新时代县域内义务教育的重组

伊娟 张鹏飞

[摘 要]学区化办学是推动县域内义务教育重组的重要路径，也是促进县域义务教育均衡发展的迫切需要。山东省M县通过学区化办学改革，实现了学区内管理模式一体化、资源供给一体化、生源配置一体化，为县域内义务教育发展积累了宝贵经验。但学区化办学也面临着组织边界意识与共建共享理念脱节、学区同质化建设与各校特色发展相悖、具体协作办学与整体制度体系不符等现实困境。深入推动县域内义务教育变革，需要重构组织边界，激发学区化办学内在动力;尊重异质合作，促进学区化办学特色发展;完善规章制度，保障学区化办学高效运行。

[关键词]新时代;县域教育重组;学区化办学

[中图分类号]G471 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2022）01-0036-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.01.006

中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会的主要矛盾，其中城乡教育发展不均衡是主要矛盾的表现之一。县域是城乡的关键节点，县域义务教育均衡发展是实现教育现代化的重要标志，也是满足人民群众接受优质教育需求的重要任务。伴随城镇化进程的加快，县域义务教育资源分布与学龄人口流动之间的矛盾日渐凸显，推动县域内义务教育的重组成为保证学龄人口接受公平而有质量教育的应有之义。2017年，《关于深化教育体制机制改革的意见》提出，“改进管理模式，试行学区化管理，探索集团化办学，采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等灵活多样的办学形式。”学区化办学成为新时代推动县域内义务教育重组的重要途径。基于此，本文以山东省M县学区化办学为切入点，分析学区化办学在带动县域内教育重组方面的实践，以期拓宽县域教育办学路径，实现基础教育的优质、均衡发展。

一、M县义务教育重组的背景与措施

自古以来，县都是中国最为重要的治理单元，早在《史记》中就有“县集而郡，郡集而天下，郡县治”。“以县为主”的教育管理体制更是决定了政府要统筹县域教育，以保证县域内教育资源的稳定供给和均衡分配。M县是山东省基础教育改革的试点地区，2016年正式开始义务教育的重组，在乡镇和城区分别开展学区化办学，试图建立多元治理、共同发展、整体推进的现代化教育治理体系。

（一）M县义务教育重组的背景

M县是沂蒙精神的重要发源地，总面积1 605平方公里，下辖10个乡镇，366个行政村，是典型的山区和老区。伴随城镇化战略的持续推进及农村家长对优质教育资源的追求，越来越多的农村学生转学至县城学校，出现“乡镇学生不足，城里学生爆满”的现象。乡镇生源持续流失，城区教育资源供需矛盾突出，导致县域内义务教育质量逐渐下降，教育公平难以保障。

1.乡镇学校陷入生源流失、师资发展失衡的困境。学校布局调整以前，M县460多个教学点分布在1 600平方公里的农村，学校布局分散，办学条件较差。据此，2006年该县颁布《关于推进农村标准化学校建设意见》，结合学校布局调整、教舍改造、教育资源优化配置等方面，在每个乡镇建立起一所容纳约1 500名学生的中心小学，使乡镇范围内三至六年级的学生集中到该校就读。自农村标准化学校建设以来，乡镇中心小学的硬件设施特别是校舍建设得到明显改善。但辖区内学生集中到中心小学就读，导致中心小学班额增多，原有的师资队伍难以满足教学需求，师资力量短缺、教师队伍学科结构性失衡成为困扰中心小学发展的教育难题。相比乡镇中心小学，乡镇初中教师队伍却严重超编，原因在于初中教师的流失程度远远低于初中生源的流失程度。部分小学生在完成小学学业后开始具备较强的生活自理能力，加之自身及其家长对优质教育资源的渴求，遂选择小学毕业后直接升入城区初中学校，导致乡镇初中生源持续减少。乡镇学校初中生源流失，部分教师被迫去离教学岗位，教师队伍的适度竞争结构被瓦解，教师陷入消极的情绪之中，初中教育陷入“生源流失—教学质量下降—生源持续流失”的恶性循环。

