公共图书馆外部理事主要制度构建探析

黄海霞 龙露珍

公共图书馆理事会建设是推动我国事业单位法人治理结构改革的重要内容,也是政府转变职能、引入社会力量参与公共图书馆治理、强化公共图书馆公益属性的重要举措。据我国文化和旅游部2020年文化和旅游发展统计公报统计，截至2020年年末，我国共有3212个公共图书馆，其中406个组建了理事会［1］，基本完成“到2020年底，全国市(地)级以上规模较大、面向社会提供公益服务的公共图书馆，基本建立以理事会为主要形式的法人治理结构”。而我国公共图书馆理事目前处于“权重、责轻、利寡”的情况［2］,难以维持理事们的积极性和持续性；有学者以安徽省图书馆实际运作为例，发现存在章程及配套制度不全面、理事履职的绩效评价与激励机制缺乏具体的操作指引等问题，而且社会理事以兼任为主，激励方式、措施、手段在公共图书馆行业难以找到有效可行的借鉴，基本处于“感情留人”的激励阶段，很难长效激励理事内在动力［3］；而作为改革开放的排头兵、先行地的广东省公共图书馆，在实际运行中同样存在未形成理事会决策支撑体系，相比于搭建法人治理框架，理事会的配套制度建设滞后；理事履职时间少、形式单一；理事履职缺乏考评和表彰等［4］。所以尽管目前我们搭建了理事会，而落到实践中的具体运作上还存在各种问题。法人治理的根本目的是追求公共文化服务的最佳秩序和最佳效益。因此，相比于组织架构搭建，制度建设是更为根本、更为重要的事情［5］。

公共图书馆理事会中的外部理事其实质是公共图书馆引入的外部治理，借助不同领域的理事自身的影响力，多角度、全方位地思考问题，实现对公共图书馆决策的科学化［6］。外部理事作为外部力量介入到公共图书馆的法人治理中，其作用就在于汇集公共图书馆外部主体的智慧和力量来提升公共图书馆的治理水平，实现公共图书馆社会效益的最大化，以满足人民群众日益增长的精神文明需求。目前外部理事虽然被学者认为是公共图书馆法人治理的关键因素和实现外部治理的重要主体，关系着公共图书馆法人治理的成效［7］，在政策层面上也基本是被支持与鼓励的，但却并未明确公民参与公共图书馆治理的法律地位与权利属性,也并未落实到具体的治理实践中［8］；外部理事不仅面临着上述理事会和理事们的种种问题，还在如何具体运作的制度规范方面，基本处于空白阶段。本文将以公共图书馆外部理事为研究对象，将集中对配套制度建设路径、任职条件、履职激励、履职权利和义务这些主要制度进行审视，探索如何有效构建各项制度，以期达到更好促进公共图书馆法人治理水平提升的初衷。

一、外部理事的厘定

理事会制度是起源于现代西方企业的治理方式，目的是所有权与管理权分离，其实质是在法人内部进行合理的权利划分与配置,形成一种分权制衡、相互协同的关系以及利益相关者参与共同治理的机制。公共图书馆的理事会的组成体现了共同治理原则,对于理事会成员构成，从顶层设计层面界定了理事会由“有关方面代表、专业人士和社会公众”三方参与管理。

三方管理中，除馆方代表外，还包括政府代表和社会代表。学界目前单独对外部理事研究较少，大多在阐述理事会制度中粗略带过，其中有将政府代表和社会代表都笼统视为外部理事的，如贺茜［9］；有直接认为外部理事既包括政府代表理事,也包括独立的社会代表理事的［10］；有认为外部理事是除公共图书馆代表及政府部门代表之外的理事，主要来自公共图书馆服务代表和热心公共图书馆事业的各界知名人士［7］。

笔者认为，外部理事不能仅从是否属于馆方内部的形式上来区分，还要关注其任职属性和履职目的。在笔者看来真正属于外部理事的应该只有相对独立的社会代表，而政府代表更多的还是具有行政监管意味的职务性质和目的性；而馆方代表无论是内部在职人员还是外聘专家，都是在代表馆方履职，也不应属于外部理事。所以外部理事应框定为除公共图书馆代表及政府部门代表之外的社会代表，本文中的外部理事也均仅指作为第三方的社会代表。

二、制度建立路径

公共图书馆的外部理事，法律层面只有《公共文化服务保障法》）第24条和《公共图书馆法》第23条原则性规定“吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”。关于具体的运作规则，权利义务等则再无任何具体详尽的对应规范出台。

目前要建立外部理事制度，就是要将上述原则性规定转化为具体可操作的规范并最终形成有效制度。具体而言，一方面，各级政府需要根据《公共图书馆法》制定配套制度，建立包括外部理事制度在内的公共图书馆法制体系，结合本地区实际，适时重新制定或修订完善地方性公共图书馆法规与行业规范，积极完善公共图书馆外部理事具体制度，为公共图书馆外部理事制度的实施提供可操作性的制度规则；另一方面，各级公共图书馆需要在上述法律法规及相关政策范围内，结合本馆实际制定具体的规章制度，促进外部理事相关法律法规及行政规章落到实处。

三、任职条件

公共图书馆外部理事的任职要求目前没有统一的标准，政策层面都是积极鼓励广大民众积极参与图书馆建设。从2007年的理事会制度试点开始到2020年底基本建立完成，这期间对公共图书馆理事会中的外部理事的人员的构成、所占比重等各不相同。

