我国湿地保护走进法治新时代

卢燕

2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地法》），自2022年6月1日起施行。该法共7章65条，是我国首次针对湿地保护进行的专门立法。首部专门针对湿地保护的法律正式出台，标志着中国湿地保护由此开启历史新纪元，进入法治化发展新阶段。至此，森林、草原、湿地、荒漠和野生动物保护领域都出台了专门的法律，标志着四个生态系统和生物多样性的保护已初步建立起相对完备的法律保障体系，生态文明制度体系进一步丰富和完善。

湿地保护立法的根本遵循

湿地立法是贯彻落实习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署的重要举措。党的十八大和十九大报告分别提出“扩大湿地面积，保护生物多样性，增强生态系统稳定性”和“强化湿地保护和恢复”。习近平总书记多次强调指出，要建立湿地保护修复制度，实行湿地面积总量管理，严格湿地用途管制，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性。党中央和习近平总书记的重要指示为湿地保护立法提供了根本遵循。针对湿地保护进行立法，将习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署落实落到实处，将党的主张通过法定程序转化为国家意志，为全社会强化湿地保护和修复提供了法律遵循。

立法保护湿地迫在眉睫

物华天宝湿地独傲。湿地，是天赐华夏的一片片绿意诗意与共的美好空间。江渚“泛柏舟”，河湖“歌采莲”，小洲集芙蓉、滩涂颂《离骚》。

湿地是大自然的馈赠，充满了灵动的生命，是地球上生态服务功能价值最大的生态系统之一，被誉为“地球之肾”，与森林、海洋并称为全球三大生态系统，具有涵养水源、净化水质、调蓄洪水、调节气候和维护生物多样性等重要生态服务功能。由于人们对湿地的价值缺乏了解，导致湿地资源以及生态系统遭到不同程度破坏。第二次全国湿地资源调查结果显示，与第一次调查同口径比较，湿地面积减少了339.63万公顷，减少率为8.82%。湿地面积的萎缩，一方面挤占了湿地水鸟等野生动物的生存栖息空间，减少了种群数量和生物多样性;另一方面造成了湿地的破碎化，许多湿地成为生态“孤岛”，影响了整体功能的发挥，湿地的自我修复、自我调节能力明显下降，在一定程度上降低了相关区域的生态承载力。

作为全球重要生态系统之一，湿地立法迫在眉睫。中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》均提出要制定湿地保护方面的法律法规。针对湿地保护进行立法，有利于从湿地生态系统的整体性和系统性出发，建立完整的湿地保护法律制度体系，为强化湿地的保护和修复提供法治保障。因此，近年来在国家高度重视下，出台了一系列政策文件，做出了一系列决策部署， 随着对湿地保护认识的加深和理解，湿地保护纳入法治轨道迫在眉睫。

湿地立法是履行湿地公约的重要行动

经过51年的发展历程，《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》）已经从单纯的候鸟保护，转向湿地生态系统的全面保护，更加注重湿地生态系统及其多种功能的发挥。2021年是湿地公约缔约50周年。今年是我国加入《湿地公约》30年，11月21〜29日，我们还将在湖北武汉承办《湿地公约》第十四届缔约方大会，这是我国首次承办该国际会议。因此，尽快出台我国湿地保护法，对于全面履行《湿地公约》，参与和引领国际湿地保护，彰显中国推进构建人类命运共同体的良好国际形象，具有重要的促进作用。

同时，湿地立法多年来也一直是人大代表持续关注的重要议题，十届全国人大会议以来，陆续有代表提出湿地保护立法的相关议案和建议，这些议案表达了代表的意愿，反映了人民的心声，更是对人民日益增长的对优美生态环境的需要的一种回应。

湿地立法不断加速度

虽然在新中国成立初期就开展了沼泽湿地方面的研究工作，并积累了大量成果，但是真正将湿地作为一类具有共同属性的生态系统加以管理和研究，则始于加入《湿地公约》以后。

1992 年，我国政府加入了《湿地公约》，这是一个重要的里程碑，推动了我国湿地保护的进程。此后，湿地正式进入了一些部门规章和地方法规、规章的条文中。国务院及其主管部门还分别针对湿地保护颁布了《国家重点保护湿地名录》《湿地保护条例》《中国湿地保护行动计划》和《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》等政策，各省也相继出台了多项保护湿地的政策。

