技术预见对政府科技治理的影响机制研究

李慧泉，简兆权

（华南理工大学工商管理学院，广东广州 510641）

1 研究背景

随着科技创新进入新的发展阶段，以科技力量推动社会发展是经济全球化发展趋势下的必然选择。在我国经济发展转型阶段，以科技创新引领经济发展，是建设现代经济体系的重要支撑力量，党的十八届五中全会提出以创新统领全局发展的五大理念。技术创新能力是体现国家核心竞争力的决定性因素，创新始终来自于需求，市场需求是科技创新的决定性力量，对于需求的遇见在把握创新方向和领域上显得极为重要，对科技创新进行技术预见已成为目前学术界和政府面临的重要问题。技术预见是由Technology Foresight 翻译而来，最早是由美国技术预测的范式为基础演变而来，并逐渐在世界扩散。技术预见是以科技力量推动社会发展的一种政策性尝试手段，众多发达国家开展技术预见活动作为各类科技政策制定的辅助手段，以凝聚发展技术共识和技术创新领域。把握现代技术发展趋势和社会未来发展方向是进行技术预见活动的立足点，技术预见体现了新科技时代背景下的一种新的科技发展观，通过技术预见能更好地发挥科技推动社会发展的第一动力。技术预见是从未来的视角，对技术和社会的未来趋势进行的系统性的探索研究过程，其目的是确定对社会和经济产生重大影响的通用新技术和重点战略研究领域。

技术预见重点强调对技术和社会意愿的前景系统性分析，是一种政府制定政策的重要理论工具和手段，以美国技术预测范式为基础，欧洲各国在上世纪都相继开展技术预测和技术预见活动［1］，经历了较长时间的探索和研究，技术预见已成为政策制定的重要工具。美国已建立政府、企业、智库合作的技术预见体系，对未来技术创新趋势进行深度分析和预判，美国技术预见研究部门按期发布“国家关键技术报告”，对美国未来重点发展的技术进行预测和判断。日本开展的技术预见活动是发达国家中最多的，对日本未来技术发展趋势进行了多次全面的解析，其技术预见结果直接服务于日本产业发展和科技研发领域，强调科技和产业的一体化发展。德国和日本在1992 年首次实现关于技术预见的国际合作，在技术预见中开始重视技术需求与社会经济发展相结合的预测研究。英国相继完成多次技术预见活动，在2010 年开展“技术与创新未来项目”，确定了英国未来需要重点研究的技术领域。技术预见是一个探索性的过程，是对未来较长时期的系统性需求研究，也为国家重点研发领域的划分提供支撑，是政府制定科技创新规划和政策的重要理论参考手段和政策性工具，众多发达国家开始注重技术预见为产业发展战略和政策的指导作用，以促进科技与经济的协同发展［2］。

技术预见是通过科学合理的方法尝试分析未来可能发生的事情，以及如何实现的系统性研究过程，未来是不可预测的，但可通过预见的方式尽可能地分析未来的发展演变趋势，为当前科技的进步提供新的创新方向和思路。技术预见是一种新机制［3］，在经济新常态的发展趋势下，我国面临新一轮的科技革命，通过技术预见活动了解科技未来的发展趋势及其影响，再通过政府决策手段将其与科技创新、社会进步等科技强国战略性政策紧密结合，在技术预见结果的基础上，为当前决策者提供理论参考和借鉴，可以使决策制定更加集中和合理有效，发挥其作为政策工具的战略性作用，为我国科技和社会发展提供支撑。技术预见也是政府加强科技治理的理论工具之一，为加强科技治理提供新的思路和路径，通过技术预见有助于提高政府科技治理决策的前瞻性和有效性，为科技创新和产业发展提供助力［4］。我国已开展多次技术预见活动，在相应理论研究和产业应用等领域取得一定的技术成果，为我国的科技发展规划和决策提供了良好的理论支借鉴和技术支持［5］。国家“十四五”创新规划已将国家技术预见成果纳入其中，各级政府机构开始了新一轮的技术预见计划，研究对社会发展可能产生重大影响的通用技术和研究领域，为我国的社会发展提供助力，也反映了技术预见对科技发展的重要性和我国对技术预见的重视。

