高校二级院(系)内部治理存在的问题与治理体系优化——以上海市某高校为例

张绍文，杨 蓉 ，王文健，潘敏敏，鲁 玲 ，赵 蓉

(1.华东师范大学发展规划部，上海，200062；2.华东师范大学经济与管理学部，上海，200062；3.华东师范大学审计处，上海，200062)

党的十九届四中全会提出，要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。[1]高校作为为社会发展培养高层次人才的专业组织，其治理体系和治理能力现代化建设工作刻不容缓。2015年，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》明确将完善治理结构作为“双一流”建设十大任务之一。[2]2021年，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发的《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》再次强调，要提升建设高校治理能力，充分激发建设高校内生动力和办学活力，加快推进治理体系和治理能力现代化。[3]二级院(系)(以下简称院系)作为大学职能的主要承担者，其治理水平直接影响大学综合治理能力建设。推进高校管理重心下移，把高校内部治理体系和治理能力提升延伸至院系层面，规范院系办学活动行为、激发院系内生活力动力，是中国特色现代大学制度建设的内在要求。

一、相关研究

从相关学术研究看，高校内部治理是近年来的热点话题，有研究者基于中国知网搜集了17本国内CSSCI期刊和国外5本SSCI期刊，仅在2015—2019年相关研究文章就达到631篇，可见基层治理层面的实证研究正呈上升趋势。[4]从国外高校院系治理实践看，学院制、校院共同治理等已日趋成熟，如牛津大学学院高度独立自治，自主管理学院财政、人事、招生、教学等事务。[5]目前，我国高校的院系内部治理工作还存在不少问题。相关研究表明，高校院系尚未建立起完善的治理结构，表现在治理主体参与院系治理的力度不够、权力配置不均衡、权力制衡机制不健全等方面。[6]院系还存在着法人主体地位缺失、组织结构复杂、行政权力和学术权力主体交叉、民主监督力度不够等现实困境。[7]院系治理依然没有跳出传统行政管理模式的框架，相应的制度建设、配套措施、文化理念与现代大学制度的要求还不够适应。[8]院系治理在理论研究和实践上都未得到足够重视，学院内部权力边界不清，缺乏相应议事制度。[9]由此可见，开展院系内部治理研究，特别是基于调查的现实分析研究，对强化校院两级治理体系建设，推进高校治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义。

最新的高校院系治理研究大多从人事、财务、学术治理三个至关重要的方面切入。学者认为，从校院两级权限划分视角，事务管理、人事管理、财务管理为三大核心板块，厘清三方内容是推进院系治理现代化实践路径的关键切入点。[10]从院系组织属性视角，院系学术本质属性决定了学术权力在院系治理中的核心地位，如何实现学术权力作用的有效发挥是高校院系治理的核心困境。[11]事实上，学术建设制度体系、队伍建设制度体系、财务等管理服务和资源保障体系等是院系内部治理制度体系构建的关键内涵要义。[12]基于此，本文以上海某高校(以下简称H校)为例，从院系人事、财务、学术治理三个维度出发，通过问卷及座谈等方法，深度把握和分析该校院系内部治理中的不足与缺失，并探寻优化院系治理体系的现实路径。

二、调查研究概述

(一)调查方法

本次调查对H校内所有院系发放问卷，全面获得有关院系内部治理的分析数据，同时通过调研座谈法、文本分析法等方式，选取部分有代表性的院系领导、教授等开展深层次访谈并调取部分院系内部治理制度文本，深层次了解校内院系内部治理建设现状及存在的问题。

(二)调查对象

从人员构成看，院系领导班子成员占37.3%，学科专业负责人或专任教师占31.4%，院系行政业务人员占31.3%；从学科属性看，人文社科类院系人员占40.3%，理工类院系人员占50.7%；从工作年限看，工作不足10年的占37.3%，工作10—20年的占40.3%，工作超过20年的占22.4%。

