水利资金政策演变与发展趋势研究

张玲玲,车 力，卢先智，王宗志

(1.河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100；2.南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家实验室，江苏 南京 210029)

兴水利、除水害，是关乎治国安邦的大事。“水利”一词最早出自于《吕氏春秋》，其中所讲的“取水利”用以指捕鱼之利。《史记·河渠书》作为第一部水利通史，首次赋予其防洪、灌溉、航运等除害兴利的含义。随着经济社会发展，其含义逐渐扩展到农业农村用水、城市发展及生态治理等，水利不仅指水资源的开发利用，更强调水资源的节约保护；不仅指水利工程建设，更强调水资源管理。

奥斯特罗姆[1]在《公共事务治理之道》中的“公共池塘”理论已形象说明了水资源具有公共物品的属性，对水资源开发、利用、节约、保护和治理具有较强的正外部性。因此，水利基础设施的公共属性决定其应由政府的“有形之手”重点支持和建设[2]，资金是水利建设与管理的重要抓手，包括资金的筹集、支出和管理，其不仅关系到水利工程建设和运营，也是水利现代化发展的根基。我国水利投资完成额从1980年的27.07亿元增加到2018年的6 602.57亿元[3]。水利资金政策是实现资金规范高效使用与管理的依据和保障，我国无论从国家还是区域层面都制定了数量众多的关于水利资金使用和管理的政策。

国内外关于水利资金政策的研究较少，而主要集中在水利投资主体以及利益关系、投资规模、结构与投资效率和投资对经济发展的影响。在水利投资主体以及利益关系方面，Kucukmehmetoglu[4]采用博弈论的方法分析流域(以幼发拉底河和底格里斯河为例)内不同国家水资源投资的利益关系;蔡起华等[5]基于农户参与小型农田水利建设投资案例分析了关系网络中农户参与集体行动的影响；Jimenez[6]评估了水利投资项目及不同投资主体对项目的影响。在水利投资规模、结构与投资效率方面，Sutardi等[7-9]运用随机动态规划、模糊数学、CGE等数学建模方法寻求水利最优投资规模；赵珊[10]研究了中国农业水利基本建设的资金配置；Romano等[11-12]研究了水利投资政策与适应性方案；任静等[13]基于拥挤效应研究了水利投资的最优规模；徐清安等[14]利用“成本—效益”分析了长江的防洪投资。关于水利投资对经济发展的影响，一方面，水利投资开发是促进经济发展的重要原因之一[15-16]，尤其是对农业产出影响较为明显[17-18]；另一方面，水利投资项目对当地的人口、收入及贫困水平的相关关系不显著[19]。

我国政府对水利领域建设与管理资金投资规模不断扩大、政策制度不断完善。现有研究较多关注水利建设专项资金管理及投资某一方面，缺少对水利资金政策的系统梳理、政策演变规律的探寻和政策发展趋势的预估，从而很难从国家政策层面把握水利领域资金使用与管理。因此，本文基于1980—2020年国家层面水利领域资金政策文本，探究我国水利资金政策演化规律和新时代水利资金政策发展趋势。

1 研究方法与数据处理

1.1 政策计量方法

政策量化分析是一种半定量式的研究方法，包括政策文本计量和内容分析。文本计量是基于多学科交叉视角，综合运用统计学、数学、计算机科学等领域的理论和方法，最早是应用于期刊论文分析[20-22]，研究包含作者、地区、期刊名称等各类元素的期刊论文之间的引用、共引、共被引、共词等一系列数量关系与作用规律。内容分析又称为共词分析，将用语言表示而非数量表示的政策文本内容转换为量化的资料，并将分析得出的结果用数量或者借助图表来呈现[23]。基本做法是把政策文本中非量化、非结构化的信息作为数据来处理，通过内容编码分析政策文本的内容[24]，实现描述政策特征、推论政策原因、推断政策实施效果的目的[25]。

本文从政策时间、政策数量、政策主体、政策工具和政策主题等维度对收集到的政策进行内容挖掘和语义分析，筛选和整理能够反映政策主题、政策过程本质特征的关键词并进行统计和聚类分析。基于时间维度，围绕政策外部属性的出台数量、发文主体及内部属性的政策工具和共词分析开展计量分析，透视我国水利资金政策的发展脉络、政策主体、工具类型及政策内容等概念背后的本质。具体研究内容包括：“时间-出台数量”分析资金政策发展的阶段划分，“时间-发文主体”分析单部门和多部门协同的政策效果，“时间-政策工具”分析不同类型政策执行手段的优劣势，“时间-内容”分析水利领域资金管理的重点任务及规范化使用的水平[26]。通过上述分析思路所得结果相对客观，一定程度上克服原来政策分析的主观性和不确定性，揭示了我国水利资金政策文本背后的演化规律、背景信息及政策趋势。主要包括以下分析步骤：①收集我国水利领域国家层面资金相关政策文本，按照政策筛选原则对已有政策文本进行整理；②从时间维度统计政策数量，分析水利的资金相关政策的演化规律及阶段划分；③运用政策网络理论梳理并统计政策发文主体的分布情况以及发文主体之间的合作紧密性；④研读政策文本内容，筛选并整理主题词，量化转换语言结构；⑤构建政策文本的分析框架，在时间维度上通过计量方法分析不同类目政策的主题频次、主题关联性及政策变化趋势。

