基于项目库建设提升事业单位预算管理水平的思考与实践

贾春岩 李慧娟 姚 晔

1.中国医学科学院产业处，北京 100730；2.中国医学科学院财务处，北京 100730；3.中国医学科学院医学信息研究所条件财务处，北京 100020

预算管理是事业单位财务管理工作的核心，一般由基本支出预算和项目支出预算组成。项目支出是单位依据功能定位，在国家政策方针、单位战略目标和发展规划基础上编制的年度支出计划，在预算管理中具有重要地位和作用[1]。自2000 年起财政部陆续发布预算管理制度，对项目库建设提出了详实的规定和要求。2000 年《中央部门项目支出预算管理试行办法》[2]最早将项目库定义为对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。2003 年《中央本级项目库管理规定（试行）》[3]明确项目预算分类，提出项目支出预算滚动管理模式。2015 年《关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》[4]启动编制中央部门三年滚动规划，同年《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的意见》[5]明确“中央部门预算项目实行分级管理，加强项目库建设和管理，积极推进预算评审和绩效管理”。2016 年《关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》[6]要求推进项目库全面做实，细化规范项目内容，建立项目管理考核机制。2018 年构建项目动态评估清理机制，将结果作为安排预算和调整支出政策的重要依据[7]。

笔者所在中央级事业单位包含十几家二级单位，近年来为深化预算管理改革提出了“计划-预算-绩效”三位一体的预算管理机制。项目库建设作为预算管理基础工作，通过信息化管理手段，可以优化项目资源配置，提高预算资金的使用效益，推动单位战略目标和发展规划的顺利实施。

1 事业单位预算管理现状分析

1.1 预算管理存在的主要问题

1.1.1 预算管理组织体系不健全 事业单位预算管理作为庞大且系统性的财务管理工程，不仅需要构建完善的组织管理体系，还需要单位内部各环节协同配合[8]。多数单位在开展财务管理工作时，未重视预算管理工作，极大地制约了单位实现降本增效的发展目标[9]，具体表现为未建立科学有效的预算管理组织和制度体系，各层级对预算管理的理解程度不同，遵照执行力度不统一；单位预算管理决策机构参与度不够，决策缺乏全面性和严谨性；业务与财务未能有效融合，难以对预算执行效果进行有效控制；项目信息反馈不及时，导致预算资金低效使用和预算执行率低[10]。

1.1.2 预算编制的科学性、准确性不高 采用“统一领导、分级管理”的预算编制模式，既要符合上级主管部门下达的预算总额控制，又要匹配单位业务部门的资金需求，做到收支平衡。预算编制虽然采用“两上两下”的编制方法，但预算编制往往流于形式，缺乏充分地调研论证，预算需求与事业发展规划脱节；项目库储备不足，立项论证不充分，支出标准缺乏依据等[11]。

1.1.3 绩效评价结果应用不深入 绩效管理作为加强预算管理工作的有效抓手，在推动事业单位执行全面预算管理中发挥了重要作用[12]。有的单位绩效理念薄弱，预算绩效评价指标设计不够合理，评价结果往往应付上级部门要求；预算编制与预算绩效评价结果未能有效衔接，评价结果未作为下一年度预算分配依据和业务部门考核指标，对于业务部门绩效影响较弱，导致出现“重支出轻绩效”的现象；绩效激励约束作用不强，预算绩效管理对提高财政资源配置效率和使用效益的作用没有充分发挥[13]。

1.1.4 预算管理信息化基础薄弱 预算管理的编制、调整、执行、绩效评价和分析等环节，需要多个信息系统的交互连通。事业单位预算管理信息化基础薄弱，易形成单位找项目、财政预算“条块分割”的局面，业务、财务之间信息无法有效融合，影响预算执行效果。资金分配无法适时调整完善，项目缺乏全程实时跟踪监控，难以支撑预算管理全面执行[14]。

1.2 原因分析

事业单位产生预算管理问题的原因有多方面，主观因素是单位认识不足、重视不够、理念滞后，客观因素是预算管理组织结构、职责分工、制度控制、考核评价等措施保障不力，重点从两方面进行分析。

