“数据-决策一体化”数字政府治理模式效应研究*

李桂华

（四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065）

我国各级政府的数字政府建设正在快速推进，各地已经探索出了不同的经验，“最多跑一次”“一网通办”“一网通管”等创新举措使得“以民众为中心”的数字政府治理理念深入人心并快速扩散，政府公共服务效率得到极大提升。与此同时，社会对数字政府治理也有了更高期待。习近平总书记指出，“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新”①樊博、赵玉攀：《当前“互联网+政府服务”存在的问题及对策研究》，《科技情报研究》2020 年第3 期，第13-19 页。。虽然技术进步对政务服务的促进显著，但数据应用效率远低于数据生产效率，甚至出现“信息孤岛”升级到“平台孤岛”的倾向。②欧阳康：《以大数据促进国家治理现代化》，2019年10月25日，http://theory..people.com.cn/n1/2019/1025/c40531-31419496.html，.2021.年11月9日。

建立大数据建设与治理能力之间的紧密纽带需要通过组织、制度和技术的深入融合和深度变革才能实现，而这是当前数字政府治理必须克服的难点，也是重点问题。自从2015 年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，地方市级政府纷纷建立大数据管理机构以提升数据服务于地方治理的效率，其中一些地方政府更将大数据管理职能与其他多种职能整合形成具有协调能力、决策能力的新型组织，促成大数据价值的直接实现。其中以成都市2019 年正式建立政务服务管理与网络理政办公室（以下简称网络理政办公室）为典型代表。这种新型组织是面向数字政府治理的“数据-决策一体化”机构，在近年的运转过程中已初见成效。此类组织的构建对推动数据能力向治理能力的转变发挥了关键作用，本研究称之为数字政府治理的“数据-决策一体化”模式。

数字政府治理的“数据-决策一体化”模式具有以下特点：首先，在权力架构扁平化基础上将大数据管理与其他重要职能部门整合重构，使大数据管理系统成为决策部门的感知系统，实现无中介信息传递，有助于实现决策时机合理和决策依据充分，并达成基于大数据需求驱动的治理。其次，政府组织运作绩效与数据利用紧密联系，并通过大数据渠道充分感知政府运作目标的复杂性和政府角色的多样性，且实现决策效果反馈控制，使公共价值取向得以充分体现。再次，公民通过数字参与方式介入公共事务，政府和公民间的协作更可见，决策过程的透明度得以提升。

本研究将以成都市为案例对象，探索数字政府治理“数据-决策一体化”模式在实现“数据能力向治理能力转化路径”方面的具体效应及其实现途径。

一、文献回顾

我国关于数字政府的探讨正在从技术视角、工具视角转向治理视角。孟庆国和崔萌指出，数字政府治理强调的不仅是治理手段的数字转型，在其深层意义上则是强调政府存在方式的革新。①孟庆国、崔萌：《数字政府治理的伦理探寻——基于马克思政治哲学的视角》，《中国行政管理》2020 年第6 期，第51-56 页。戴长征和鲍静认为，“数字政府治理”是一个全新的治理理念与治理方式，应增强数字协商治理能力，提升政府公共服务水平，推动民众参与治理。②戴长征、鲍静：《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》.2017 年第9 期，第21-27 页。不管是在理论界还是在实践领域，“用数据决策、用数据管理、用数据服务、用数据创新”的数字政府治理诉求已经成为共识。.