(三)调查内容

调查内容主要聚焦人事、财务、学术三个院系最关心的权力下放问题，围绕人才引进及教师专业发展、绩效考核及相应人事管理、预算编制及财务关键岗位管理、预算执行效果监控及预决算信息公开、学术组织及相应规章制度建设、学术组织议事及决策参与机制等关键点开展调查研究，共23个问题，旨在在用好人、理好财、放好权等方面了解和把握院系内部治理的难点和痛点。

三、调查结果与存在的问题

(一)人事治理方面

调查发现，尽管受调查者普遍表示院系在职称评审、绩效考核方面管理控制成效较好，但学校上位制度约束之外的其他环节却不尽如人意。数据显示，只有59.7%的受访者认为院系可以招聘到急需的人才，侧面反映出院系招聘和选拔人才机制与成效的精准性存在较大偏离；14.6%的受访者认为教师深造后留职率很高是不太符合现状甚至是完全不符合现状的，这既反映出精准引人环节不到位的问题，又折射出用人留人机制存在的问题。在被问及人事治理成效评价指标时，教师认可度、工作绩效、信息透明度是最受关注的三个方面，这无疑也透露出在院系人事治理环节中存在认可度不高、绩效考核不合理、信息透明度不对称等现实问题。

总而言之，院系人事治理中主要存在三方面问题。一是引人方式较为单一，对通过网站发布招聘信息、召开招聘会等传统引人模式依赖过重，缺乏国际视野和信息交流，刻板烦冗的招聘环节导致时效性不高，未充分利用好柔性引进、双聘、兼职、短期人才项目等宽视野引人机制。二是人才引育缺乏长期规划，容易陷入短期目标驱使而走入“唯学历、唯帽子”的怪圈，对引进人才的层次水平、专业特长等缺乏系统性论证，未达成与院系、学科中长期发展规划需求的精准对接。三是“重引轻培”现象较为突出，引进、培养、发展协同推进机制不够健全，导致存量教师危机感加重、归属感降低，“一边引一边流”成为常态痛点，难以支撑院系、学科高质量稳定健康发展。

(二)财务治理方面

调查显示，院系财务管理关键岗位分离程度极高，预算、报销、采购、资产管理等普遍采取一人一岗模式，占比达到83.6%，另有11.9%采取多人多岗、部分分离模式。预算编制与院系事业发展规划匹配度不高，认为高度匹配的受访者仅占65.7%；预算编制中对发展性经费预判不足，34.3%的受访者表示，事业发展经费使用受限源于未纳入预算；经费配置与投入不够透明，超过三分之一的受访者表示，不太了解甚至完全不了解院系经费在学科专业的配置情况；预算执行的有效性有待提高，超过半数受访者持“比较有效”的态度，10.4%的受访者认为效果一般；预决算财务公开制度不够健全，线上或张贴形式的透明性公开仅占15.1%。

总而言之，院系财务治理中存在如下三个主要问题。一是预算编制方式囿于经验式，“基数加增长”的简单粗暴编制方式占据主流，零基预算模式尚未在学校预算编制中成功实施更未下沉到院系，院系财务管理关键岗位过度分离更使得精准预算编制无法付诸实施，“基数加增长”的传统方式更容易加剧“马太效应”。二是预算编制内容缺乏战略性，预算编制更侧重于眼前利益，缺少长期发展的战略规划，未将院系长期发展规划所需与年度预算安排统筹配置，导致执行中经常出现发展经费不足的状况。三是预算使用效能陷入低质化，预算配置取决于少数人甚至是“暗箱操作”导致预算的针对性、有效性在源头上大打折扣，而预决算管理信息披露内容不深、披露渠道不广亦使预算执行效益性和预算编排合理性错失监督机制下的及时纠误。

(三)学术治理方面

调查发现，院系在学术组织架构方面已比较健全，普遍设有学术委员会、教学委员会、学位评定委员会、教授委员会等学术组织，但调查发现仍有若干薄弱环节。34.3%的受访者认为所在院系学术组织相关制度尚不成完整体系。对学术组织制度建设整体评价而言，超过一半的受访者认为所在院系学术组织制度体系建设仅是相对比较完善甚至不够完善。更堪忧的是，44.8%的受访者表示，院系学术委员会仅行使的是审议权、咨询权。通过抽调制度文本发现，部分院系学术委员会章程中规定的职责仅包括审议规划、审议管理规章制度、审议学术规范等，内容划分十分简单且明显局限。不少访谈对象也表示，学术组织议事中需要处理好与党政联席会议、党委委员会议等的关系。对于院系学术委员会成员构成，超过半数的受访者仅认为“比较合理”，甚至10.9%的受访者直言学术组织人员构成存在问题。在教师参与院系决策方面，20.9%的受访者认为所在院系教师参与院系决策情况一般。