2.城区学校“大班额”“择校热”问题突出。“大班额”“择校热”是困扰M县教育质量提升的重点难题。2016年秋季招生，M县规划城区初一新生新增600人左右，小学一年级新增2 000人左右，2017年小学学位缺口1 700多个，而初中招生从2018年进入高峰期，每年新增600人以上。然而，M县属小学3所，初中2所，原有城区学校远远不能满足现有需求，“大班额”成为困扰该县教育发展的难题。一方面，城区较为宽松的入学政策和农民对子女教育期望由“有学上”到“上好学”的观念转变，促使农村家长竞相将孩子送进县城学校就读，直接导致县城学校生源剧增，出现城区学校的“大班额”现象。另一方面，在县城的中心区，很多学校都是依据多年以前的人口布局和生源状况设立，但是随着中心城区的改造，城区的住房逐渐向高层化、商品化发展，辖区内学龄人口增加，而学校建设未与住房建设相匹配，导致县城中心区学位的供需矛盾突出。家长和学生通過“择校”“择班”等方式聚集到优质学校，优质学校陷入教育资源紧张的困境。相比县城中心区的学校，城郊学校学位虽然相对充足，但由于办学水平较低、空间布局不合理，导致学龄人口集聚和资源分散的矛盾，出现了教育资源的供需错位。

（二）M县义务教育重组的措施

学区化办学是以学区为单位，以实现各校均衡发展为目标，以共享教育资源为基本内容，对各学段学校进行统筹管理，促进学区内教育资源共建共享的新型办学模式。根据不同学段之间的组合，可以将学区化办学划分为同学段学区化办学和跨学段学区化办学。前者是单一学段构成的学区;后者是某一区域内学校的合作办学，如义务教育阶段的小学和初中。针对县域内乡镇教育和城区教育发展失衡的困境，M县在乡镇和城区分别开展了跨学段学区化办学和同学段学区化办学（如表1所示）。

1.组建学区。乡镇建立跨学段学区，各乡镇撤销原中学和中心小学建制，由各乡镇内的幼儿园、小学、初中组建为学区共同体，依托原乡镇中心小学成立乡镇中心学校;城区建立同学段学区，由相邻区域内同一层次的小学组成，并由一所办学水平较高、社会声誉良好的优质学校担任各个学区的中心学校。乡镇和城区的中心学校既是办学主体，也是管理主体，不仅负责中心学校的教育教学工作，还承担着全学区的教育教学工作。

2.改革管理体制。学区化办学“实施一个法人、一套班子、一体化管理”的体制。各学区设一名总校长，总校长由县教育局进行考核与任命，作为法人代表全面负责中心校和学区的管理工作。学区内各成员校分别设一名代理校长，代理校长由县教育局直接任命，但接受所在学区总校长的领导、考核与监督。另外，每个学区下设一套领导班子，在县级教育行政部门授权范围内行使管理职能，负责联合学区目标计划的制订，制订各项制度、细则，优化成员校资源配置，推动成员校之间的交流与合作等工作。

3.明确主要任务。首先，统筹招生培养，以学区为单位，对学区内适龄儿童的入学情况进行排查摸底，保障适龄儿童就近入学，使每所成员校的生源配置均衡化。其次，统筹教师资源，通过联合培养学科带头人、建立名师工作室、共建教学团队等形式，增强学区内教师的交流与合作，实现学区内优秀师资共享，整体提升教师学科技能和专业素养。再次，统筹课程建设，建立跨学段纵向衔接、同学段横向联系的课程改革机制，推进国家课程、地方课程校本化实施。最后，统筹教育资源，推动各学校特色课程、图书馆、功能教室、运动场所等教育教学资源的共建共享。

二、县域义务教育重组的实践经验

M县教育行政部门通过前期调研和试点，瞄准学校间交流合作不畅、资源配置不均衡、学校生源失衡等问题，以构建校际均衡发展的学区共同体为突破口，从打破校际封闭格局、夯实学区发展基础、缓解学生择校压力三个方面部署学区化办学工作，有效地推动了县域内学校教育质量的整体提升。

（一）管理模式一体化，打破校际封闭格局

学区化办学实施以前，各个学校在教育行政部门的统一管理下独立运行，学校间管理人员、教育资源缺乏有效的整合，无法形成教育合力，难以实现教育资源在不同学校之间的共享与流动。同时，多数学校关起门来办学，学校之间甚至产生竞争关系，各学校之间争夺优质教育资源，导致“强者愈强，弱者愈弱”的发展失衡状态[1]。学区化办学则变革了传统的科层制管理结构，弱化权力的等级机构，将原本各自为战的学校整合到学区内，改为教育行政部门—学区—学校的三级管理方式。在学区化办学过程中，教育行政部门不是直接的干预者和安排者，而是学区建设的引导者和服务者;学区拥有较强的自主权，学区管理委员会共同负责制订学区建设的总体规划、工作的联络与开展、教育资源的配置与协调、各项细则的制订与实施等;成员校分管具体工作的人员按照学区计划开展教育教学工作，并将工作中的经验、问题等及时反馈给学区管理委员会，使其不断修正、完善学区管理工作，保障学区的高效运行。此外，学区化管理模式改变以往教育行政部门对学校的直接控制，打破学校的管理界限，可以避免因碎片化管理而造成教育资源的浪费，实现县域内教育资源的协调、优化。

