中国地方政府科技创新治理研究综述

汤淇皓

（浙江杭州青山湖科技城管理委员会，杭州，311305）

科技创新能力已经成为国家实力的决定性因素[1]。特别是2018 年以来，在中美贸易战的影响下，大国竞争的国际形势推动各个国家把科技创新提升到国家安全层面的高度。经合组织（OECD）把科技创新政策作为创新研究的重要领域，每两年发布关于科技创新的最新研究。经合组织在2021 年的报告中指出，为积极应对新冠疫情的影响，政府需要更新政策框架，实施更有雄心的科技创新政策议程。2019 年9 月，科技部公布了国家中长期科技发展规划开展重大问题研究的公告，其中“面向2035 年科技创新治理体系和治理能力现代化研究”位列其中。

全球创新指数(Global Innovation Index，GII)反映了132 个经济体的创新生态系统表现。中国在2018年跻身全球创新指数排名前20 的行列，之后在全球的排名不断提升，到2021 年排名跃升至全球第12 位。2018 年的报告指出，我国创新的强项在于创新效率（排名世界第3 位）和基础设施建设（排名世界第3 位），而弱项则在监管环境（排名世界第100 位）。2018 年9 月，中国科学技术发展战略研究院在《中国科技进步对世界的贡献与全球科技创新治理建议》蓝皮书中，认为中国要加强科技治理以应对全球化新挑战，共建全球科技创新治理体系。科技创新治理已经成为当今中国公共管理的一个重要议题。

1 科技创新治理的内涵

科技创新治理在2002 年由科技城市组织（Technopolis Group） 提出，认为科技创新治理有5 个关键性的问题：一、谁是科技创新治理中决策的关键角色；二、这些关键角色是如何决定科技创新方向、优先级和活动，包括他们的职责是什么、哪些机构最具影响、哪些利益相关者参与其中；三、谁是科技创新治理系统中的变革推动者；四、私人部门如何影响公共部门科技创新方向；五、公共部门的活动如何引发私人部门的科技创新活动。

我国原有的科技创新宏观管理体制已经不能适应新时代的要求，需要推进科技创新的公共治理[2]。学者陈套从主体、理念、对象、工具、结构、模式等方面比较了科技管理和创新治理的不同，认为要构建创新治理体系，提升创新主体的治理能力[3]。地方政府科技创新治理具有以下三个特点：

一是科技创新治理成本高。科技创新治理使得政府治理成本显著提升。科技创新存在投入大、周期长的特点。特别是近年来地方政府在创新平台建设、科研院所引进、创新型企业招引上付出的政策成本，只有财政实力较强的地方政府才能负担。

二是科技创新治理风险大。从内部风险看，一方面是由于科技创新活动本身效率不高，另一方面是由于企业本身经营不善、市场变化等，导致治理失灵。从外部风险看，科技创新治理需要有良好的创新系统做支撑，例如良好的营商环境、广阔的潜在市场等，这都造成了地方政府科技创新治理存在的潜在风险。

三是科技创新治理能力要求高。现代创新国家建设要求高效能的官僚机构能够制定出前瞻性的国家创新规划战略[4]。公共部门内部不同行政主体间协调和联动，涉及产业发展、招商引资、土地要素、财政支持等各个环节紧密衔接，对政府治理能力提出新的要求。

2 地方政府科技创新治理的三个视角

2.1 政策扩散的视角

科技创新治理中的政策扩散通过上级政府或政府间的政策文件来执行。张驰等研究了2011—2020 年中央政府和省级地方政府共300 份政府工作报告发现，中央和地方政府在科技创新政策的发展目标、助推抓手、发展融合、发展策略等方面均有差异性[5]。张剑等以中央和省级地方政府1985—2014 年科技成果转化政策为例，研究了扩散强度、广度和速度以及扩散方向[6]。

2.2 府际关系的视角

府际关系引导政府行为。目前我国科技创新治理中的府际关系模式主要包括以下三类：一是中央与地方的府际合作。例如需要由国家发改委和科技部批复同意的综合性国家科学中心。二是地方政府上下级间的府际合作。例如杭州城西科创大走廊，是浙江省、杭州市和所属各区县市协同联动建设。三是区域间地方政府的府际合作。例如G60 科创走廊，包括上海市、杭州市、合肥市等长三角范围内共9 地市。其中，杭州城西科创大走廊和G60科创走廊都建立了领导小组或联席会议的机制。