1.2 数据来源与处理

按照以上的研究步骤和分析逻辑，样本数据的处理包括政策文本收集、政策文本筛选、政策文本规范化3个环节。

1.2.1政策文本收集

选取1980—2020年国家层面水利资金使用与管理相关政策文本为研究对象，通过以下两种方式收集政策文本：一是根据《中国水利年鉴》中的“重要文献”“重要讲话”及“政策法规”，按照年份整理与研究相关的政策文本；二是利用网络资源，不同搜索引擎交叉检索，包括中国人大网、中华人民共和国中央人民政府门户网站、水利部网站、中国水利网及北大法律信息网等，检索相关法规、政策，遵循如下步骤：按照一级关键词“水利”和二级关键词“资金、预算、基金、费用”等相关主题制定政策文本检索规则；检索并批量下载政策文本；通读政策并对文本去重，补充与主题相关的衍生政策文本。

通过以上方法，一级关键词“水利”共检索政策文本3 000余条，其中最早可追溯到1952年《政务院关于一九五二年水利工作的决定》(1954年9月政务院改称国务院)。根据研究对象，对其中资金相关政策进一步汇总整理，共收集到国家层面水利资金政策162条。

1.2.2政策文本筛选

为保证政策文本的针对性和代表性，按照如下的原则筛选政策：①考虑各阶段政策的历史意义，对其中已失效的政策选择保留并加以标注，共有失效政策31条，政策失效的原因主要为政策时效性；②标注并删除非国家层面及技术规范、行业标准、目录、电视会议讲话等形式的文本；③标注删除与研究主题无直接关联的政策，对其中衍生关系的政策，结合本文研究内容考虑取舍。经过筛选，共得到有效政策文本145条。

1.2.3政策文本规范化

对筛选出的政策文本进行规范化处理。为实现政策文本的定量分析，针对政策外部特征分析，提取政策出台数量、发文部门等变量进行规范化和数据化处理；针对政策内部语义分析，在精读政策文本内容的基础上，根据国务院“公文主题词表”，结合现有政策文本的标题和内容整理主题词，进而通过VOSviewer软件对政策主题词进行归类整理和数据统计。

2 研究结果与分析

2.1 政策文本外部特征分析

对我国水利建设领域1980—2020年资金相关政策的发文时间、发文主体等外部属性特征进行量化统计，从宏观层面把握我国水利领域在资金使用和管理等方面的历史变迁规律与治理主体的结构特征。

我国的水利发展之路既拥有古代辉煌的水利发展史，也经历过近代的衰落，直至1949年中华人民共和国成立以来，伴随着现代化和工业化发展的进程，我国水利开始进入大发展时期。回顾70多年来的发展，我国水利发展战略不断适应国情与水情条件变化，水利行业呈现由初级向高级的现代化阶段迈进，水利作为国家重要的民生工程，在满足社会多样化需求的同时也保持着与经济社会的协调发展。对1980—2020年145条政策文本按照发文时间进行统计，政策发文年份数量分布见图1。政策出台数量整体呈现上升趋势，水利资金相关政策的数量从快速增加到变缓至平稳，与我国经济社会发展规律相一致，关键的转折点与水利发展标志性事件相对应，总体符合水利领域建设发展规律。1988年，新中国第一部规范水事活动的基本法——《中华人民共和国水法》出台,标志着水利工作步入依法管理的新阶段；1997年，国务院颁布印发《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，完善水利建设基金管理体系，改变重点水利工程设施和江河防洪体系建设滞后的状况；2011年中央“一号文件”在锁定“三农”问题的同时，首次聚焦水利建设，明确要求对水利建设大幅增加投入。同年，《水利建设基金筹集和使用管理办法》出台，明确中央和地方水利建设基金的来源以及使用方向，我国水利建设迎来新一轮高潮。