（二）资源供给一体化，夯实学区发展基础

传统校区制模式下，各类教育资源具有明确的物权归属概念，即使存在校际资源共享，也受制于优质教育资源的存量，缺乏深层次的资源整合。学区化办学遵循教育资源供给侧改革的理念，从资源供给的角度入手，努力解决县域内优质教育资源供需矛盾突出的问题，使各校优质教育资源配置更加均衡、合理，进一步夯实学区的发展基础。乡镇跨学段学区化办学可以产生错位资源集聚与资源的多元互补优势。学区管理委员通过发挥组织管理作用，不仅可以在学区内统一教师的选聘、分配等工作，有效地解决乡镇小学教师短缺、初中教师超编的难题，还可以实现校际间多功能教室、运动场地、学校经费的共享和充分交换，提高教育资源的利用率。在城区，同学段学区各成员校的学生年龄、教学内容、教学进度等大致相同，通过开展高品质的教研活動和育人活动，课件与硬件资源共享，使学生和教师获得更高、更广的参与度和受益度。同时，各成员校具有相近的教育环境和资源，存在共同的课程、教学、管理、教师等方面的问题，通过针对共同的问题展开协同探讨，能够提出更灵活、更高效的解决方案。

（三）生源配置一体化，缓解学生择校压力

基础教育阶段的“择校热”问题是一直是教育改革的重点和难点问题。多数家长基于对不同学校办学特色、师资水平、就读成本等的综合考量，希望通过择校使孩子获得优质教育资源，影响了正常的教育教学秩序。同时，由于缺乏有效的利益协调机制，学校也会加入竞相争夺优质教育生源的行列，从而造成不同学校之间的教育生源的非均衡配置。学区化办学能够依托各校优质资源，缩小校际间师资配置、办学设施、校园文化、培养模式等方面的水平差异，打破区域内学校和教师的隐形“分化”，化解家长和学生竞相“择名校”“择名师”的教育焦虑，促使学校生源回归常态。在乡镇，跨学段学区化办学不存在生源竞争关系，只存在生源输送关系。基于对生源质量的共同关心，学区内成员校有更强烈的合作意愿。通过建立生源质量命运共同体，开展一体化的培养设计与合作共享，不仅实现成员校间的合作共赢，还使学生留下良好的心理印象，使其毕业后就近升入本区域内的学校。在城区，同学段学区化办学使各学校的资源归属概念被弱化。学区内的优质教育资源在不同的学校间获得共享，赋予学生在学区内自主选择优质资源的权利，降低学生就近入学的机会成本，满足不同利益主体对教育需求的弹性变化，对缓解“择校热”“择校难”的问题具有重要的意义。

三、县域内义务教育重组的现实困境

学区化办学将传统的“资源一校所有、一校独立办学”的方式转变为“资源多校共享、多校共治办学”的模式，有利于提升薄弱学校的教育教学水平，缓解人民群众对优质教育资源需求的压力，具有很强的现实针对性和积极意义。但是，作为一项改革试验，由于资源归属不一致、资源服务指向有区别，学区化办学在实践过程中也存在一定的隔阂与障碍，必须明确这些问题才能从根本上推动县域内义务教育的重组。

（一）组织边界意识与共建共享理念脱节

组织边界是组织与其他同类组织存在的界限，它使同类组织之间在成员的规章制度、文化观念、行为标准等方面都存在截然不同、泾渭分明的表现形式[2]。组织边界主要表现为物理、心理、社会三个方面。物理边界是由有形的实体构成;心理边界是指帮助群体交流、做出行为以及加深他们对事物的理解的特定术语和符号[3];社会边界是指组织建立的一种持久的社会声誉及影响。个人采取的大多数行动都是通过组织实现的，学校组织受历史、区位、政策等种种因素的影响，彼此之间的边界属性不断被强化，学区内成员受组织边界的影响，共建共享的理念还未完全形成。教师在不同学校人文环境、制度环境的影响下，形成了各具特色的认知、行为方式，且对原学校的办学模式、人际关系等比较熟悉，对原学校充满认同感和归属感，一旦教师调离原学校，则容易对流入学校产生排斥的心理，从而影响工作的积极性、主动性。此外，家长受社会边界的影响，对学区化办学的认可和支持也依然不够。每所学校的升学率、学校管理、教师能力、教学质量等影响着家长的择校观。为使子女接受最优质的教育资源，家长依然存在对学校进行分等排序的心理，以及“择名校”“择名师”的做法，甚至担心并抵触骨干教师流入其他学校，避免影响原学校的办学质量和水平，在一定程度上阻碍了骨干教师的流动，强化学了学区内成员校的不良竞争。