我国正在向创新型国家转变中，建立科学有效的科技治理模式是建设战略性科技创新体系的基础和关键，也是提高科技治理能力和创新能力的重要途径。技术预见为政府制定科技政策规划和加强科技治理提供了理论参考，也是将科技政策与科技治理有效连接的桥梁，能提高科技治理的有效性和科学性。在此背景下，探讨技术预见对科技治理的影响，对于建设现代化科技治理体系具有重要的现实指导意义。本文通过如图1 所示的技术预见对政府科技治理影响的分析框架，主要探讨：（1）技术预见的形成机制；（2）技术预见对加强科技治理的影响机理；（3）提升技术预见的有效性策略、路径与对策。研究以期为我国提高技术预见能力，建设现代化科技创新管理体系提供参考。

图1 技术预见对科技治理影响的分析框架

2 技术预见的形成机制

2.1 技术预见的参与主体

我国的技术预见主要是为政府科技战略决策所服务，主要参与主体是政府部门和其所属的科研机构，其主要目的是选择未来技术为社会所服务，在未来一定时间内进行系统性的整体化预测，然后系统化地选择对社会和科技可能产生影响的共性技术，然后通过政府重新配置资源，实现技术促进社会发展的效益［6］。对于科技治理、技术转移等领域，技术预见为科技创新发展同样提供支持，并带来最终的收益。在有限资源的约束下，政府应最大限度地发挥“有形之手”的调控作用和科技管理职能，为科技发展调节外部环境和提供政策支持，政府职能观是开展技术预见的基本理念之一，技术预见也为政府科技管理行为提供支撑。

除了政府相关部门进行的技术预见活动之外，一些大型企业和公司也会成为某项技术的参与主体，企业会判断未来技术的发展趋势，在自己擅长的技术领域会成为该技术的研究主体，并进行一系列的技术预见活动和科研活动，从而实现该技术领域的突破。但在某些社会问题的技术预见活动中，企业不愿成为投资主体，需要政府部门以公共投资成为主体。决策者（主要指政府部门和企业）无法回避决策所带来的影响，但技术预见为决策者获得对未来更准确的情景分析，提高了决策的合理性和科学性。

技术预见已成为我国科技发展战略中的重要环节和科技活动，为我国科技进步提供理论支撑，但受技术自身发展的复杂性和不确定性影响，如何开展高效的技术预见活动是我国目前面临的重要问题。我国的技术预见活动主要是以政府机构为主，不同机构因性质不同导致技术预见活动具有不同的特点［7］，主要是为国家科技规划和政策制定、区域发展规划提供支撑。

2.2 技术预见的理论基础

技术预见的理论范式最早是由美国技术预测的理论范式为基础演变而来，技术预测的主要理论基础是社会契约论，社会契约论长期充当了政府科技政策的意识形态［8］，技术和经济社会的相互影响决定了技术的进步方向［9-10］，为推动经济发展提供内在动力和第一生产力。技术预见的主要理论基础是资源稀缺论，社会和自然的资源相对庞大的需求是稀缺的，不管是在数量还是质量上都不足以满足整个社会的需求。资源的稀缺性也表明了技术进步的重要性，促进技术进步是提高竞争力的核心因素，在有限的资源约束下，以技术推动社会和经济的发展，是经济全球化发展趋势下的必然选择，以预见系统性分析技术发展的未来趋势，对促进技术进步具有重要意义。在技术预见的研究过程中，除资源稀缺论之外，技术影响理论、技术生命周期理论等都为技术预见的发展奠定了理论基础。