作为政府存在方式的革新，数字政府治理应当怎样开展？针对这一问题的研究较多聚焦于政府机构改革问题。刘淑春认为，数字政府强调以需求为导向的数字化变革推动政府理念革新、职能转变和体制机制重塑。③刘淑春：《数字政府战略意蕴,技术构架与路径设计——基于浙江改革的实践与探索》，《中国行政管理》2018 年第9 期，第37-45 页。韩兆柱、马文娟等指出，数字时代的治理研究并不局限于政府治理方式，更深层次的是探索政府机构改革和权责碎片化的重新整合、政府体制机制的系统优化和流程再造、政务服务全面数字化变革。④韩兆柱、马文娟：《数字治理理论及其应用的探索》，《公共管理评论》2016 年第1 期，第92-109 页。李松玉认为，数字时代的治理应从行政管理的角度，探讨政府运行的体制机制，分析如何实现政府的整体性、协同性和参与性，并从公共政策过程的角度，分析数字政府治理如何优化政策的议程设置、执行、评价和监督。⑤李齐、贾开、曹胜：《数字治理时代公共管理学科的回应与发展——第三届数字政府治理学术研讨会会议综述》，《中国行政管理》2018 年第11 期，第35-38 页。忽略结构和制度的现代信息技术与传统治理方式的简单嫁接可能固化现有组织结构和工作流程，进而构成管理创新的障碍。⑥简·E·芳汀：《构建虚拟政府.信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社，2010 年，第10 页。黄璜认为，“数字政府”要求政府在履职方式和治理手段等方面充分利用信息技术变革潜力提升治理水平和治理能力，实现从“流程范式”到“数据范式”的技术应用逻辑转变。⑦黄璜：《数字政府：政策、特征与概念》，《治理研究》2020 年第3 期，第6-15 页。

国际关于数字政府治理的探讨中也出现类似观点，较多研究将组织深度重塑作为数字政府发展的高级阶段。如克利温克（Klievink）.和詹森（Janssen）.从组织变革的角度提出，以数字政府系统为基础的协同型政府建设经历“火炉管”式组织、整合化、.全国性入口、组织间整合以及需求驱动的协同型政府五个发展阶段。①Klievink.B.and.Janssen.M..“Realizing.joined-up.government—Dynamic.capabilities.and.stage.models.for.transformation”，Government Information Quarterly，No.02,.2008,.pp.275-284.韦斯特（West）认为，数字政府的发展经历了四个阶段：“公告板”阶段、部分服务供给阶段、系统服务的门户网站阶段、互动式民主阶段。②达雷尔.韦斯特：《数字政府.技术与公共领域绩效》，北京：科学出版社,.2011 年，第11-15 页。扬科夫斯基（Janowski）提出数字政府演进类似于文化和社会进步过程，包括数字化、转型、参与、情境化四个演化阶段。③Janowski.T..“Digital.government.evolution:.From.transformation.to.contextualization”，Government Information Quarterly，No.03，2015..pp.221-236.芳汀（Fountain）则认为，开发利用互联网的潜力需要对信息及决策进行跨政府组织整合，而这种政府组织内部的整合从根本上影响了政治过程和决策过程。④简·E·芳汀：《构建虚拟政府.信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社，2010 年，第4 页。

信息技术应用带来的政府平台化会通过数据集聚提升政府治理能力，然而这一过程既需要基于技术处理能力进行数据萃取，更需要决策者通过新的组织传递机制深度利用经过萃取的数据，也就是说，数据能力向治理能力的转化严重依赖组织机制变革。那么，数字政府治理的组织传递机制应该是怎样的？这一问题的回答需要以实践分析为基础，而此类研究目前鲜见。

二、案例选择与分析框架

（一）案例选择

本研究以成都市数字政府治理实践为案例对象。成都市于2015 年建立大数据管理局，.自从2017 年开始探索“数据-决策一体化”建设，2019 年1 月进一步深化机构改革，在原来的市政府办公厅、政务服务与大数据管理局基础上整合其他部门的数据管理职能，建立了网络理政办公室。这一机构是在实现权力架构扁平化基础上对政务服务运行机制、政民互动机制、政府决策机制等进行的重构，作为成都市的独特创新，也是数字政府治理探索的一个新尝试。该模式已运行一年有余，取得明显成效。

据调查，自2015 年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，地方市级政府纷纷建立大数据管理机构，相关机构设置主要采取三种模式：独立设置大数据局、将大数据管理功能与政务服务机构整合成立新机构（政务服务与大数据管理局）、在工业和信息化局等职能部门中下设大数据管理部门。而成都市网络理政办公室与原市政府办公厅具有一定的承继关系，且首次以“网络理政”称谓标识该机构的治理枢纽作用，职能进一步拓宽，具有鲜明特色。