1994 年，我国政府将“中国湿地保护与合理利用”项目纳入《中国21 世纪议程》优先项目计划，把我国的湿地保护提到了优先发展的地位。

2000 年，《中國湿地保护行动计划》开始实施，成为我国实施湿地保护、管理和可持续利用的行动指南。

2004 年6 月，国务院办公厅发出《关于加强湿地保护管理的通知》，这是我国政府首次明文规范湿地保护和管理工作。国家林业局召开了“全国湿地保护管理工作会议”。

9 月，国务院批准《全国湿地保护工程规划》（2002 〜2030 年）。

12月，湿地国际授予中国国家林业局“全球湿地保护与合理利用杰出成就奖”，中国湿地保护的成就获得了国际社会的普遍认可。湿地保护的内容被列入中国国民经济发展的“十一五”规划。

在2007〜2016年全国两会上，代表、委员共计1000余人次提出湿地立法的建议、提案173件。

2013年，国家林业局颁布了《湿地保护管理规定》。《环境保护法（修订）》首次通过修改“环境”定义的方式将“湿地”列举为法律明确保护的对象。

2015年，中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出湿地8亿亩红线。

2016年，国务院办公厅印发了《湿地保护修复制度方案》，标志着我国湿地保护从“抢救性保护”转向“全面保护”。

2017年，十九大报告明确指出强化湿地保护和恢复。各省市相继制定了有关湿地保护的地方性法规对湿地进行专门保护。当年全国两会期间，湖北代表团、吉林代表团96名人大代表，分别联名提出了制定湿地法的3件议案。

2018年，湿地保护法列入十三届全国人大常委会立法规划。国家林草局积极配合全国人大环资委、法工委、法律委起草、修改《湿地保护法（草案）》。

2021年1月20日，《湿地保护法（草案）》首次提请全国人大常委会审议，这是我国首次专门立法保护湿地。我国湿地保护逐步走向法治化。

1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议对湿地保护法草案进行分组审议。全国人大常委会组成人员认为，制定湿地保护法填补了我国生态系统保护立法空白，对于保护生物多样性、增强湿地生态系统质量和稳定性、守住自然生态安全边界提供了法治保障，具有重要的现实意义和长远意义。

10月，《湿地保护法（草案）》二次审议稿提请审议，审议稿增加了一些规定，并对湿地的定义和保护范围进一步予以明确：湿地是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但水田以及用于养殖的人工水域和滩涂除外。

12月，《湿地保护法（草案）》提请全国人大常委会会议三审。三审稿进一步加强湿地保护力度，明确禁止在泥炭沼泽湿地开采泥炭。

12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过《中华人民共和国湿地保护法》并以第102号主席令予以公布。

2022年6月1日，《湿地法》正式施行。

湿地保护开启新篇章

我国首部《湿地法》共7章65条，涵盖湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复、监督检查、法律责任等方面内容。该法明确了湿地的定义并将湿地分类和分级为重要湿地和一般湿地，重要湿地依法划入生态保护红线;在制度上实行湿地面积总量管控制度，建立湿地生态保护补偿制度;明确主管部门统筹协调与分部门管理的管理体制，建立了部门间湿地保护协作和信息通报机制;对湿地保护与利用做出了具体规定，提出了湿地利用的正面要求和负面清单，对建设项目占用国家重要湿地进行严格限制;对红树林湿地和泥炭沼泽湿地进行特别保护，全面禁止开采泥炭，维护湿地的重要生态功能;对湿地的监督检查和法律责任做出了具体规定。

创新性界定湿地强调整体性保护

对湿地的定义，一直没有统一定论。“我国对湿地的认识、研究起步较晚，过去湿地在土地利用分类中一直被登记在林地、草地甚至未利用地等地类中。在土地法、水法等条文中，湿地往往作为某一要素或某一类型，没有作为一个单独的生态系统予以规定。”北京林业大学生态与自然保护学院教授张明祥说。