总而言之，院系学术治理中还存在如下三个突出问题。一是学术组织制度建设体系化不足，制度零散甚至存在制度“盲区”，尚未健全系统化的学术组织议事规则及相应制度体系。二是学术决策权明显偏弱，学术权限于咨询、审议等参与性范畴，使得最高学术机构的权威性职能定位流于形式，学术委员会内部学术决策机制受制于党政权力干扰，学术权、行政权尚未达成相互制衡、有效协同。三是学术组织人员构成不够合理，各类党政头衔或学术头衔人员占据了学术组织的绝大多数席位，使原本有限的学术权进一步受制于“行政寡头”或“学术寡头”，缺少普通教师、青年教师准入机制，直接影响教师参与决策。

四、优化院系治理体系的路径

(一)面向用好人，完善人事治理

一是科学规划引才方向，推动实现精准引人。高校要引导院系以学科为依托、以高度凝练的研究领域为载体制订中长期发展规划，并据此编制人才引进计划，以构建稳定、有活力、可持续发展的师资队伍为目标，推进精准性有序以引补缺；进一步优化校院两级管理，充分发挥院系人才建设主体作用，切实构建引才权下移、监管权上移的校院协同互动、高效运转机制，切实完善按需设岗、以岗引人的良性引才制度体系。二是拓宽人才引进渠道，创新多元化招引机制。高校要重塑人才引进方式，以有效运用新媒体强化宣传为先导，将院系学科、科研、平台等综合优势转化为招才、聚才的吸引优势，综合运用人才招聘发布会、海外专场宣传会、学科领域高峰论坛等方式，有针对性地加强人才发掘与意向招募；优化招聘机制和流程，分类开辟院系特优、特殊、特需绿色引才通道，缩短人才引进周期，提升人才选拔效率；深化引才放管服改革，完善校院两级聘任制度，实施校聘定额控制、院聘放额自我管理自我生养机制，对一流领军人才本着“不为所有但为所用”的原则实施柔性引进。三是营造人才发展环境，助力教师成长成才。高校要推动院系职称评审权全面下移，以学校定额、院系定人为行动目标，以院系定标准、学校主监督为原则，打破“一把尺子”的衡量标准，鼓励院系自主制订符合自身发展的职称评审办法、出台具有针对性的绩效工资核拨与发放细则，将薪酬分配与工作业绩、实际贡献、岗位职责紧密结合起来；与院系共同完善青年教师培养方案，构建学校主导职业素养、院系主导专业素养的青年教师培养发展体系，切实为青年教师快速成长营造环境、搭建平台、提供机会。四是完善人才服务体系，保障人才队伍可持续发展。高校要与院系协同健全留人保障机制，建立以人为本、尊重人才、尊重知识的人才服务机制，充分尊重高层次人才的个性化需求，有针对性地为高层次人才提供全方位的服务保障；在增进全员幸福感上着力，从衣食住行、子女教育等方面入手健全制度保障体系，切实解决好各类人才的后顾之忧，整体提升院系人才队伍的工作积极性和职业忠诚度；指导院系用好党建群团平台，加强凝聚力工程建设和院系文化建设，增强所在院系教师的认同感和归属感，深化信息公开、流程透明，提高人才对院系各项事务的知晓度、参与度，在业务留人之外强化情感留人。