成都市数字政府建设中枢机构设置有助于实现“数据-决策一体化”。成都市将大数据管理、政务服务等职能与原市政府办公厅的决策支持职能整合一体，使得数据的决策支撑作用在组织机制上得到了充分保障。事实上，成都市这一机构改革效应也已在实践中得到进一步放大。包括：已形成了“11637”网络理政框架(即：1 个网络理政中心、1 个市政府门户网站、6 大功能平台、3 大技术平台、7 项工作机制在内的一体化网络理政框架)；已树立了“社会诉求‘一键回应’、政务服务‘一网通办’、城市治理‘一网统管’”的鲜明政府形象；在2019 年成都市在中国软件评测中心主办的“第十八届中国政府网站绩效评估”中获得省会城市政府网站评估第一名，并入围中国智慧城市“十强”；2019.年.12.月.23.日，李克强总理专门对成都市网络理政中心进行了现场考察；2020 年初新冠肺炎疫情发生后，成都市疫情防控指挥部即设立在成都市网络理政办公室的网络理政中心。

（二）分析框架

“数据-决策一体化”数字政府治理模式有怎样的理论价值和实践意义？可能带来怎样的施政效果？这一探索对于我国数字政府治理又有怎样的启示？这一系列问题有待回答。本研究将以芳汀的技术执行理论为基础，对成都市案例展开具体分析。

芳汀以虚拟政府为对象，从内嵌性和网络角色的角度来分析政府组织和政府制度，整合了治理研究、组织理论和社会学新制度主义研究以及信息技术与组织间关系研究三方面研究成果，提出了技术执行框架理论。①简·E·芳汀：《构建虚拟政府信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社，2010 年，第11 页。该理论区分了客观的技术和被执行的技术，将组织安排和制度安排视为一种内嵌性的中介因素干预了技术的执行。而本研究以成都市网络理政办公室这一机构改革实践为主要观察对象，认为该组织和制度建构嵌入技术应用过程、影响技术应用效果，并力求探索这一组织和制度建构的具体作用路径和效果。因而，本研究基础假设与技术执行框架理论的思维方式高度一致。

根据技术执行框架理论，本研究对案例的分析将分为四部分展开：首先，从技术、组织、制度三方面分析成都市数字政府建设的基础条件准备；其次，观察与分析成都市数字政府治理的组织和制度建构如何对技术执行产生影响；第三，观察与分析成都市数字政府治理效果及其与技术执行之间的关系；第四，分析数据服务于治理的全流程及主要环节，梳理数据能力向治理能力转化的路径。如图1 所示。

图1 基于技术执行框架理论的分析框架②简·E·芳汀：《构建虚拟政府信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社，2010 年，第11 页。

三、案例分析

（一）条件准备：技术、组织、制度三维支撑

首先，信息技术。技术执行理论指出信息技术在组织变革中扮演三个关键角色：公共管理和决策的工具、基础设施、组织变化的催化剂。③简·E·芳汀：《构建虚拟政府信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社，2010 年，第166-169 页。

成都市数字政府治理的技术基础已经日渐成熟。2017 年实现B2GR2GS2G 三网融合，构筑了网络理政的基础设施。2018 年，实现“云、网、端、数”四位一体，包括统一运营的政务云基础平台、互联互通的政务网络体系、集成应用服务的服务端和汇聚、共享、开放的政务大数据资源体系，为公共管理和决策提供了可用、易用的信息工具。2019 年开始，相继完成市级政务云平台搭建、天府市民云、网络理政企业版、天府蓉易办等，向上接入国家、省电子政务外网，向下接入各级部门终端网络，横向打通内外政务服务系统。从技术的连通到服务的联通，组织变化的催化剂功能开始得到深入实现。成都市信息技术的快速迭代式发展为数字政府治理提供了技术条件保障。

其次，组织创新。技术通过向组织赋能来实现其变革催化作用。信息技术带来的组织变革涉及两个方面：虚拟组织形成、组织间网络实体化。

虚拟组织是政府将技术作为一种组织安排的结果。成都市网络理政办公室搭建了全媒体、多功能、智慧化的网络理政平台，该平台就是一种技术催生的“以治理决策为中心”的虚拟组织。包括六个组成部分：社会诉求平台、理政办公平台、行政审批服务平台、便民服务平台、综合行政执法平台、信息公开发布平台。网络理政平台既是政府间成员所形成的网络，也是政府与社会的联系网络，它整合了主体、流程和项目，对数据及服务进行了虚拟重组，对信息和数据权力进行系统配置，而政府各部门成员将该平台作为单一切入点开展工作。网络理政平台的信息流动、传播流动以及对内对外治理活动依赖的是网络和信息系统，而不是传统行政渠道。该平台正是一个数字政府治理组织的虚拟形态，是技术变革催生的新型政府组织形态。

