一体化政府服务平台建设研究——以内蒙古政务服务网为例

王冬梅

（国家税务总局内蒙古自治区税务局 科研所，内蒙古 呼和浩特 010020）

国家政务服务平台是全国政务服务的总枢纽，国务院有关部门和各地区的政务服务平台是全国一体化在线政务服务平台的具体办事服务平台。内蒙古自治区一体化政务服务平台是全国一体化政务服务平台的组成部分。2012年4月，全国政务公开领导小组在《2012年全国政务公开和政务服务工作要点》中提出：“要通过网上政务大厅等多种方式，为人民群众提供高效便捷服务”，“进一步整合政务服务资源，以政务（行政）服务中心为主体，逐步实现各级各类政务服务平台的连接与融合，形成上下联动、横向互通、层级清晰、覆盖城乡的政务服务体系。”［1］为进一步优化政务服务，便利企业生产经营和群众办事创业，畅通国民经济循环，加快构建新发展格局，建设人民满意的服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化，2022年3月，国务院印发了《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》，其中明确提出：“2022年底前，国家、省、市、县、乡五级政务服务能力和水平显著提升”，“政务服务中心综合窗口全覆盖，全国一体化政务服务平台全面建成”，“企业和群众经常办理的政务服务事项实现‘跨省通办’。”［2］

一、内蒙古自治区一体化政务服务平台现状

（一）总体情况

2017年11月，内蒙古自治区人民政府办公厅按照国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》要求和国务院办公厅《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（以下简称《建设指南》）规定的全国统一技术标准规范，组织建设了自治区“互联网+政务服务”平台，初步搭建起可供自治区本级各部门网上办事的信息化系统。

2018年7月，国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出要“加快建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，形成全国政务服务‘一张网’。”［3］内蒙古自治区政务服务局按照《指导意见》和自治区实施方案要求，在自治区“互联网+政务服务”平台基础上，升级建设了向各盟市、旗县（市、区）、苏木乡镇（街道）、嘎查村（社区）延伸的全区一体化政务服务平台，完成了与国家政务服务平台的互联互通，实现了《建设指南》提出的平台基本功能，为全区“一网通办”做好业务层面的技术支撑。

（二）基本架构

内蒙古自治区一体化政务服务平台按照省级统筹的原则，建设了统一政务服务门户、统一政务服务事项管理、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照、统一好差评等公共支撑系统和电子监察、服务评估、咨询投诉等应用系统，遵照国家政务服务平台规定的标准规范体系、安全保障体系和运营管理体系，为各地区、各部门政务服务平台提供公共入口、公共通道和公共技术支持，实现政务服务数据汇聚共享和业务协同，为企业和群众提供高效、便捷的政务服务。

内蒙古自治区一体化政务服务平台的互联网端登录入口——内蒙古政务服务网，是以内蒙古自治区人民政府门户网站作为总门户，具有独立的服务界面和访问入口，二者用户访问互通，对外提供一体化服务。同时，与国家政务服务平台风格保持一致、内容深度融合，在增设了个性化、集约化服务的基础上，实现了政务服务事项集中发布、特色专区集中提供，并依托国家数据共享交换平台和自治区数据共享交换平台，办理跨地区、跨部门、跨层级的政务服务业务。

在全面优化升级全区一体化政务服务平台PC端功能的基础上，按照国务院办公厅印发的《全国一体化政务服务平台移动端建设指南》要求，内蒙古组织建设了“蒙速办”移动端（包括APP、微信小程序和支付宝小程序），大力推动政务服务事项“掌上办”“指尖办”。自治区一体化政务服务平台移动端已成为全区各级政府部门、事业单位和具有公共服务职能的国有企业服务企业和群众的重要渠道。

二、一体化政务服务平台建设中存在的问题及原因分析

（一）关于统一政务服务事项管理方面

1.国家层面

自2017年起，国务院办公厅牵头推动国家部委梳理全国各级依申请办理的行政权力事项和公共服务事项（其中行政权力事项2 037项、公共服务事项313项），并纳入全国一体化政务服务平台事项管理系统，要求各省（自治区、直辖市）各级单位和部门进行事项认领，编制实施清单（包括设定依据、办事指南、办理流程、办理时限、咨询投诉方式等106个要素），并通过各省（自治区、直辖市）政务服务平台集中统一发布，最终目标是推动全部事项实现网上办理。因为每个事项在系统中都有一个事项编码作为数据共享的唯一标识，所以事项标准一致是真正实现“全国通办”“跨省通办”“省内通办”的前提和基础。但是，由于各地区、各部门和各单位在实际工作中行使的行政权力事项和公共服务事项依据的法律法规分散在不同时间跨度、不同业务领域的法律条文或规范性文件中，除了法律法规立改废、机构改革职能变化、人员变动、自由裁量权不同、权力寻租等因素外，法审部门和具体审批人员对自身行使的权力和办理的事项也有不同的理解。因此，同一事项在不同地区有不同的名称概括、不同的申请材料表述、不同的审批层级、不同的办理情形拆分，等等。例如：主项名称为“农药经营许可”的事项，在包头市农牧局的办理项名称为“限制使用农药的定点经营许可证首次申请”，并按照产权类型梳理了各种不同的办事情形；而在呼伦贝尔市农牧局的办理项名称为“普通农药经营许可证首次申请”，并按照土地使用证明梳理了各种办事情形。这就导致部分政务事项无法真正实现“跨市通办”，更无法实现“跨省通办”。