《湿地法》在参考国际湿地公约、我国现行有关规定，结合多方建议的基础上，对湿地进行了科学界定。《湿地法》第二条规定：“本法所称湿地，是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外。国家对湿地实行分级管理及名录制度。”该条还规定在中华人民共和国领域及管辖的其他海域内从事湿地保护、利用、修复及相关管理活动，适用本法。

中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩表示：“这一条根据我国湿地保护和管理的实际需要，创新性地界定了湿地的范围。”他解释，这一方面借鉴了《湿地公约》的合理规定，另一方面也考虑了我国湿地合理利用和可持续保护的现实需要，有助于在最大限度保护湿地生态系统的同时，保护农业、养殖业相关权利人的合法权益，充分体现了生态环境立法的协调发展原则的内在要求。

明确主管部门和保护权责

强化对生态系统的保护，必须理顺管理机制。中国林业科学研究院湿地研究所副所长李伟表示，《湿地法》明确了湿地保护各个部门及全社会的保护职责和义务。

《湿地法》第五条明确规定：“国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，负责湿地保护规划和相关国家标准拟定、湿地开发利用的监督管理、湿地生态保护修复工作。国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等其他有关部门，按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作。”

于文轩介绍，在综合性生态系统保护立法过程中，关于管理体制的规定是最为重要的内容之一，也往往是协调难度最大的内容之一。而《湿地法》的这些规定一方面充分尊重现有的与湿地保护相关的行政管理实践，另一方面明确了林草部门牵头、其他有关部门按职责分工负责的管理体制，以及信息共享机制，这为湿地协同保护提供了法律依据。更重要的是，《湿地法》为以后的类似立法提供了一个成功范例。

明确湿地保护和管理的制度体系

《湿地法》在第二章“湿地资源管理”中规定了调查评价、总量管控、分级分类管理、规划编制、湿地标准、确权登记、占用管理、监测与预警等重要制度，同时还配合关于行政管理体制方面的规定，明确了专家咨询机制。其中，特别值得关注的是第十四条提出，国家对湿地实行分级管理，按照生态区位、面积以及维护生态功能、生物多样性的重要程度，将湿地分为重要湿地和一般湿地。重要湿地包括国家重要湿地和省级重要湿地，重要湿地以外的湿地为一般湿地。重要湿地依法划入生态保护红线。

“按照湿地生态区位以及维护生态功能、生物多样性的重要程度，实行分级管理，重要湿地划入生态保护红线，厘清了各级、各类湿地间的关系，并明确了名录制度这一基本管理手段，有利于对重要湿地的保护管理。”中国科学院东北地理与农业生态研究所副所长武海涛说。

保护优先有机衔接

《濕地法》将“保护优先”作为基本原则之一，预防原则也体现在诸多方面。同时，与相关立法建立有机衔接。

第二十五条规定，地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，预防和控制人为活动对湿地及其生物多样性的不利影响，加强湿地污染防治，减缓人为因素和自然因素导致的湿地退化，维护湿地生态功能稳定。第二十九条要求，县级以上人民政府有关部门应当按照职责分工，开展湿地有害生物监测工作，及时采取有效措施预防、控制、消除有害生物对湿地生态系统的危害。

“《湿地法》在最大限度保护湿地生态系统的同时，充分考虑了湿地合理利用和可持续保护的现实需要，保护农业、养殖业等行业的合法权益，体现了生态环境立法的协调发展原则。”武海涛说。

这些原则在环境保护法等生态环境保护领域的重要立法中均有规定，体现了湿地保护立法与生态文明法治建设之间不可分割的密切联系。

强化湿地保护的权威性

李伟表示，《湿地法》紧抓湿地利用监管的薄弱环节，强化了湿地保护的权威性。比如在第五章中明确规定国家实行湿地保护目标责任制和约谈机制，将湿地保护纳入地方人民政府综合绩效评价内容，湿地的保护、修复和管理情况，纳入领导干部自然资源资产离任审计等。