2.3 职能转变的视角

政府职能转变一直是中国公共管理研究的核心命题。魏向杰等指出政府在推动科技创新中主要包括以下三个职能：一是公共管理职能，包括优化科技创新法律环境、制定科技创新战略规划和搭建科技创新公共平台。二是公共投资职能，包括政府科技经费投入、科技税收优惠、风险投资和重大科技攻关工程建设。三是公共消费职能[7]。从职能定位的角度看，满明俊等认为，政府可以发挥创新体系参与者、创新规则制定者、创新行为引导者、创新服务提供者、创新体系协调者、创新体系监督者的职能[8]。

对于地方政府而言，科技创新治理涉及跨部门、跨层级、跨区域，需要条块联动，各方协同。为竞争优质的创新项目，倒逼政府提供更佳的营商环境、更优的企业服务、更快的项目推进。“为创新而竞争”已成为地方政府的策略选择。

3 地方政府科技创新治理要素分析

3.1 治理目标

科技创新治理的核心目标是借助系统性制度安排和机制设计，在平衡各方利益诉求基础上协调行动，优化创新资源配置，实现国家科技实力和创新能力的全面提升[9]。一是从功能看，促进社会经济转型。创新驱动发展的核心就是将创新要素作为经济社会发展的内生变量。二是从空间看，引领国家和区域创新。在省域、市域等空间范围内形成创新驱动发展的规模效应。三是从机制看，推动协同创新。协同创新是企业、政府、研究机构等为了实现重大科技创新而开展的大跨度整合的创新组织模式。马骏等以美国制造业创新中心为例，发现其提供了先进制造技术的验证和应用示范，促进前沿创新技术向规模化、经济高效的制造能力转化[10]。

3.2 治理工具

一是引入中介机构。中介机构包括孵化器、加速器等，对处于不同发展阶段的企业提供相应的政策、金融、空间服务等支持。二是搭建平台载体。2016 年开始，上海、合肥、怀柔等地区先后建立综合性国家科学中心，各省市则掀起了建设科技城的热潮。浙江在科技城的基础上还进一步提出建设科创大走廊。另外，浙江省科技厅牵头开展了产业服务创新综合体建设[11]。浙江省还持续推进省级实验室、工程师协同创新中心、技术创新中心建设。三是构建创新机制。以发展产业链为例，2019 年中央提出产业基础高级化、产业链现代化的要求。同年浙江的链长制建立并得到全国推广。四是科技投入和制定科技创新政策。衡量地方政府科技创新支持力度最好的指标是地方财政支出中的科学技术支出[12]。从政策内容上看，可以分为专利类、科技类、创业类、知识产权类、产业类、财政类、教育类和金融类[13]。

3.3 治理模式

李响等通过分析苏格兰的案例，发现区域创新政策的多层次机制、跨界协调机制和政策网络的多主体治理机制维持了苏格兰科技创新的治理模式[14]。肖林等总结了五种科技创新中心的模式，包括以“热带雨林”型创新生态系统的硅谷模式、科技创新与国际大都市转型相结合的纽约模式、依托市场机制和优势创新企业的伦敦模式、以本土初创企业与跨国公司共同推动的以色列特拉维夫模式、政府主导和离岸科技创新的新加坡模式[15]。

3.4 治理绩效

传统的科技创新评估主要围绕的是以科技“投入—产出”为核心的指标体系。以浙江科技进步统计监测为例，除了科技投入外，指标体系还包括了技术创新、科技产出、转型升级和创新环境。如果仅从投入和产出的角度来考虑科技创新，测量对象更多的是科技创新活动，而非科技创新治理能力。在体现投入和产出的同时，还要研究和考虑如何更好地营造创新环境，更有利于创新活动的产生。刘伟等指出要转向建立以提高创新能力为目标的科技成果评价政策体系[16]。

4 结语

中国的科技创新治理研究是全球科技创新竞争和中国公共管理实践发展而产生的时代命题。随着科技创新竞争的日益激烈，科技创新治理体系和能力将会成为一个国家和区域发展的核心驱动力和竞争力。目前，对于科技创新治理理论和实践的研究还相对缺乏，对于地方政府科技创新治理实践和理论回应还不够。下一步研究重点应该关注：要拓展治理理论的应用范围，回应和总结中国地方政府科技创新治理的实践经验和治理模式，形成经验特色，为地方政府开展科技创新治理提供参考案例和理论指导。