2.内蒙古自治区层面

一是各地区、各部门工作积极性和主动性不够。内蒙古自治区政务服务局已推动各级部门完成了自治区本级及以下三至五级行政权力事项（包括国家目录和省级目录共1 472项）的名称、设定依据、情形拆分标准等31个要素的全区统一工作，但各盟市仍存在旗县以下部门应认未认事项情况（据统计约有30余项），距离事项全覆盖还有一定差距。

二是公共服务事项梳理还未实现全覆盖。由于公共服务事项不是完全依据法律法规设定的，且国家目录的公共服务事项不全面，虽然自治区政务服务局借鉴外省经验梳理了事项参考目录（共868项），但只能督促各部门和单位主动梳理或认领事项，各级各部门未梳理发布的公共服务事项的底数不明确。

三是证明材料仍然较多。内蒙古自治区证明材料的合法性审核梳理和标准化工作与先进地区相比仍有差距，证明材料依然较多，证明事项告知承诺制推行较慢，违规要求提供证明现象依然存在。笔者统计，目前，内蒙古自治区本级公布的保留证明事项清单目录为16项，浙江省为1项、山西省为6项；全自治区实行告知承诺的证明事项为46项，北京市为201项、上海市为72项。综上，如果离开线下全面推进各地区、各部门行政审批全流程、全链条改革，特别是行政权力事项和公共服务事项的办理流程再造和标准化工作，线上政务服务能力提升就成了无源之水、无本之木，只能简单地将线下审批照搬到线上，原本存在的堵点到了线上依然是堵点，不能从根本上降低企业制度性交易成本、提升群众办事满意度。

（二）关于国家部委和自治区部门已建业务系统方面

在国务院办公厅推进全国一体化政务服务平台建设之前，国家部委、各省（自治区、直辖市）职能部门已建设了各自的业务系统，有的是本级使用，有的是三到五级使用，有的是一个司（局）有一个自建系统，有的是一个司（局）甚至有三到五个自建系统，建设标准不统一，因而在部门之间甚至部门内部形成“数据孤岛”。而数据全部存储在国家部委或省级部门，基层无法留存，也导致基层无法实现办事环节的数据共享。为有效解决这一问题，部分省（自治区、直辖市）通过近几年的摸索实践，创建了“综合一窗”受理系统，在原有自建系统上加了一个入口端的“盖子”，通过打通用户体系，实现一窗受理、后台审批，让企业和群众实现“一网”注册一次，全网通办。

其一，要想在“综合一窗”受理系统中真正留存企业和群众办事申请材料的相关数据，为企业和群众后续办事“减材料”提供技术支撑，必须与部门原有系统进行深度融合，将部门原有系统受理业务时需要提交的材料，由附件上传全部改为电子表单等可数据化的形式。这不仅需要“综合一窗”受理系统的全面优化升级，更需要部门原有自建系统的业务和技术改造，专业性强、技术难度大。

其二，自治区有的部门自建系统（如市场监管部门的企业开办系统、住房城乡建设部门的工程建设项目审批系统等）是按照国家各部委的标准建设的，但与国家政务服务平台的技术标准、事项标准、业务逻辑均不统一，导致全区各部门系统无法按照全区一体化政务服务平台的标准进行业务和技术改造，特别是两个系统中的事项无法对应，就无法实现相关数据的实时共享，必然影响两个系统对接后的“一网通办”效果。

其三，“综合一窗”受理系统建设难度大。如企业开办一件事，需要市场监管局、公安部门、社保局、银行等部门和单位的系统进行全链条事项梳理、流程再造和系统联调对接。上述事项跨多个部门自建系统，仅与“综合一窗”受理系统分别进行入口端串联对接是否可以实现“全程网办”，如何提升企业和群众的网办体验，主要取决于部门自建系统的并联审批对接和业务优化再造。

