能配合审计委员会的工作。另外，国有企业在提拔领导时，在相同条件下应该优先提拔内部审计人员。这样一来，调动了国有企业符合条件的员工进入内部审计部门成为内部审计人员的积极性，独立性的增强有利于内部审计人员放心开展工作，真正成为国有企业内部审计“铁军”，可以把内部审计人员锤炼成企业增值的综合人才。