成都市网络理政办公室下设网络理政中心，是以“用数据决策”为方向将组织间信息网络实体化的一种机构改革的努力。成都市对该中心的定位是治理中心、服务中心、应急指挥中心。一方面，规定各职能部门须派专人驻守网络理政中心。另一方面，网络理政办公室的组织来源之一是原市政府办公厅，其具有议程准备、组织协调、决策服务、公文起草等职能，这些职能整合入网络理政中心，决定了网络理政中心在政府决策中的特殊功能。同时，该中心整合了市委书记信箱、市长信箱、12345 市长电话等信息输入源，甚至将政民互动也作为该中心职能之一。网络理政中心这种问政、理政合一的机制，使其成为由市委书记、市长直接指挥的数字政府战略设计和执行机构，所追求的不仅是技术带来的效率增长，而是更大的制度性影响。

第三，制度配套。制度化能让组织结构趋于稳定并发挥预期的效用，并使得规则嵌入信息系统。将公务人员的传统主观责任转化为客观责任，促进数字政府治理目标高效达成。

由表1 可知，成都市继2017 年首次将网络理政写入政府工作报告，相关制度化过程也随着数字政府建设稳步推进。具体建立了包括诉求办理、办事服务、沟通互动、信息公开、数据分析、解读回应、评估考核等在内的七项工作制度。成都市数字政府治理制度建设特点在于，在为网络理政工作效率提供制度保障的基础上，侧重于信息权责的分配、参与、利用等相关制度的建设。其中不但制定政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”等制度要求，而且创新性地提出社会诉求“一键回应”，强化从数据到治理的制度联系。

表1 成都近年《政府工作报告》关于网络理政的表述

（二）被执行的技术：组织创新推动技术价值转化

技术本身无法带来收益，需要通过用户感知和应用才能转化为能量。所谓被执行的技术，主要指用户对技术的理解以及技术在特殊情境中的设计和使用。①简·E·芳汀：《构建虚拟政府.信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社，2010 年，第79 页。这是一种选择性注意的过程。不管是市民还是政府行动者，都会以主观的方式感知、定义和使用信息技术，而被执行的技术这一概念正是用来显示政府行动者的特性怎样影响对技术的设计、感知和使用。①简·E·芳汀：《构建虚拟政府.信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社，2010 年，第8 页。成都市数字政府治理的“数据-决策一体化”模式同样以其特有路径既影响着政府行动者对技术的应用，又影响着市民对数字政府的感知。根据观察，成都市数字政府治理的组织建制作用于政府行动者和市民的感知层面，主要体现为形成了以水平化政府、回应性政府、敏捷性政府等为特征的新政府形象的追求和认知。

1 水平化政府

成都市数字政府治理的机构改革使得政府行动者对信息技术的应用更追求治理效率，通过技术的创新应用不但实现了政府扁平化，而且达成了政府水平化。政府扁平化主要指政府体系内部行政层级减少和权力下移为核心的政府流程再造。②张孝德：《建立内生服务型政府的系统工程》，《国家行政学院学报》2004 年第6 期，第26-29 页。信息技术所带来的电子化信息流动使得大量管理中间环节被替代，使得扁平化政府形成成为其派生产物。而数字政府的组织变革更可能因其权力系统的开放性、权力逻辑的改变，而带来深层次扁平化形成，有学者称这种深层次扁平化为水平化。③曼纽尔·卡斯特：《网络社会的崛起》，北京：社会科学文献出版社，2001 年，第202 页。

成都市网络理政办公室作为数字政府治理的主要承载机构，下设网络理政、政府服务管理、数据资源管理、电子政务、政府信息公开等部门。这一设置有三个特点：第一，以网络理政概念将“决策”职能纳入其中，推动权力流向从以命令为主向以数据为依据、以透明和制约为主的转变。第二，行政审批和政务服务进一步集中形成了新理政逻辑。成都市网络理政办公室提出了“两集中、两到位”。“两集中”指行政审批部门将行政审批职能集中到一个内设机构，并将该内设机构向政务服务中心集中；“两到位”是指，部门将行政审批权向政务服务中心窗口授权到位，行政审批事项在政务服务中心办理到位。这些操作使得传统的制度化监督转变为标准化监督，部门化监督转变为项目化监督。第三，网络理政直接对接广泛的内外部数据资源。通过数据推送机制，各级政府负责人能够而且必须直接通过移动设备随时关注群众诉求数据，随时查看、审批诉求回应措施，并支持群众实时查看回应状态。这种对接本质上以一种开放机制与社会直接互动，也使得等级式监督转变为泛在化、社会化监督。