不设资格限制的外部理事，容易产生不专业的理事会，导致公共图书馆出现决策环节增加、职责模糊不清、工作效率低下，最终难以达到提升法人治理水平的预期。因此，外部理事应该有对应的资格限制和要求，除了是馆外社会人员的身份，至少需要具有一定的相关专业知识，了解公共图书馆运行方式，具有工作热情和责任感等；还可根据公共图书馆的自身情况，在外部理事里强调有一定比例的图书馆行业专家、图书馆管理专业人士和读者代表。只有整体保障外部理事的业务水平，才能发挥出提升公共图书馆法人治理水平的作用。对于其他关于外部理事的服务年限、本人担任公共馆外部理事的数量限制及履职培训等问题都可以根据实际情况予以统一规范。

四、任职程序及激励机制

（一）外部理事任职程序

据笔者可查到的文献和公开资料，发现公共图书馆的外部理事一般由选任、邀请和公开招募的方式产生。如最早建立理事会的深圳图书馆的外部理事是由图书馆行业组织或市文体旅游局认可的其他民间组织推荐，图书馆进行遴选，人选确定后，由市文体旅游局进行委任［11］;深圳福田区图书馆是通过图书馆邀请；温州市图书馆和广西壮族自治区图书馆是通过其官网直接向社会发布招募公告。这几种方式最大的区别在于是由谁最终决定外部理事候选人，这也决定了外部理事在行使职权时的立场。由于激励机制有限，目前很多公共图书馆都是直接通过本馆邀请外部理事，处于“感情留人”阶段。对应也容易产生人情理事，难以客观、公正地发表意见。

只有建立一套完整的外部理事任职程序，规定由谁提出人选，由谁决定人选，才能从源头肃清外部理事立场。笔者觉得深圳市图书馆的做法非常可取：可以由各方提出候选人，最后由主管机关委任派遣。政府这里有点股东的意味，外部理事根据自己的专业和判断去执行好规定就行。反过来让图书馆直接招募外部理事，特别容易造成管理层控制理事会，理事会沦为工具。

（二）外部理事激励机制

关于公共图书馆外部理事的报酬问题，目前基本都是将其定位为志愿性、公益性工作，没有对应的劳动报酬，只有交通或通讯补贴。这就可能导致理事会运行激励不足和难以常态化等问题。有学者提出现阶段应区分公共图书馆理事会中的政府代表、本馆代表和社会代表，对于社会公众代表,由所属的公共图书馆建立一套薪酬补贴制度,依据当地收入水平和实际工作量而定,由举办单位核准;对于政府方代表和本馆代表,虽然现阶段受政策所限无法领取薪酬补贴,但随着事业单位法人治理结构改革的普及,可由当地政府人事部门统一制定补贴标准［2］。笔者深以为然。公共图书馆不能因为自身的公益性就否定掉外部理事按劳分配的基本权益。

构建有效的激励机制引导社会力量参与公共图书馆法人治理，提升社会人士参与治理的主动性和行使职权的积极性，不仅要有薪酬激励，还需要有对应的荣誉激励制度。社会人士成为公共图书馆外部理事,一定程度上是对其声誉、地位、能力水平的认可，激励就是要把这种认可进一步上升为荣誉制度,如由图书馆行业协会定期对优秀理事进行表彰、宣传,图书馆也通过一定途径确立理事公众形象,让他们能通过理事这一公益性职位提升社会地位［2］。在激励机制下才有可能去甄选和吸引合适的社会人士通过规范的程序成为能够为公共图书馆的法人治理增加力量的外部理事。

五、履职权利和义务

《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》并没有对社会公众参与予以明确的权利确认，更多还是在政策层面予以鼓励；只有首先确认了外部理事的权利和法律地位，才能有承担对应的义务和责任的可能。在确立公民参与公共图书馆治理法律地位与权利属性的基础上,通过充分发挥法人治理结构与理事会制度的优势,深化社会公众对于公共图书馆价值功能与社会责任的理解,扩大公共图书馆的社会影响力,吸引更多的人关注公共图书馆事业发展,广泛吸收专业人才参与公共图书馆治理,积极推动公共图书馆治理机制创新［8］。

而在设置外部理事的权利义务上，一方面，我们不能在规范中制定出“全能”和“内部化”的外部理事，不能让权利和义务失衡。外部理事的权利义务要契合外部理事的“外部”身份和“兼职”地位。外部理事作为外部兼职人员不可能比馆内全职理事更加了解馆内具体事宜和业务运作内情，更不能因为每年参加几次会议就要因此承担更大的监管职责。另一方面，我们要避免外部理事变成一个仅是符合政策要求的元素，成为理事会的门面。外部理事目前只是在理事会制度中被政策宣扬，实质法律权利确认上并未被重视。

因此，构建外部理事制度中，首先要法律上确认公众参与的地位，而在具体的权利义务设置中则要不偏不倚，既要能达到提升法人治理水平的要求，又要符合客观实际，能切实践行。在定位清楚“外部”和“兼职”的前提下，既要保障外部理事作为公共图书馆理事会成员的合法权益，又要有能促使外部理事忠诚、勤勉地履职的对应义务。

六、结语

在我国现行法律体系中，图书馆法律法规的滞后是制约公共图书馆法人治理结构发展的主要原因［12］。在理事会已在相应公共图书馆基本建立起来的当前，如何进一步规范理事会，形成有效制度，成为关键。作为公共图书馆引入的外部治理力量，外部理事要发展为外部理事制度，是一个从无到有，从粗到细的漫长过程，需要我们在实践中不断摸索完善。建立理事会，引入外部理事，是公共图书馆强化法人治理结构的第一步，全面统筹的配套规则、制度建设才是未来发展的关键。