1.2.1 从项目库角度出发——项目库管理缺失产生连锁式反应 项目库建设是预算管理的基础环节，是连接财政部门和事业单位的载体，也是开展项目管理和绩效管理的平台[15]。单位对项目库管理的缺失，导致无法将项目信息及时收集、评价、监控及滚动更新。项目论证不充分，项目储备不足，势必导致预算编制缺乏科学性、准确性，增加预算管理的风险。当有项目临时增加时，预算资金无法及时匹配；当项目数量不足时，又会造成预算资金的闲置。项目实际执行与预算资金的不一致，又影响了绩效评价的真实性、合理性[16]。

1.2.2 从信息化角度出发——全面预算管理缺乏信息化手段支撑 信息化建设是业务管理与财务管理有效融合的桥梁，是单位实现科学有效预算管理的手段。目前事业单位预算管理方式多采用表格或者单点式系统，通过手工记录数据，人工登记失误概率较大，且无法与会计核算系统联动。信息化手段的缺乏无法使业务和财务真正实现信息联通，导致单位发展规划、预算编制、预算执行、绩效评价结果不能同步反馈，容易造成预算资金无法及时调整完善，降低了资金使用效益[17]。

2 以项目库建设提升预算管理水平

2.1 项目库建设原则

2.1.1 统一规划，分类管理 储备项目既要结合单位事业发展规划，又应具有前瞻意识，统筹安排，建立项目库建设路径和实施计划，明确路线图和时间表。提前做好项目调研论证，明确项目实施期限，设置科学合理的绩效目标，有计划、有步骤地充实项目储备。对于不同性质的项目，按照项目类别进行分类管理，明确归口管理部门，制订相应的预算科目类别和等级[18]。

2.1.2 突出重点，动态管理 对经过论证的拟入库项目，按照轻重缓急、预期效益大小及受益影响范围等综合因素，合理确定项目排序，优先安排符合事业发展的重点项目，提高资金使用效益。对项目库实行动态管理，根据事业发展和年度预算适时调整，保证项目预算的连续性和完整性[19]。

2.1.3 信息共享，注重绩效 项目储备以信息化建设为依托，通过平台信息共享，做到业财融合。将项目与预期绩效目标相结合，将绩效目标设定、绩效监控、绩效评价及结果应用融入单位预算编制、执行、监督全过程，绩效评价结果与下一年预算安排相衔接。

2.2 项目库建设框架及思路

以笔者所在事业单位及所属二级单位为例，在满足财政部“二上二下”预算管理体系和预算管理制度的前提下，建立健全的三年滚动项目库，由单位项目实施部门牵头项目库建设，通过对项目预算细化形成项目申报文本，提交预算申请，经单位预算管理层汇总后报上级主管部门，待组织预算评审后下达评审报告，单位根据评审结果进行项目预算绩效目标维护。由单位项目实施部门提供项目信息数据，经单位预算管理工作层汇总后，将项目库材料统一报送单位预算管理决算层进行决策，为财政部门“二上二下”预算申报提供依据，项目库建设架构见图1。项目库的申报、评审和批复流程为实现项目储备充足化、预算决策高效化、项目预算可持续化起到了切实有效的促进作用。

2.2.1 考虑国家政策和事业发展规划 项目库建设要符合国家长期战略规划，响应国家财政政策和预算管理的工作要求。单位依据功能定位和发展需要，制订中长期发展规划，为项目储备提供指导方向，初步建立项目库入选项目的基本框架[20]。

2.2.2 制订项目编制规则 项目库实行分类管理和滚动管理，制订不同性质项目等级和类别，设置相应的预算科目等级和类别，便于项目库管理和查看。对项目库中的全过程信息及时采集更新，统一管理，形成动态项目数据库。

2.2.3 严格项目入库管理 建设程序规范、动态监测的项目库，首先要完善项目的申报，明确申报条件和完善项目文本。对拟申报入库的项目，加强立项论证和项目评审，对项目的可行性、实施期限、预算需求、绩效预期等进行评估，确保入库项目高质量、高标准、高效率。