技术应用导致的后果的不可避免性是技术预见的重要原理［11］，技术的发展影响人们的日常生活和社会的发展，如果通过技术预见能识别技术的未来趋势及其影响，就可以判断是否生产其技术产品，就能尽可能地避免其带来的巨大后果。技术预见为相关政策的制定提供参考，也为科技进步提供创新方向，为决策者了解未来并且做好准备奠定理论基础。技术进步和社会发展相互影响，并决定技术和社会未来发展的方向，技术预见是通过系统性的方法评估未来可能会影响社会发展的技术发展趋势［8］，强调以开放性思考的角度出发，既有科学的严谨性，又有创造性的方法进行预测，以探索技术的长期发展，反馈至现阶段的目标，并将其实现的一个过程。

2.3 技术预见的形成机理

技术预见活动主要是以其价值理念为核心形成的系统性研究过程，技术预见的价值理念随着社会进步而演变，在经济全球化发展的趋势下，技术预见的技术发展逻辑逐渐超越技术系统范畴，与社会经济相互影响和干预，导致技术预见价值理念的转变，众多发达国家技术预见的价值理念已经从科技政策导向转向社会需求导向［12］，从服务于政府科技规划制定逐步转向服务于社会意愿的实现，更注重技术的社会化进程发展，如日本近几次技术预见价值理念逐渐向科技与经济协同发展转变。我国技术预见的价值理念基本处于起步阶段，主要是为政府科技政策和规划的制定提供支撑，对于社会化进程的预见活动仍然较少。我国的技术预见活动主要是为政府部门为主，企业为辅进行研究，主要是应用在国家科技规划的制定、关键核心技术的研发等重要领域，由于开展技术预见的成本较高，还需要考虑时间等因素，导致我国的技术预见活动参与者主要是以科技学者为主，而社会公共参与者较少，这也导致了我国技术预见的实际应用领域并不广泛。利用预见探索未来社会发展趋势，也要充分认识到技术社会功能的不断演变和技术预见价值理念的不断变化，本文构建如图2 所示的技术预见形成机理。

图2 技术预见的形成机理

我国技术预见的活动主体主要是政府部门，以政府科研机构人员和科技学者为主，社会公众参与度较低。技术预见如何组织多元化群体参与依旧是难题，社会性不足制约了技术预见的社会性功能，新兴技术预见需要多元化的群体参与，以综合维持技术对经济和社会发展的推动力。我国目前的技术预见主要有三种发展趋势，一是通过技术预见把握重大发展机遇，不断增强科技前沿领域的研究；二是发挥技术预见对产业结构升级的指导作用［13］；三是技术预见方法的升级和理论的补充，如北京工业大学科研团队的研究领域为新兴技术预测和颠覆性技术识别。

技术预见需在技术和经济领域在未来进行整体系统性预测分析的基础上实现收益，在政府部门和企业投入大量科技资源进行技术预见活动之后，其技术预见的结果主要是以政府预见报告和企业项目建议报告的形式展示，再经过技术系统和社会系统评价之后，为政府科技政策规划和产业创新发展提供政策性的支撑作用，通过政府的政策调控，实现新领域整体化共性技术的选择，并进行系统性的技术攻关，市场调控资源的最优配置，实现其技术推动社会发展［14］。从实质分析，技术预见的重点在于整合社会发展存在的问题，并以科技发展为研究方向，系统性地分析未来科技发展远景，并整合社会资源，通过政府政策和市场调控手段，将其实现的一个过程。

3 技术预见对科技治理的影响机理

我国在上世纪末开展技术预见活动，科技部、中国科学院等相继展开技术预见研究，弥补了我国在技术预见领域的研究缺口。技术预见是加强科技治理的重要途径，可提高政府科技治理的前瞻性和科学性。本部分主要通过以下三个方面分析技术预见对科技治理的影响。