(二)面向理好财，完善财务治理

一是深化预算编制方式改革，实行综合预算编制法。高校要率先打破唯“基数加增长”传统预算模式，依据不同预算内容采取不同预算方法，将院系年度预算统分为基本支出预算和项目支出预算两大类，基本支出预算采取基数预算法，项目支出预算探索实施零基预算法，逐步构建以发展性项目经费合理编排与精确估算为主体的年度预算体系，提升预算配置与院系事业规划发展的适配度；院系要主动面向产出和绩效导向，强化预算编制可行性、合理性审核论证，坚持人员经费按人数、公用经费按定额、专项经费按项目确定，整体提升预算编制水平。二是健全预算绩效评价体系，提升经费使用效益。校院两级要落实以绩效为核心的原则，构建预算规划编制、预算执行过程、预算执行结果全过程绩效管理体系。预算规划编制应明确绩效目标并依据目标设定实施预算配置，预算执行过程要强化预算支出审核，杜绝违规开支及偏离预算列支，从绩效目标完成情况、预算执行率、预算执行过程监测等多视角开展年度预算绩效评价，并将评价结果作为院系来年预算配置动态调整的重要依据。三是强化预算管理反馈机制，提升院系预算管理水平。院系要进一步发挥财务秘书的作用，推进预算、报销、决算等财务核心工作高度融合，实施院系财务秘书与院系资产管理员、设备采购员AB角制度，推动财务关键岗位业务适度有效融合；健全预算执行授权内部牵制机制，分离授权批准、业务经办与监督检查，确保院系各类支出符合依据、符合标准、符合审批权限和使用要求；探索建立院系预算分析和重大差异报告制度，及时检查、追踪预算执行情况，定期提供预算执行情况分析报告。四是全面构建预决算信息公开制度，强化财务治理内部监督。院系预算编制应经所在院系党政联席会议、学术委员会审定，年度预算批复、结算情况应及时向所在院系全体教职工公布，拓宽财务信息公开渠道，通过教职工大会、网络推送、书面张贴等多种形式向校内公开各院系预决算管理信息，包括预算管理制度、预算执行情况分析及绩效自评结果等，让院系间能够相互监督、借鉴。

(三)面向放好权，完善学术治理

一是健全院系学术组织制度体系，强化制度保障。高校要引导院系深化学术规章制度“废改立”工作，全面建立起以院系学术委员会章程为统领的二级院系学术组织系统化制度体系，为学术群体行使学术权、参与院系治理提供制度保证；建立和完善院系学术管理与组织构架体系，以院系学术委员会章程为纲领，完善院系二级学术组织或分学术组织工作规程，明确各类学术组织的组成、职责，保障各级各类学术组织在院系学术治理和办学治学中的作用发挥，切实激发基层学术组织创新活力动力。二是进一步厘清学术事务决策权，保障学术职能有效发挥。院系要在学术组织章程中切实明确学术组织对院系具体学术事务的决策、审议、评定和咨询职权范围，有步骤地推进院系学术组织对所在院系学术事务的最高决策权；在具体学术事务决策中，杜绝学术话语外的发声，切实消减权力间的互相干扰，保障学术事务决策过程的独立性、权威性，避免学术权流于形式。三是完善学术组织成员选举方式，健全学术组织运行机制。院系要进一步完善各级各类学术组织成员遴选机制，根据院系学科专业、职称构成、年龄情况等科学合理地确定学术组织人员名额，有效地保障不同学术群体发出声音；以非必要不准入原则严格控制党政领导成员，防止学术权力“行政化”；施行严格的任期到届、调岗退休、渎职滥权等强制退出机制，避免“学霸委员”或“挂名委员”现象；全面完善所在院系学术规范运行机制，制订年度工作计划，定期与不定期相结合召开院系学术组织会议，确保学术组织议事在学术工作各环节中真正落实。四是探索学术组织与群团组织联动机制，扩大参与管理与民主监督。学术组织及委员的履职离不开健全的广泛参与和监督体系，师生群体的决策参与在其中具有重要作用。院系可探索“临时委员”制度，对商议涉及师生切身利益的事务可吸纳一定比例师生临时参与决策；适度推行学术组织“开门化”议事，推动院系学术组织与院系教代会、学代会等群团组织联动，为学术组织活动开展提供意见建议并发挥其在议事规则和议事过程中的监督约束作用。