借由以上创新，成都市数字政府治理减少了管理层次、拓宽了管理幅度，促进了政府各层级的政务互动，促进了政府与市场、社会之间的良性互动，进而构建了市民的“水平化政府”感知。

2 回应性政府

回应性政府指以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，具有自觉、稳定、可持续的回应性和回应机制，以及有效回应社会所需回应力的治理模式。④卢坤建：《回应型政府：理论基础、内涵与特征》，《学术研究》2009 年第7 期，第66-70，138 页。成都市提出网络理政“基础在网、关键在理、核心为民”这一技术应用理念，基于社会诉求数据理政，通过网络等新型渠道与公众对话、互动，贯彻“以人民为中心”的价值核心。成都市以该核心统筹政府服务、数据资源管理、数据开放等职能，构建了一系列回应性机制，在市民心目中建立了鲜明的回应性政府形象。

首先，构建“一键回应”机制。成都市政府以群众打一个电话、写一封信就可以反映问题、解决问题为目标，整合了全市2641 个政府信箱，将81 条非紧急救助类政府服务热线整合并入“12345”市长公开电话，这些信息通过网络理政平台即时分发给各层级相关职能部门，并强制推送至部门负责人终端，规定回应时限，“点对点”安排落实。这些措施已构筑了以数据为质量监控依据的政府回应完整链路。

其次，构建政民互动网络。.除了构建网络理政中心作为汇集市民诉求的“总客服”外，成都市网络理政办公室还开设了多重政民互动渠道，包括政府与普通市民互动的“网络理政·真情面对”、政府与专家互动的.“网络理政·民生聚焦”、政府与企业互动的“网络理政·企业直通”等系列广播频道，开设了“网络理政·社会评议”“网络理政·回应关切”两个社会诉求解析新闻系列栏目，开设了“网络理政·数据分析”“网络理政·办理公开”“网络理政·媒体关注”三个数据新闻栏目。政民互动包括一对一互动、一对多互动、多对多互动，各地地方政务往往主要通过政务服务信息化促进一对一互动，而成都市网络理政功能通过对数据资源和应用工具的有机利用所构建的一系列回应性机制促成了更多的政民之间一对多互动和多对多互动。

最后，集中开发社会诉求数据。建成社会诉求数据库是成都市的一个特色数据资源管理举措，基于该数据库，成都市网络理政中心进行大数据挖掘分析，及时发现市民反映的共性问题，研判政府管理的短板和政府服务的盲区，促成数据价值转化。这一数据库构建成为公共诉求与决策中枢的数据纽带，聚焦公民的期望和利益，建立了公民与政府之间的联结机制。

3 敏捷性政府

公众对政府的认知很大程度上也体现在对政府政策制定效率的感知上。2018 年“世界经济论坛”提出，敏捷治理是一种以顾客为中心，适应性和包容性的政策制定过程。它承认政策的制定不仅仅包含政府主体，同时还包含其他广泛的利益相关者。①World.Economic.Forum..Agile.Governance:.Reimagining.Policy-.making.in.the.Fourth.Industrial.Revolution,2018 年09 月20 日，http://www3.weforum.org/docs/WEF_Agile_Governance_Reimagining_Policy-making_4IR_report.pdf..2021 年11 月10 日。英国政府数字服务小组较早采纳了敏捷治理的基本理念，成立敏捷服务社区，为公民提供敏捷的在线服务。②张晓、鲍静：《数字政府即平台:英国政府数字化转型战略研究及其启示》，《中国行政管理》2018 年第3 期，第27-32 页。政策是决策的主要输出形式，而成都市“数据-决策一体化”的组织架构对政府政策制定过程也带来了直接影响，使得公众产生“敏捷治理”的新认识。具体原因在于以下三方面。