（三）关于基础数据汇聚和智能审批方面

一是人口、法人、空间地理信息等基础数据库虽然形成了数据汇聚，但与实现数据分类、数据治理、数据安全有效共享和数据开放，还有很大差距。在一体化平台中开展智能审批必须以全量的基础数据作为支撑，内蒙古自治区与发达省市还有较大差距。二是内蒙古自治区各地区各部门原有的行政审批和公共服务大多以线下为主，有的即便使用本部门业务系统流转，也没有沉淀形成完整的主题数据库。例如：民政部门的结婚证数据、低保人员等特殊群体人口数据，近几年才开始真正实现电子化，汇聚形成主题数据库，全面实现数据共享任重道远。三是大数据管理方面的高端专业人才匮乏，特别是既精通大数据管理又精通行政审批制度改革的人才极度匮乏，导致表层数据分析较多，除电子证照系统外，真正通过信息化手段在政务服务方面“减材料”“减环节”的很少。

（四）关于政务服务平台网络和数据安全方面

内蒙古自治区一体化政务服务平台承载的业务涉及各盟市、各部门、各行业，事关自治区及全区公民的核心利益，基础数据信息量巨大，因此也成为国内外网络攻击的主要目标。目前，平台日均受到攻击约百余次，这也对内蒙古网络安全工作提出了严峻挑战。一是各级政务服务部门人员编制少，没有成立专门负责网络和数据安全的科室，导致网络安全缺乏保障。二是政务服务主管部门与党委网络安全与信息化主管部门、保密主管部门、公安网络安全机构之间的协调联动不够，基于信息化手段的快速监测、预警、处置等全链条网络安全防御应急体制机制还有待完善。

三、促进内蒙古自治区政府服务平台一体化建设的对策建议

（一）依托自治区一体化政务服务平台巩固行政审批制度改革成果

中共中央、国务院2021年印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确提出：“分级分类推进行政审批制度改革。依托全国一体化政务服务平台等渠道，全面推行审批服务‘马上办、网上办、就近办、一次办、自助办’。”［4］一是建议自治区各部门切实承担主体责任，发挥统筹推进作用，调动本系统、本部门的改革主动性。参照国家目录或新增省级目录，开展本系统、本部门三到五级行政权力和公共服务事项标准化工作，包括申请材料、办理环节、办理时限等，并在自治区一体化政务服务平台上进行事项认领和要素完善，同时按照法律法规“立改废释”的情况进行动态更新，为实现线上“全程网办”，线下“进一门、跑一窗”“全区通办”“跨省通办”打好基础。二是建议自治区政府分管领导牵头，推动自治区相关部门将单独办理的行政权力事项和公共服务事项有机整合成企业和群众眼中的“一件事”，剔除相关部门要求重复提交的材料，删除重复环节，实行并联审批，按照优化后的办理流程，打通跨部门、跨层级、跨网络的各个自建系统，真正实现高效办成“一件事”。三是建议通过12345政务服务热线、“好差评”系统、电子监察系统等内外部监督机制，推动各地区、各部门行政审批和公共服务更加公开、高效、便捷。

（二）进一步优化政务服务系统，提高群众满意度

是以为企业和群众提供更高效便捷的网上政务服务为目标，优化升级一体化政务服务平台“综合一窗”受理系统和部门自建业务系统，让企业和群众网上办事像“网购”一样方便。二是推动自治区各单位完成本系统、本部门事项标准化工作和“减材料、减环节、减时限”等流程优化工作，连同已在一体化政务服务平台完成的行政权力事项和公共服务事项情形化梳理成果，一并在部门自建系统中进行匹配，进而推动线上政务服务跨盟市通办。三是为自治区各单位开展系统改造提供必要的信息化人才支撑和经费保障，加强各业务处室与技术人员的沟通协调配合，将系统升级与业务优化有机融合，确保线下审批与网上审批无差别受理、同标准办理。

（三）夯实政务数据基础建设，共筑网络安全防线

一是全面推动内蒙古各盟市旗县、各部门扎实做好基础数据库、主题数据库的数据汇聚、数据治理、数据共享等工作，加强关键信息基础设施安全防护，加大核心技术的研发力度和市场化引导。二是加强网络安全预警监测和溯源能力，确保大数据安全，实现全天候全方位感知和有效防护。三是增设专门负责网络和数据安全的内设机构，全面统筹推进一体化政务服务平台网络和数据安全工作，将信息基础设施网络安全建设与一体化政务服务平台建设同谋划、共部署，为数字政府的建设特别是网上政务服务能力提升保驾护航。四是建立各级政务服务主管部门、党委网络安全与信息化主管部门、保密主管部门、公安网络安全机构之间的协调联动机制，基于信息化手段建立快速监测、预警、处置等全链条网络安全防御应急体制机制，加强网络安全事件应急指挥能力建设，积极发展网络安全产业，做到关口前移，防患于未然。五是加强网络安全人才储备，定期开展专业化网络安全培训和攻防演练，加强与先进地区的经验交流共享，形成政务服务领域网络安全重点防护体系。六是加强网络安全的政策、监管、法律的统筹协调，加快法规制度建设。