3.1 事先预防机制

技术预见是一个系统性的整体化研究过程，有助于强化我国的科技创新战略，对完善科技创新机制具有指导作用。通过技术预见可以使决策者了解可能存在的社会风险和外部环境的变化，并把科技发展总体战略目标和局部战略目标结合，在科技活动中充分配置资源和提高各参与主体间的协同效应［15］，提高外部环境的适应性。技术预见是一个将多情景和多要素结合的研究分析过程，其目标和功能是靠技术共识实现的，而技术共识是推动技术进步的重要力量，通过技术预见和预期管理，实现研发主体、政府、企业和社会的共同参与，完善技术发展的整体框架，分析科技发展过程中的潜在风险和不确定性，从而保证技术的最大化共识，在预见的过程中强调科技力量与市场需求的结合机制，为未来科技发展提供预防的前提，推动现代化技术预见的社会化进程。

科技在快速发展的同时，也产生了很多社会风险和生态风险等，如新兴技术的发展可能会产生伦理文化方面的问题，通过技术预见可提早识别某项技术发展可能会造成的社会风险，对该技术发展起“事先预防”的警醒作用，并能提前进行预防措施和调整技术决策，避免风险的扩大化。根据技术预见结果提前建立“事先预防”的管理机制，提前针对各类突发事件做好预警机制，降低技术进步过程中的各类风险，以科技力量促进社会的可持续发展。技术预见的事先预防机制如图3 所示。

图3 技术预见的事先预防机制

科技治理是社会治理的重要组成部分，加强科技治理，是为了更有效地实现科学技术知识生产，同样也为了履行科技创新的社会责任，通过技术进步和科技发展解决社会和经济发展中存在的问题。在预防机制中，要通过预见提前进行科技治理的评价，主要是以市场需求为导向，通过制定相关的创新政策，促进经济高质量发展。政府在科技治理中起领导作用，决定着科技治理的战略方向，通过技术预见为政府加强科技治理提供了事前预防的管理机制［16］，为政府制定科技治理决策和科技发展规划提供支撑。根据市场未来发展趋势，分析市场和社会需求，技术预见为资源的重新配置提供了新机制，技术预见强调市场需求与科技资源的相结合，使资源利用最大化和产出效应最大化。通过预见活动完善市场需求导向机制，深化我国科技资源高效配置，推动我国科技管理和运行机制发展，促进科技创新驱动战略。

3.2 政策制定工具

3.2.1 技术预见的价值性

辅助和支撑政府科技政策和规划的制定是技术预见价值性的直接体现。随着现代科技发展的不确定性和社会环境的复杂性增强，科技与社会相互影响和制约，科技政策的制定难度也相继提升。技术预见作为政府科技治理的政策工具，对加强科技治理具有指导性作用［17］，技术预见是围绕科技发展，辅助政府进行相关决策，并支撑政府的科技政策，其主要目的是选择对社会可能产生影响的共性技术，挖掘其核心技术战略领域。技术预见和政府决策存在紧密联系，为政府制定相关科技政策和战略、提高科技资源配置提供参考［18］。如日本开展技术预见活动的规模和次数较多，并多次发布科学技术白皮书，为日本科技政策的制定提供参考依据。

3.2.2 技术预见的创新性

技术预见为科技创新驱动提供路径。随着我国科技创新战略的提出，我国已逐渐形成具有中国特色的科技发展道路，而不是一味地模仿国外研究。科技进步是一个创新能力提升、创新水平逐渐提高的过程，创新能力能在短期内得到较大改变，但创新水平的提升是一个长期积累的过程。技术预见为创新水平的提升提供了前进方向［19］，科技长远规划需要预计未来的发展趋势，而预见为预计未来提供了新的途径，全面认识各种可能产生影响的未来现象并进行选择，在决策过程中考虑能产生影响的各种力量［15］。技术预见是利用一系列方法，将多情景和多要素结合起来进行系统性地整体化分析，从不同角度为决策者提供信息。科技创新存在严重的不确定性，可通过技术预见从多方面分析创新的未来影响，并提前制定应对策略和完善创新决策，以减少创新的不确定性。通过技术预见可以获知技术战略的关键因素和趋势［20］，结合现有技术和资源优势，通过技术模拟确定科技活动的开展步骤，形成更紧密的科技战略措施，并着眼于未来，选择可能产生影响的共性技术。技术预见为强化我国科技创新体系提供了新的机制，技术预见本身是一个加强参与主体间联系与交流的过程，共同探讨科技发展的战略问题，通过商议机制调整各创新主体的战略规划，从而达成共同发展和技术创新，强化产学研创新体系。