高度关注生物多样性保护

湿地生态系统是生物多样性赖以生存的主要基础。因此，湿地保护对生物多样性保护具有极其重要的意义。

《湿地法》第一条将“维护湿地生态功能及生物多样性”作为立法目的之一，并在第三条将维护生物多样性作为确定湿地保护基本原则的重要目标。同时，该法还明确支持开展湿地保护生物多样性等方面的国际合作与交流，要求对生物多样性等情况进行调查，并建立统一的信息发布和共享机制。

在分级分类管理方面，《湿地法》将生物多样性重要程度作为划分重要湿地与一般湿地的重要标准之一，并在国家重要湿地动态监测制度中，明确要求及时掌握生物多样性等信息。在河流湖泊范围内湿地保护方面，将减轻对湿地及其生物多样性的不利影响作为重要目标之一。

《湿地法》还特别关注外来物种入侵对湿地和生物多样性的负面影响，在“法律责任”部分要求与生物安全法衔接，依法处理和处罚外来物种入侵相关违法和犯罪行为。

加大处罚力度彰显依法保护的坚决态度

《湿地法》加大处罚力度，规定破坏国家重要湿地的，每平方米最高处罚1万元，一亩地最高处罚660多万元。

“这有助于从根本上打消违法者占用湿地的念头，彰显依法保护湿地的坚决态度。要切实加强执法监管，让法律落到实处。”张明祥说。他同时表示，《湿地法》是一部新出台的法律，社会公众的认识和了解需要一个过程，要做好宣传，提高社会认知，避免有人因为不熟悉法律而违法犯罪。

为红树林湿地和泥炭沼泽制定专门条款

《湿地法》的一大亮点在于对红树林湿地和泥炭沼泽制定了专门条款。为什么专门对这两项专门制定条款，主要是它们和气候变化息息相关。湿地生态系统是地球上最重要的碳库之一，也是陆地上碳素积累速度最快的自然生态系统。而红树林和泥炭沼泽又是湿地这个碳库中的两位“大咖”。

保护红树林有了“时间表”“路线图”

红树林生长在热带、亚热带海岸潮间带，和珊瑚礁、盐沼、海草床等并列为重要的典型海洋生态系统，在净化海水、防风消浪、固碳储碳、维护生物多样性等方面发挥着重要作用，被誉为“海岸卫士”“海洋绿肺”。据估计，红树林土壤有机碳年固定碳速率达1.39吨碳/公顷，全球红树林土壤年固1840万吨碳。“保护好红树林湿地，对海岸防护将起到重要作用，还可有效缓解温室效应等。”武海涛表示。

《湿地法》第三十四条明确规定：红树林湿地所在地县级以上地方人民政府应当组织编制红树林湿地保护专项规划，采取有效措施保护红树林湿地。禁止占用红树林湿地。禁止在红树林湿地挖塘，禁止采伐、采挖、移植红树林或者过度采摘红树林种子，禁止投放、种植危害红树林生长的物种……

国家林草局湿地管理司相关负责人介绍，近20年来我国红树林面积稳中有升，生态状况有所改善，但红树林总面积偏小，全世界红树林面积约1500万公顷，我国红树林面积仅占全球的0.2%，;红树林群落退化、生境破碎化、栖息地质量下降、生态功能降低;另外，生物多样性降低。相关研究表明：中国37种红树植物的50%处于不同程度的珍稀濒危状态。

国家林草局自然保护地管理司相关负责人表示，根据2019年红树林专项调查结果，全国现有红树林分布的自然保护地共52处（不包括港澳台），包括自然保护区、湿地公园、海洋特别保护区等类型。在这些保护地中，红树林面积为15944公顷，占全国红树林的55%以上，远远超过25%的世界平均水平。红树林已成为我国保护力度最大的自然生态系统之一。从保护级别看，国家级自然保护地内的红树林有9800公顷，占全国红树林面积的34%;地方级自然保护地内的红树林有6144公顷，占全国红树林面积的21%。