首先，数据驱动的弹性决策机制。第一，传统的市政府办公厅本身是一个具有弹性的组织设置，是城市决策中枢与其他职能机构连接的纽带。成都市将数据治理功能与市政府办公厅功能集成，有助于决策者对不断变化的环境作出反应，采取更具弹性的运行机制，创造性地处理公共事务。第二，组织的动态能力构建需要以资源为基础，大数据资源是数字政府动态能力形成的核心资源。大数据资源已成为成都市网络理政中心动态能力构建的保障，数据发现不断驱动着市政府对社会变迁作出快速反应，形成适应性决策。新冠肺炎疫情期间成都市抗击疫情应急指挥中心设于网络理政中心，基于疫情数据变化灵活应对，快速出台了一系列抗疫政策，充分体现了这种数据驱动的弹性决策机制的优越性。第三，创新技术和服务的快速运用机制。将原市政府办公厅部分职能整合入网络理政办公室，继承了其对政府各职能部门协调能力，能促进创新技术运用于数字政府实践，促进线上线下服务渠道融合。事实上，网络理政办公室成立后在数据融合、服务融合等方面出台了大量有效措施，体现了组织变革对创新技术运用的关键作用。

其次，构建“问政于民”渠道。第一，政务服务从“政府端菜”转变为“市民点菜”。成都市网络理政办公室将社会诉求数据收集和处理作为网络理政的新引擎，挖掘公众对政务服务的新诉求，实现从面向常规服务到面向定制服务的扩展。第二，构建公民参与治理多重渠道。大数据和网络技术为民众参与公共治理打开新的渠道，也使得公众关注成为政府快速决策新动力。而成都市构建了网络问政矩阵，通过开放的数据网络获取治理资源，赋予民众服务需求者和治理者双重身份，促进全民参与治理。第三，网络学习能力的形成。成都市通过高频率、高密度的数据分析和数据挖掘工作从中获取新知识、新资源和新能力，提升决策者判断力，促进合作解决问题，同时，数据从分散获取到集中处理再分散到各职能部门，也提升了各层级管理者的判断力、创造力和技能。

最后，彰显“以人民为中心”的政策过程。政策变迁过程实际上就是通过政策搜索和调整使决策层的主流理念与社会理念相一致的过程。①赵德余：《主流观念与政策变迁的政治经济学》，上海:复旦大学出版社，2008 年。成都市“数据-决策一体化”的数字政府治理方式对社会理念能够及时捕获，并以其为中心展开政策过程，已然具备了优化政策的议程设置、执行、评价和监督全过程的特殊作用。第一，基于需求的政策问题形成。来自公众的各渠道数据在网络理政中心以需求挖掘的方式报送决策者，甚至直接在网络理政中心转化为政策建议，影响着决策者政策议程设置，促进了依据社会公众需求改善公共产品的生产速率和质量。第二，形成从诉求到应急管理制度的政策构建直通车。成都市每天的社会诉求数据会直送市长和各区领导，每月的社会诉求数据分析报告都会在市长办公会上通报研究。如新冠肺炎疫情防控期间，网络理政中心每天都根据平台的海量数据，研判市民反映的苗头性问题，及时报告疫情防控指挥部，直接促成了“出租车运营补贴”等各项政策的出台。第三，通过全民讨论使得广大民众共同参与公共政策制定过程。成都市政府政策出台前期会借助网络理政平台的.“民情12345”“政事茶叙”微信平台等渠道进行充分的市民讨论，并挖掘市民和企业重复投诉的难点问题，组织开展基层第三方评议，使得决策与底层的行动之间更加匹配和协调。

（三）结果：治理环境的深层优化

从理性、政治的和社会的特征来看，数字政府治理的结果是不可预知和富有变化的。②简·E·芳汀：《构建虚拟政府.信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社，2010 年，第4 页。数字政府治理是基于技术的深层次改变，通过组织安排和制度安排的中介作用，新的信息技术得以执行，并带来不同的数字政府治理成果。而成都市的“数据-决策一体化”数字政府治理模式使其信息技术执行过程成为水平化政府、回应性政府、敏捷性政府等政府诉求和政府形象的塑造过程，不仅带来了效率的提升，而且带来了治理生态的改变。