图1 政策发文数与时间维度关系

随时间变化的趋势表明，政策出台数量与时间维度的关系，既要考虑水利领域建设进程，也要与社会经济发展相适应。在水利政策中，资金类相关政策数量比重的增加表明了国家对“钱”的重视，钱从哪里来，花在哪里以及怎么花，这成为水利建设与发展的重要管理任务。

2.2 政策主体分析

1980—2020年来我国水利领域的资金使用与管理由最早的政府单一控制模式，逐渐转变为多部门甚至联合社会资本等多元化扩展模式。政策网络强调多元化主体的参与，这些主体之间的关系可以理解为网络中的行动者因交换需求而形成的相互依赖关系，这一理论有助于解析跨政府、跨组织、跨部门的公共政策制定过程和执行路径[27]。而在与自身利益密切相关的水利建设等公共事务领域，公众、社会组织及其他多元主体期待通过个体行动或者组织化的方式参与治理或形成一定范围内的社会共商共治。从水利政策参与制定的主体来看，近年来参与主体网络不仅包含中共中央、全国人大常委会、国务院、各级地方政府，还吸纳营利性组织、社会组织、媒体及智库等多元主体，形成由政府、市场和公众等相关利益主体民主协商而成的治理活动和治理过程，我国水利资金政策依据政策参与者的利益取向与结构特征，可以将政策网络划分为5种类型，见表1。依据罗德斯政策网络模型，水利资金政策参与主体网络类型的核心要素可归结为以下几点：

表1 水利资金政策参与主体网络类型

a.在政策网络类型及主体方面，包含政策社群(中共中央、全国人大常委会、国务院)、专业网络(各级政府研究室、智库、社会组织、专家学者)、府际网络(省市县各级地方政府)、生产者网络(其他非政府相关水利组织)及议题网络(新闻媒体、社会公众)。

b.在整合程度方面，政策网络中的各类主体因各自资源而彼此结盟，在水利资金政策决策过程中产生依赖关系，因主体间权威性、强势度的差异，整合程度有所差异，其中政策社群、专业网络、府际网络可通过动员和联合经营分散的资源，使水利建设资金政策的制定和推行更加协调顺畅，形成封闭和持续的关系，构建相容目标互相支持行动，因此整合程度更加稳定。

c.在利益导向方面，因政策网络中的各主体性质的不同，分别代表了公共利益、专业利益、地方利益、生产者利益及不确定利益，各主体在资源交换中通过谈判、妥协和博弈实现水利资金政策完善的目标，最终形成公平、有效与协调的水利资金管理效果。

对发文时间、发文总量(件)、单部门出台数量(件)、多部门出台数量(件)、多部门出台数量所占百分比进行统计。图2为各涉及部门的政策发文频次统计，图3为时间维度上单部门和多部门每年发文百分比统计，蓝色代表单部门，灰色代表多部门。

图2 政策主体出台数量统计

图3 单、多部门政策出台随时间维度百分比统计

统计显示由多个(大于等于2个)部门颁发的政策总体数量接近一半，单部门发文76件，多部门发文69件，表明我国水利领域资金政策涉及部门多，体现出水利事业复杂性和水利价值多元性。其中水利部、财政部是相关政策颁布的主要单位，其次是国家发改委、国务院、水利电力部(已撤销)及国家税务总局等部门，其余发文次数1～2次的部门如林业部、南水北调办公室等出台的政策文本与涉及本部门的一些具体事项相对标。近年来，多部门协同出台政策的占比显著上升，表明水利领域呈现多元化治理趋势，水利资金筹集模式和支出结构多样化，需要权衡更多利益主体和社会价值，以此推动水利基本公共服务供给体系和供给能力现代化建设。

为进一步分析发文主体之间的联结关系，将各部门按序1～27依次编码，并根据不同部门的共现频次计算任意两个部门之间的距离，以欧式距离[28]来计算不同部门之间的关联度：

(1)

式中：d(x,y)为部门间关联度的度量，计算部门A=(X1,X2…，Xi)到部门B=(Y1,Y2,…，Yi)的关联度。基于不同部门之间的距离，运用SPSS软件对各部门按照平均组内联结进行层次聚类，分析部门之间的合作情况，聚类结果见图4。