2020年8月14日，自然资源部、国家林业和草原局聯合印发了《红树林保护修复专项行动计划（2020-2025年）》，提出将严格保护与科学修复相结合，划定了未来5年红树林保护修复的“时间表”和“路线图”。《行动计划》以2020到2025年为实施周期，明确了预期的工作目标，即到2025年营造和修复红树林18800公顷，其中营造红树林9050公顷，修复现有红树林9750公顷。

自然资源部生态修复司相关负责人介绍，在近两年自然资源部和国家林草局组织的对全国红树林现状和育林潜力专项调查中，特别对宜林地反复进行筛选，建立了数据库，做到了“上图落地”，按照《行动计划》安排，广东、广西、海南、福建、浙江等沿海5省区负责具体组织实施红树林修复项目，政府部门给予了资金支持，支持地方开展红树林营造和退化红树林的抚育、提质改造等修复工作。

国家林草局相关负责人表示， 2018年以来，国家林草局配合全国人大环资委稳步推进《湿地法》的立法进程，经过多次的沟通协商，在《湿地法》草案中设置了红树林保护修复的专门条款，并最终通过，为红树林保护修复提供法律支撑。

泥炭沼泽所有生态系统中最大的长期碳存储地

碳库中的另一位大咖是泥炭沼泽。根据2018年《全球湿地展望》，全球大部分土壤碳库都位于湿地中，泥炭沼泽是强大的碳汇，是所有生态系统中最大的长期碳存储地。全球泥炭地面积约4亿公顷，只占地球陆地面积的3%，但其碳储量达1200〜5419亿吨，占全球土壤碳储量的10〜35%，单位面积土壤有机碳密度高达600〜1500吨碳，是全球土壤有机碳密度的6〜15倍，是森林的2倍。“泥炭沼泽有机碳储量大、密度高，单位面积碳储量在各类陆地生态系统中最高，在调节区域环境、缓解全球气候变化方面具有重要作用。”国家林草局相关负责人表示。

《湿地法》第三十五条规定：泥炭沼泽湿地所在地县级以上地方人民政府应当制定泥炭沼泽湿地保护专项规划，采取有效措施保护泥炭沼泽湿地。符合重要湿地标准的泥炭沼泽湿地，应当列入重要湿地名录。禁止在泥炭沼泽湿地开采泥炭或者擅自开采地下水;禁止将泥炭沼泽湿地蓄水向外排放，因防灾减灾需要的除外。

据估算，全球泥炭地面积约占陆地面积的3%，其中，90%以上分布在北半球的寒带和温带并集中于俄罗斯等8个国家，我国就是其中之一，虽然只占全球的1%，但因泥炭地生态类型多样，土壤类型独特，水文条件多变，生态系统结构复杂，在世界泥炭地中具有突出的代表性和典型性。我国的泥炭地则在东北兴安岭、长白山山地、三江平原、若尔盖高原、云贵高原等地分布较为集中。

《湿地法》中的专门条款通过制定国家保护战略和实施系列性保护与恢复措施，有效遏制泥炭地退化和土地利用转变，确定关键生态功能区生态安全的泥炭地规模与格局底线，保持或增强全球变化背景下泥炭地持续性碳汇功能，充分发挥泥炭地的水资源保障效应，维护泥炭地独特的生物多样性保护区域生态平衡。

《湿地法》的出台，意味着中国湿地保护进入新的阶段。《湿地法》最大意义是弥补了我国法律体系的生态短板，在很大程度上有利于扭转“重环境、重资源、轻生态”的失衡局面，推动生态法治建设。制定《湿地法》，是贯彻党中央决策部署的重要立法成果，是建立湿地保护修复制度的根本保障，是不断满足人民群众对美好生态环境需要的有力举措，是中国引领全球生态治理、彰显大国形象的重要行动。我国首部专门针对湿地保护的法律正式出台，标志着中国湿地保护由此开启历史新纪元，进入法治化发展新阶段。至此，森林、草原、湿地、荒漠和野生动物保护领域都有了专门的法律，标志着四个生态系统和生物多样性的保护已初步建立起相对完备的法律保障体系，生态文明制度体系进一步丰富和完善。