2.2.4 强化预算执行控制 强化预算刚性约束，当年度预算已经下达后，应明确资金使用范围，做到专款专用。对于上年度已批复未完成的项目不得轻易改变资金用途，应自动进入下年度项目库。当项目资金不足，需追加预算时，应首先考虑部门之间预算资金的调配[21]。

2.2.5 预算绩效结果应用 项目库建设要与项目预算绩效评价体系相匹配，科学设定项目绩效目标，将预算绩效评价结果应用于部门考核，完善奖惩机制。同时，绩效评价结果也可应用到下一年度预算申报和编制，及修正和改进后续项目的设立与执行，提高工作效率。

2.2.6 项目库清理与滚动管理 定期开展项目库清理工作，及时更新项目库基础信息。对于无法实施的项目可以下调时间或从项目库中清出；对于亟须项目可以上调时间，或者提前加入备案。清理后保留的延续项目和备选项目滚动转入下一年度项目库，在以后年度安排项目时优先给予安排。

2.3 项目库建设的实施保障

2.3.1 完善预算管理组织体系 通过完善预算管理组织体系，加强单位内部控制水平。落实事业发展规划，明确单位项目实施部门、预算管理部门、预算管理决策层的职责和分工，制订项目库管理制度，规范项目库的建立与分类、申报与审核、批复与实施、清理与滚动、监督与评价各个环节，促进项目库建设标准化[22]。

2.3.2 搭建项目库管理平台 借助信息化技术手段，搭建项目库管理平台，实现项目库全流程管理。在项目库平台录入项目申报、审核、入库、排序、纳入部门预算批复、结题、验收、清理等信息，实现“项目申报-项目评审-状态查询-信息反馈-绩效评价”多模块、一体化信息系统，保证项目管理的有效性和完整性。笔者根据本单位及所属单位特点，将项目库管理平台按照单位工作层级分工及“二上二下”的预算管理流程进行设计，项目库管理平台操作流程见图2。其中，项目实施部门根据单位功能定位和事业发展需要，将充分论证后的项目在项目库管理平台申报，完善项目申报材料，生成标准项目文本。预算管理工作层对申报材料进行初审，对初审通过的项目组织专家评审及撰写评审报告，项目排序及入库结果提交预算管理决策层。经决策层审议通过的项目，由预算管理工作层按照“二上二下”预算编制程序报送上级主管部门。主管部门下达项目预算批复后，单位项目实施部门负责具体执行，预算管理工作层对实施部门的项目预算执行进行督促、绩效评价、更新和清理。在项目执行过程中进行动态管理，为项目的有效追踪提供管理手段。

2.3.3 完善预算绩效评价体系 建立健全预算绩效评价体系，本着“花钱必问效，无效必问责”的原则，结合单位实际情况，定期进行各部门预算绩效考核并通报。同时将预算绩效考核结果作为各部门年度工作考核、下年度预算批复的参考，以促进单位预算管理工作[23]。

3 结论及建议

通过以中央级事业单位及所属二级单位为例，开展项目库建设提升事业单位预算管理水平研究后初步得出以下结论和建议：一是事业单位应充分认识项目库建设的重要意义，作为探索“计划-预算-绩效”三位一体预算管理机制的基础和依据，统筹开展完善预算管理组织体系、制度体系和信息化平台建设工作，提升单位预算管理高质量建设发展；二是应建立健全项目库建设工作，依托项目库管理平台建设载体，优化预算管理流程，实现项目及预算动态管理，形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算管理闭环[24]。三是树立全面预算管理理念，强化业财融合。项目库建设不仅涉及预算管理部门或财务等部门，还需要预算管理决策层充分参与，项目实施部门积极配合，依据项目“谁使用，谁预算，谁负责”的原则落实主体责任。通过规范绩效目标申报，将绩效评价结果与预算安排挂钩，完善绩效管理激励机制，做到“花钱必问效、无效必问责”[25]。加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益。