图4 发文主体层次聚类分析

根据水利资金政策网络，国家层面的水利资金政策的发文主体间更符合“政策社群”的关系网络，以公共利益为取向，主体之间的关系较为稳定，由中央明确新时期水利资金使用管理的战略定位、指导思想和政策目标，由全国人大常委会审议各年度国家财政水利资金投入和使用工作情况，最终由国务院特定组成部门贯彻落实中央关于水利资金管理工作的具体方针政策和决策部署，政策通常表现为对资金使用和管理的权威性。统计结果显示，我国水利领域资金相关政策多集中在水利部和财政部，由单部门出台数量高于一半以上，多部门联合出台数量接近一半，说明水利资金使用与管理由财政部、水利部两部门各司其职共同负责，其中财政部负责编制水利建设资金预算，水利部负责拟定资金分配和工作清单建议方案，指导地方做好水利工程和项目的资金管理，同时在交叉水利事务方面加强与其他部门的合作。水利作为基础公共服务建设的重要内容之一，国家和地方的跨域事务治理要求加强各部门之间的有效对话，利益相关部门都应参与政策的制定，来提高部门间的合作深度与广度。

2.3 政策工具分析

政策工具是政策主体为达到政策目标或实现政策价值的方法、措施或手段。政策工具理论认为政策是一系列基本管理工具组合，这种组合一定程度上可以反映决策的过程、强度及作用方式。本文结合现有分类标准[29]，结合已收集的政策文本类型，在刻画政策工具类型时主要分为以下3类：命令控制型，需要借助强制性权力，强调从国家层面的规范性规则及对权力改变和资源划分的手段；导向激励型，通过树立某种被基本认可的目标，从正或反方面激励政策作用对象在行动上响应并贯彻政策的落实；建议辅助型，通过信息补位，指导政策作用对象积极履行政策推行的价值任务。结合政策文本的类型和文本内容中出现频率较高、具有代表性特征且易于统计的关键词，定义政策工具的刻画标准如下：

a.控制命令型：出台政策中出现“管理、规定、办法、征收(集)、制度、规范、稽查(检查)”等关键词；

b.导向激励型：出台政策中出现“扶持、补助、免交(征)、贴息、鼓励、引导”等关键词；

c.建议辅助型：出台政策中出现“批复、复函、意见、结果、请示、方案、问题”等关键词。

为提高政策工具类型数量在时间维度上的显著性，将1980—2020年按照每5年为阶段划分，统计包括不同类型政策工具的数量、政策工具组合以及单个政策工具在时间维度的使用情况，见图5。

图5 政策工具时间维度情况示意图

就单一政策工具的类型看，我国水利资金相关政策中命令控制型工具使用频率要远高于其他两种工具类型，导向激励型政策工具在2000年以前使用较少，在此之后增长显著且大多年份均高于建议辅助型政策。政策工具在整个研究阶段内具有相似变化趋势，且单个政策工具的使用频率要高于组合型政策工具。由此得出:①水利领域的资金使用和管理是开展水利建设的工作根本，仍需要强调命令控制型政策工具的权威性和控制型，保证资金收支规范合理、科学高效；②长期使用命令控制型的政策工具，虽然有利于快速响应并解决问题，但也会影响水利建设其他参与主体的积极性，数据结果表明国家层面越来越重视激励型政策的使用，包括以转移支付等多种方式的扶持、补贴手段；③随着社会问题日益复杂，尤其是水利建设的内在公益性、战略性、基础性更需要组合型的政策工具来解决问题，发挥多种政策工具各自的优势，优化政策实施效果。

2.4 政策主题分析

通过对政策文本的主题词共现统计，运用VOSviewer软件进行可视化分析，形成如图6共词关联网络，发现我国水利资金政策以“管理”“水利建设”“资金”“基金”及“农业”等为主要关键词。结合145件政策的内容和时间维度文本共词分析，按照政策出台目的对40年水利发展的资金政策类别进行划分：①以水土保持、防汛抗旱、农业保障及生态和流域治理等为主题和水利建设或水利工程等基础服务的保障性和安全性政策。②以资金的收支为范畴，关注资金的筹集与管理、财政、赋税及经费的考核等制度性或规范性的政策。③随着水利建设的发展需求不同时期出台的临时政策，如灾害性应对政策、水利工作人员相关政策等，此外，还包括水利资金电子政务平台建设的发展政策。

图6 政策主题词时间维度共词分析情况

从时间维度对政策主题词进一步分析，图6中“投资、核查、审批、税、移民、绩效、平台及南水北调”等主题词在近几年的政策中出现频率较高，表明了政策方向随社会发展的变化趋势。考虑在政策统计过程中，有31条政策目前已失效，因此政策文本的内容分析不能简单按照共词总体数据笼统分析宏观趋势，还需要进一步协同时间维度探究社会发展各阶段水利资金政策关注的重点并分析政策出台的背景。这里与政策工具分析的时间段选取一致，按照每5年为一个分析阶段，筛选各阶段频次较高的主题词，解析政策内容关键词与时间维度和政策数量(该数量为阶段内政策文本数量之和)的关系，见图7。