（二）学区建设同质化与各校特色发展相悖

在实现教育均衡化的过程中，虽然教育行政部门意识到要考虑每所学校的办学情况，尊重学校间的差异，避免学区建设出现同质化，但在实际运行中学区化办学还是出现千篇一律、缺乏特色等问题。学区建设同质化的表现有诸多方面，其一，学区化办学采取的是统一管理的形式。对学区内成员校统一办学目标、统一教学进度、统一师资配置、统一评价标准等。教师的教学自由受到束缚，教学的积极性、主动性和创造性难以发挥，教师的教学走向僵化。其二，学区化办学主要采取的是优质学校帮扶薄弱学校发展的模式。在这一过程中，优质学校往往占主导地位，其教育理念、制度建设、管理方式等对薄弱学校具有较强的影响力、渗透力，逐渐侵蚀薄弱学校的办学文化和办学特色，使薄弱学校沦为优质学校的“连锁店”“加盟店”。长此以往，薄弱学校过分依赖优质学校获得发展，会削弱薄弱学校的办学自主权和话语权，失去办学活力。其三，学区总校长统一管理学区。由于人的能力、精力、视野等有一定的局限性，推广优质学校的成熟经验比较得心应手，且没有办学风险，如此一来，也会不自觉地将优质学校的办学经验和做法推广到其他学校。遗憾的是，学区化办学一旦陷入同质化危机，则不利于学生的个性化发展。培养出同质化的学生，有违学区化办学的初衷。

（三）具体协作办学与整体制度体系不符

学区是具有一定结构的、规则的行动组织，行动组织必须具有制度体系协调整合其系统诸参与者的各种行动。作为行动者，他们置身于这一体系规则之中，他们认同这一体系的规则，并且凭借这一体系的规则，来对自己的身份进行确认。然而，学区化办学过程中制度体系并不健全，遂不能够为参与者的行为选择提供必要的价值判断，参与者在不确定性中迷失行动方向，与学区化办学的整体协作逻辑不符，阻碍学区化办学的效益。

1.学区管理难度增加。县域义务教育改革促使城区名校和乡镇中心学校办学体量变大，意味着原来管理一所学校的校长，现在可能要负责管理几所甚至十几所学校的运行，校长不是在“办学”，而是在“管学”，已然违背了中小学办学基本规律，校长的工作难度和压力随着成員校数量增加而倍增。

2.缺乏激励机制。教师流动方面，在职称、晋升和物质奖励方面缺乏对骨干教师流动的补偿措施，教师的主动性和积极性不强，导致骨干教师柔性流动成为学区内一汪“死水”[4]。

3.缺乏监测评估机制。学区化办学缺乏对学区管理效能、教育教学情况的评价标准，仍采用传统的针对个别学校进行评价的方式，学区办学的整体效果难以被科学合理地评估，各学区发展水平参差不齐，导致实践困惑。

四、进一步优化县域内义务教育重组的策略

当前，学区化办学致力于打破学校封闭格局、增进校际互动合作，其行动框架已然形成，但是在学区化办学过程中暴露出的现实困境却不容忽视。从教育的长远发展来看，要让县域义务教育走得更远、更稳，需要正视上述问题，出台必要的措施和政策，引导同学段学区和跨学段学区合理配置教育资源，推进县域内义务教育的重组与优化。

（一）重构组织边界，激发学区化办学的内在动力

共同体成员拥有共同的价值观、情感和信仰，并以此为纽带，把每一个成员凝聚在一起，促成发展的共同体[5]。因此，学区化办学需要重构组织边界，统筹义务教育均衡发展的教育理念，强化县域内群体的资源整合意识，才可以建立起责任共担、资源共享的教育共同体。

1.重塑学区化办学的观念。学区化办学的有力推进，需要文化观念的有效跟进。教育行政部门应该在融合学校多元办学思想的基础上明确学区化办学的基本愿景。“一校独大”不是基础教育的发展目标，“携手共进”才是促进各成员校共同发展的趋向;同时，营造“各具特色，共同发展”的生态和“平等对话”“不甘落后”“一荣俱荣”的文化氛围，引领每所成员校共同发展[6]。