首先，社会信任深化。在缺乏信任的情况下，信息技术本身不能够创造合作或者社会资本。③简·E·芳汀：《构建虚拟政府.信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社，2010 年，第68-69 页。而“数据-决策一体化”的技术执行过程塑造了公众对政府的新感知，并将引发对地方政府决策者、治理能力、治理过程等多重信任叠加。包括：市民接触渠道以市长电话等直接联系渠道形象出现，具有一定符号价值，让公众看到决策者就在自己身边，可以接近，提升了公众对沟通有效性的信任；公众以个体诉求、整体数据等形式参与决策过程，且决策过程高度透明、决策结果与社会诉求高度关联，将提升公众对政府治理能力的信任；公民与政府的互动过程有状态追溯、形式追溯等多重形式可见可查，并直接生成绩效评价，强化了公民对政务服务过程的制度信任；治理过程中，公众通过网络理政平台与底层公务人员直接且反复接触、对话、互动，增进了对基层政府的信任。成都市数字政府治理所带来的多重信任叠加，提升了公民对政府的信任，并将转化为公民参与信念。

其次，行动者行为更加协调。一旦行动者在信息、认知和决策等方面理解相互介入和参与的必要性，行为就更易于达成一致。事实上，成都市“数据-决策一体化”间接促成政府内部各层级部门，以及政府与社会行为的协调一致。包括：网络理政中心打破职能边界，并通过数据高效任务分发，建立清晰可见的决策逻辑，有助于政务内部各层级部门形成共识、步调一致，决策层与执行层之间的行动也会更加匹配和协调；决策一旦建立在数据基础之上，通过多重政民互动完成，将实现从应对性决策向预判性决策转变，与公众预期一致，也将实现政府与社会公众行为上的协调一致；同时，政策议题往往来自于社会诉求，网络理政平台建立的多重沟通机制使得政策产生过程中与利益相关者反复沟通，公共政策也更可能得到支持。因而，“数据-决策一体化”的数字政府治理模式通过政府内外部的动态连接，促进了多方的行动协调。

最后，治理参与新动力形成。数字政府有改革政府效率、透明度、公民信任和民主转型过程中政治参与的潜力。①Seifert.J,.Bonham.M..The.transformative.potential.of.e-government.in.transitional.democracies,.Public.Management.Electronic.Journal.Issue，http://faculty.maxwell.syr.edu/gmbonham/Transformative_Potential_of_E-Government.pdf，2020 年09 月20 日。数字政府治理的要义在于通过协作与激励机制的创新强化公众合作治理的积极性，将公众共同纳入社会协同治理的联合体当中。②孟庆国、崔萌：《数字政府治理的伦理探寻.——基于马克思政治哲学的视角》，《中国行政管理》2020 年第6 期，第51-56 页。成都“数据-决策一体化”的数字政府治理赋予公众主动参与的高效渠道，正是一种协作和激励机制创新，有助于培育公众治理参与的新动力。表现为：一方面，传统威权政府下的公众参与治理往往是一种防御性参与，而成都数字政府治理中社会诉求与公共政策的紧密相连将在形成共识的基础上带来公众的共识性参与；另一方面，传统威权政府下公众参与治理主要是基于经验的参与，而成都数字政府治理中社会诉求数据直达决策者，使得治理决策能够聚焦公民的期望和利益，且公众有更多机会体验公共政策出台全过程，更可能因为协作、自治的需要而参与，这是一种出于责任的参与、出于对话的参与。从防御性参与演变到共识性参与，从出于经验的参与演变到出于责任、对话的参与，公众治理参与新动力的形成将创造更多的公共价值和共同利益，也将实现数字政府治理中行政和政治的互相推动。