图7 政策文本共词与时间维度关系情况

基于政策主题在时间维度的演进将水利资金政策划分为3个发展阶段：政策发展缓慢期(1980—1995年)，改革开放初期水利资金相关政策数量较少，政策内容主要关注防汛抗旱、水土保持、粮食生产等专项内容，满足国家和社会对安全性、保障性的刚性需求；政策发展转型期(1996—2010年)，水利资金相关政策的数量从快速增加到变缓至平稳，这15年间频发水旱灾害等极端事件，同时伴随着经济发展而来的水污染问题突出，农村饮水和农业发展、城市建设和工业发展等矛盾都在向水利建设发出拷问，政策内容也开始关注水利建设项目的资金使用与管理等整体性问题，对安全性、保障性需求仍在增长，同时对经济性、持续性提出新的诉求,发文类型上不再局限于“办法”等具体政策，还包括对水利资金管理的制度建设；政策发展加速期(2011—2020年)，随着2011年中央颁布一号文件强调加快水利改革发展的决定，将水利发展提升到国家战略的高度，越来越多的“真金白银”投入到水利领域，政策数量出现“井喷式”的增长，内容除为适应现代化农业发展需要而继续跟进外，还重点关注水利领域资金使用的考核、税改、生态发展以及信息化建设，关注水利发展的安全性、经济性、整体性及协调性。从2011年开始至今，政策发展迅速且呈现出科学规范的发展趋势，一系列管理办法和监督审查制度为水利资金提供约束框架；另外，河流及流域治理、南水北调等水利工程、信息化平台建设等也成为政策关注重点，水利领域资金政策愈加全面，相关制度更加完善，为推进国家治理体系和国家治理能力现代化发展提供重要支撑。

3 结论与启示

本文构建了水利资金政策的文本内容、发文主体、政策类型与时间维度的分析框架，选取1980—2020年的政策文本，结合政策计量的方法探究我国水利领域资金政策的发展规律、政策工具的结构形式及政策主题的关注方向。

水利资金政策颁布数量与内容与社会发展息息相关。改革开放以来，特别是2011年中央“一号文件”颁布后，我国水利资金相关政策颁布速度迅猛增加，政策出台数量和水利领域建设进程相匹配，也与我国社会经济发展相适应。改革开放初期将经济发展作为社会重心，资金政策主要表现在防汛抗旱等安全方面，随着社会发展进步，农业农村发展成为国家关注的重要领域，水利资金政策也相应补位，并且关于资金的使用与管理等引导型政策逐渐出台保障资金使用的规范化，近10年社会发展迅速，对政策提出了制度化和全面性的要求，包括监督审核制度、信息化平台建立、重点水利工程等，均出台相关政策补充完善。

水利资金政策发文主体间符合“政策社群”的关系网络，以公共利益为取向。政策发文主体多为水利部和财政部，单部门出台数量高于半数以上，在水利建设一般领域部门间各司其职分工明确，在交叉水利事务方面联合多部门合作共商。水利作为基础公共服务建设的重要内容之一，国家和地方的跨域事务治理需加强各部门之间的有效对话，利益相关部门积极参与政策的制定，提高部门间的合作深度与广度。

水利资金政策工具从单纯依靠行政措施或其他单一政策工具实现政策目标到综合利用各种政策工具推进。激励型政策工具的作用逐渐凸显，包括以转移支付等多种方式在内的扶持、补贴手段投入运行，而水利建设的内在公益性、战略性、基础性特征也要求管理过程中发挥多种政策工具各自的优势，优化政策实施效果。

基于以上分析，得出关于水利领域资金政策的以下启示：①水利的属性决定这一领域仍要以国家层面统领水利资金的科学管理与高效使用，水利行业及地方水利工作亟须全面的政策指导。②水利作为基础公共服务建设的重要内容之一，在全面提升我国水利建设水平的政策目标上，统一发展规划，统筹部门协调，充分利用各部门优势资源，合理分配政策子目标，明确各项政策落地坐实的行为主体、责任人和辅助者。③在政府制定水利资金政策过程中，需要注意各种措施与目标的协同效应，政策作为政府的重要管理工具，需要加强顶层设计，从全局视角提高部门之间和政策之间的协调性，强调水利、财政部门在水利资金建设管理领域的突出地位，同时注意协调各方面的利益关系，激发各相关主体的积极性和创新性。④合理利用水利资金政策工具组合，发挥水利对经济社会发展的基础支撑作用，助推新时期完善流域防洪工程体系、建设国家水网重大工程、复苏河湖生态环境、打造智慧水利、健全节水制度政策、体制机制法治管理等新任务重点击破，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。