2.强化学区化办学中的表意型领导和教师间的关系资本。研究发现，每位共同体成员都具有表意性需要，即在群体内获得情感支持和自我表达的需要[7]。因此，学区化办学应寻求共同体成员之间的团结与协调，及时关注成员的心理需求。同时，教育行政部门需要重点培育校际教师间的关系资本，通过师徒结对、学区教研、教师培训和交流轮岗等活动，增强教师对学区的认同感、归属感，使教师实现从“学校人”向“学区人”的转变。

3.广泛宣传学区化办学，赢得学生家长的支持与信赖。教育行政部门要培养家长的主体意识和参与意识，发挥家长的公民主体功能和价值，为学区化办学提供指导与服务，凝聚多方力量，共谋学区发展[8]。

（二）尊重异质合作，实现学区化办学的特色发展

学区化办学的优势就是可以集聚各个学校和社区的资源，因此，学区层面应牵头，在梳理既有资源优势的基础上，设计规划学区特色建设，利用学区独特的资源优势，形成本学区独有的教育生态圈，集聚与其他学区错位发展的优势资源[9]，避免学区出现同质化危机。一方面，课程是学区建设的核心，也是教育资源整合的重要载体。加强学区内每所学校的特色化课程建设，可以实现学区内优质课程资源的共建共享和转化生成，防止优势学校向薄弱学校办学特色的侵蚀，使每所成员校获得特色化发展。学区负责人要支持学区内各学校的特色化课程建设，鼓励各校根据自己的优势、问题与需求发展特色课程，统筹学区内外学校和社会各类资源，为学区内各校的课程建设提供更便利的资源和条件。同时，加强专家团队对各校特色课程建设的实践指导，突出课程资源的互动共享，引导学区搭建各成员校之间相互展示、交流的平台，围绕不同的主题、在不同的区域组织课程展示和研讨活动，使各校在相互学习的基础上达到各美其美、美美与共的效果。另一方面，各个学区需要进一步梳理建设思路，从各成员校的实际需求出发，通过顶层设计，做好学区间的交流借鉴蓝图。遵循弱势补偿原则，加强对薄弱学校的关注，针对薄弱学校的存在的问题进行深入剖析，挖掘其发展优势，防止因简单复制优势学校的办学经验、发展理念等而出现同质化危机。此外，在优势学校与薄弱学校相互合作的过程中，尊重薄弱学校的话语权，使其充分参与到各成员校的异质合作中，避免因与优势学校流于形式的浅表合作而让薄弱学校毫无特色地发展。

（三）完善规章制度，保障学区化办学的高效运行

在我国传统的教育制度中，学校是资源投人与管理评价的基本单位。现行教育制度改革的基本做法是教育行政部门以任务驱动方式推动学校联合，各学区运行各异、激励及规范性制度各异，缺乏长远规划和整体布局。因此，需要建立基于共同行动的制度规约，构建管理、激励和评价等“三位一体”的制度体系，为学区化办学的常态运行提供制度保障。首先，建立权责明确的管理制度。学区化办学体量增大、管理难度增加，有必要优化学区内各管理要素，学区校长可以对校际间的师资队伍、管理模式、教学方法、课程资源等进行统一的调配和管理，使学区管理走向规范化;同时，选拔有才干、有能力的教师担任中层领导干部，负责对校际间的师资队伍、管理模式、教学方法、课程资源等进行调配和管理，逐渐完善学区治理结构。其次，建立选择性激励制度，对每一位成员区别对待，赏罚分明。教育行政部门要设计一套调节流动教师之间利益关系的動力制度，在职称晋升、物质奖励等方面向流动教师倾斜，使得教师愿意“流动”起来;同时，对流动教师的参与程度进行考量，违背学区化办学规定的教师应对其进行相应的惩罚，如通报批评、处分、罚款、开除等。最后，建立质量监测与评价制度。学区内部要建立一套规范、科学、合理地动态评估方式，把握好教学进度以及教学质量的监测，实现学区内学校办学的公平有序、有据可依。

参考文献：

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[4]房才桐，田爱丽.学区化办学过程中骨干教师柔性流动机制探析[J].教师教育研究，2019（02）：95-99.

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[6]刘莉.同学段学区办学的内涵、阻力及推动路径[J]. 教育发展研究，2021（02）：20-25.

[7][美]戴维.波普诺.社会学（第十一版）[M].李强等译.北京：中国人民大学出版社，2007：193.

[8]尹达.教育治理现代化：理论依据、内涵特点及体系建构[J].重庆高教研究，2015（01）：5-9.

[9]高莉.义务教育优质资源扩大模式分析——基于办学体制的考察[J].教育科学研究，2020（12）：12-17.

（责任编辑：梁良）