3.2.3 技术预见的政策指导性

技术预见的结果对政府决策具有战略政策指导作用，有利于提高政策制定标准，促进科技资源的优化配置和科技发展。技术预见作为基础性科技活动，为我国的科技规划的制定和重大科技任务布局提供理论支撑和指导［18］，我国从上世纪末开始已开展多次技术预见活动，并相继发布《中国技术前瞻报告》《技术预见报告》《中国未来20 年技术预见》等成果报告，对国家宏观管理决策具有重要的参考价值。2013 年我国将技术预见环节纳入到“十三五”国家科技创新规划中，技术预见为我国的各种宏观科技发展规划的制定提供参考。技术预见的本质特点在于它的过程机制，选择可能产生影响的共性技术，为制定决策和配置资源提供新的机制，强调社会发展与技术研究进展的有效结合［21］，以技术预见为理论支撑的科技产业政策促进我国高新技术产业发展。技术预见的最终目的是超越科技领域并且能对社会发展产生效应的整体性预测通用技术，在价值理念上更要注意技术价值的最大经济收益。如图4 所示，技术预见是政府制定政策的重要理论工具。

图4 技术预见与政策制定

3.3 边际溢出效应

技术预见是一个知识收集、整理和加工的系统性分析过程，是众多信息持有者共同参与的前瞻性技术活动，是在分析中不断对技术发展趋势认识进行修正的动态过程。技术预见对科技治理的影响不仅体现在直接指导作用，还体现在预见过程本身所产生的边际溢出效应。

第一，加强产学研体系的联系。技术预见活动的展开研究，为科研机构和高校的科技活动提供研究方向，推动多元化科技创新体系的建设，完善产学研深度融合发展模式。技术预见活动促进了企业、政府与学术界的沟通和交流，将政府和企业的科技实力集中，着力于宏观和中观层面的战略性发展领域，合力突破科技难题。同时产学研科技力量的集中，也有利于促进科技成果的转化，从产学研的角度为政府加强科技治理提供助力。在技术预见的分析过程中，决策者可根据外部环境的变化，随时调整决策和事前预防，反之也能补充新的知识，完善技术预见活动。技术预见的边际溢出效应有利于加强参与者间的交流与沟通，加快信息的分享和分析，缓解信息不对称问题，改善技术创新外部环节，推动技术社会化进程。

第二，为企业发展和转型提供方向，通过技术预见为企业技术创新和转型提供发展机遇和方向［22］。企业通过政府在宏观层面的技术预见活动及其成果报告，把握未来技术发展的趋势和外部环境的变化，制定和调整适合自身发展的科技投资战略，如英国通过第一轮技术预见活动之后，众多机构和组织都基于政府技术预见报告，重新制定各自的科技发展规划和活动，其溢出效益显著促进企业的发展，预见所提供的影响未来的能力远超预见本身的影响。

第三，技术预见对促进产业发展具有推动作用。随着技术预见价值理念的转变，预见活动逐渐延伸到社会发展的公共领域内，开始注重技术进步与社会愿景的协同发展。众多信息持有者在协同一致发展的基础上，共同把握未来发展方向，不断调整各自的发展战略和技术路线，并不断将其转化为行动，从而实现技术预见对促进产业结构升级的现实效应。如上海已基本形成技术预见研究体系，服务科技政策和产业发展，并多次发布成果报告，如《上海市技术预见报告》、《上海科技发展重点领域技术预见研究报告》，阐述了科技发展趋势，通过技术推动产业发展，为上海的经济和社会可持续发展提供动力［23］。