（四）数据赋能治理的数据服务链

成都市数字政府治理模式所带来的治理生态改变，既是需求驱动、以人民为中心等理念的贯彻结果，也是因为明确了数据服务于治理的逻辑链条，对治理能力促进也更加直接。

本研究把成都市数字政府治理中数据服务于治理的环节解析为一条长链，这条长链包括数据汇集、数据导流、数据增值、数据约束、数据融合、数据萃取、数据赋能等七个环节。在成都市数字政府治理过程中，每一个数据处理环节都会有直接的与治理相关的产出，包括需求感知、任务配置、政务服务、服务监管、问题识别、政民互动、网络理政等，体现了“数据-决策一体化”的数据治理特色（如图2 所示）。其中数据汇集是政府对治理需求的感知过程，成都市政府相关典型举措是实现12345“一号通”，构建了社会诉求数据库，并集成政府部门负责人信箱等。数据导流是根据数据进行政务服务任务配置的过程，成都市政府的典型举措是“一号通”与“一网办”整合，将社会诉求信息实时推送给相关部门决策者，并建立了问题解决追溯系统。数据增值是基于数据高效率完成政务服务、实现数据价值转换的过程，成都市的典型操作是社会诉求“一键回应”、政务服务“一网通办”、城市治理“一网通管”。数据约束是利用数据对政务服务进行监管的过程。成都市通过接听业务双质检、工单质量双审核、诉求办理双闭环等实现数据约束过程；数据融合是将线上和线下数据融合管理，服务于政民互动，成都市通过搭建政民互动数据政府平台、一体化自主服务平台、天府市民云来完成这一目标。数据萃取是通过深度数据描述和分析，识别有待解决的决策问题。成都市通过建设诉求识别系统、大数据分析系统、并开发了一系列智慧化应用系统来实现数据萃取。数据赋能则是从数据中得出决策依据服务于网络理政过程。成都市通过构建智能化辅助决策驾驶舱、实行向决策者递送数据分析日报、周报、月报、专报的方式辅助治理决策。

图2 成都市数字政府治理数据服务链

总的来看，成都市数字政府治理的“数据服务链”有两个相互关联的路径，一个是数据对政务服务的促进，另一个是数据对政府决策的促进。正因为成都市数字政府治理通过“数据-决策一体化”操作兼顾了这两条路径，从双向进路提升治理能力，既更好地实现了技术的效用，又构建了政治、行政之间的新型互动模式。

四、结论

根据对成都市政府数字政府治理实践的分析，本研究主要有三个发现：

第一，“数据-决策一体化”数字政府治理模式通过改变政府行动者和市民的政府治理认知来促成信息技术价值转换，并起到改善治理生态的积极作用。如成都市以“云、网、数、端”集成为技术基础、以“数据-决策一体化”为组织特征，以“一网通办、一网统管、一键回应”为制度规则，通过达成水平化政府、回应性政府、敏捷性政府的技术应用感知，使得公众对政府治理信任增强、行动协调、参与积极（如图3 所示）。

图3 “数据-决策一体化”模式的技术执行效应模型

第二，.“数据-决策一体化”的数字政府治理模式形成了清晰的数据服务链，实现了组织、制度逻辑与技术逻辑的匹配，使得数据能力向治理能力转化更为高效。数据服务链的清晰化，一方面实现了高水平的集约政府，促进治理主体关系的紧密度；另一方面也使得政府渐趋成为“由外而内”的信息融通者，增强了组织的灵活性，有助于政府突破传统的组织惯性，对公众需求更加敏感，能够及时适应环境改变。

第三，“数据-决策一体化”是在.“互联网+政务服务”基础上的进化，实现了以治理为中心的新型数字政府治理思路。治理决策不仅需要数据存量来支撑，也需要对需求的实时感知，需要与动态数据的连接，其中包括来自社会诉求的实时数据，也包括对政务服务数据的适时掌握。“数据-决策一体化”模式因为同时实现了两方面连接，能够从“数据服务于政务服务”“数据服务于治理决策”双向进路推动数据能力向治理能力的转化，其基于数字政府治理推动国家治理能力现代化方面的努力具有可推广性。

当然，“数据-决策一体化”的数字政府治理模式可能也存在一些潜在风险。首先，该模式过于强调决策的回应性，这种强调可能会牺牲决策的远见，并使得政策创新失去一定的调适空间；其次，“数据-决策一体化”的数字政府治理模式使得复杂的政策过程被简化为数字过程和回应过程，可能会养成治理的机械性，使得政府职能部门主动预判问题的动力得到消解；最后，“数据-决策一体化”会深化公民和社会组织的治理参与，但这种社会参与可能是非均衡的，相关的回应也呈碎片化状态，片面强调这种“表达出来的”需求的满足也许会间接影响公共服务的公平性。因此，有必要在数字政府治理实践中及时预判问题和发现问题，并推动进一步的数字政府治理体系的创新。