4 提升技术预见的战略思路

技术预见对提高政府科技治理能力具有重要的理论指导作用，随着现代化科技的发展，我国各级机构在技术预见领域相继展开研究，为我国的科技政策和规划提供理论参考，但我国关于技术预见的科学性和体系化程度还比较低，并未形成完整的技术预见体系。本文主要从三个方面凝练提升技术预见水平的有效性策略和路径。

4.1 从科技实际需求出发开展技术预见

技术预见活动需从社会需求和社会问题出发，致力于实际问题，发挥政府、科研机构和大型企业作为科技创新主体的主导作用，着力提升以科技智库为核心的战略预见能力，针对关键技术领域和社会问题进行技术预见，掌握技术发展未来趋势和社会问题的根源，通过政府政策调控手段，优化市场资源配置，从多方面推动科技发展和社会进步。企业可根据政府技术预见报告，制定适于企业自身的科技发展规划，但我国企业在技术预见中的参与度不足。在未来的技术预见研究中，应以政策措施引导和强化企业参与和开展技术预见活动，发挥企业在科技领域的技术优势和技术应用的特长，进行相关领域的技术预见研究，推动自身发展的同时，丰富和完善我国技术预见的研究体系，同时也为技术预见成果提供社会系统评价力量体系，为促进产业创新发展提供动力。建设协同创新机制，强化企业与国家科研机构的协同合作，发挥企业科研资金充裕和国立科研机构人才充足的优势，实现“1+1＞2”的效应。

4.2 重视专业性科技人才的培养

科技人才是进行技术预见活动的主体力量，对技术进步具有重要的促进作用。我国具有规模庞大的科研队伍，同时也面领着挑战，我国科研人才结构性不足，顶尖科技人才和专业性科技人才和技术创新实践相脱节。政府应重视培养具有战略技术能力和专业性的科技人员，以科技人才培养为核心，遵从科技活动自身规律，发挥高校的人才培养能力和科技人才数量优势，强化高校和企业对自身科技人才的培养力度，激励高校与企业技术人员间的交流与合作，结合企业的科研资源优势和高校的培养资源，依托企业和科研机构的科研项目，培养战略性人才和专业性人才，进一步提升科技人才质量，联合培养高水平科技人才，科技人才与国家创新体系的高效结合，发挥战略性科技人才对创新驱动的创新动力。

4.3 创新技术预见核心理论方法

立足国内实际情况，借鉴国外研究经验，发挥国内优秀科研团队在技术预见领域的重要作用，为制定技术预见计划提供指导作用。发挥各级科研机构和企业在技术预见中的特长，强化技术预见的核心理论方法。在预见活动过程中，不断完善和改进相关研究，进行阶段性目标完成评价，以便达到更好的总体目标。在完成技术预见之后，对整体技术预见活动进行总结和分析评估，对不足之处进行改进，逐步形成适合我国的技术预见方法。发挥政府在科技创新体系中的主导作用，以市场配置科技资源，促进各创新主体间有效互动，构建促进产学研协同创新发展的技术预见创新体系。

5 结论

把握现代技术发展趋势和社会发展需求是开展技术预见活动的立足点，技术预见是在新环境下的科技活动，体现了一种新的科技发展观。技术预见重点强调对科技未来发展趋势和社会经济的系统的整体化分析，作为重要的政府政策工具，其目的是识别和选择对社会发展可能产生影响的共性技术，为政府制定政策和加强科技治理提供理论支撑和辅助，再通过政府政策措施将其实现。本文从技术预见的形成机制入手，深入分析了技术预见的参与主体和理论基础，并从技术预见价值理念转变的视角分析了技术预见的形成机制。从技术预见的事先预防机制、政策制定工具、边际溢出效应等三个方面探讨了对科技治理的影响机制，展现了技术预见作为政策工具的价值性、创新性和指导性作用。最后从科技实际需求出发开展技术预见、重视科技人才的培养和引进、创新技术预见的核心理论方法等方面凝练提升我国技术预见水平的战略思路，为我国提高技术预见能力、建设科技创新体系、建立科学有效的政府科技治理模式提供支撑和指导作用。