新形势下高速公路前期工作推进思路的转变

汪慧君

摘 要：通过近几年我省高速公路前期工作开展的情况，土地预审和报批是影响前期工作的首要控制因素，在高速公路前期工作逐步下放到地市的大环境下，项目管理基本都采用大包制，设计单位同时承担着设计与专题的双重任务，如何有效推进高速公路前期工作是一个值得思考的问题。

关键词：高速公路前期工作 专题管理 控制措施 总体方案拟定思路

1 思考的提出

以往的高速公路前期工作模式是设计院仅需开展工可—初设—施设，且按顺序推进;专题管理则由业主来委托和负责，设计单位起配合作用。

外部形势的变化：十八大以来，土地和生态因素已经成为高速公路建设的首要制约因素，高速公路的设计理念以五大发展理念为指引：创新、协调、绿色、开放、共享。近两年，我省已经完成施工图设计的高速公路均面临着土地报批严重迟缓，占用生态红线异常难以协调等问题，土地报批过程中针对占用永久基本农田和生态红线方案不断调整优化，高速公路前期工作周期均存在着不同程度的延长问题，造成多条高速无法按预期时间建设。

与此同时，我省多条高速公路前期工作主体下放至各地市交通主管部门，而地方大多数是第一次主导高速公路前期工作，不同于以往项目由高速集团公司主导，管理经验成熟丰富，而地方业主大多欠缺这块的管理思路，这就倒逼设计单位需要有效的引导地方业主开展工作。

为避免设计单位设计进程与专题管理进程的不同步问题，避免出现设计完成而专题滞后的情况，业主单位更希望采取大包制，也就是将专题管理与设计打包，全部由设计部门来完成，这样可以大大减轻业主的工作压力，提高管理效率;同时，增加了设计单位对于高速公路前期工作管理的难度和工作量，这就迫使设计单位必须要对于专题的管理与勘察设计进程有非常清晰的思路和管理办法，本人结合近两年负责项目的情况，针对新形势下如何有效的推进高速公路前期工作进程，做了一些总结和思考。

2 高速公路前期工作所需专题

高速公路工可阶段，大致需要开展11个专题：规划选址、土地预审、社会稳定、文物、压矿、地灾、环评、生态环境影响、防洪、通航、涉铁等。初步设计阶段，大致需要开展3个专题：水保、交通安全评价、涉铁方案论证等。施工图设计阶段，大致需要开展5个专题：土地勘界、林地勘界、土地组卷报批、土地复垦、交通安全评价等。

工可报告批复的前置专题有：土地预审、規划选址、社会稳定3个专题。而一般情况下，土地预审的周期大约是6-10个月，甚至更慢，是影响高速公路前期工作的首要专题，也是影响高速公路开工建设的首要控制因素。因此，如何将土地专题与高速公路前期工作有机融合，是高质量发展条件下必须要解决的课题。

3 土地专题重点管控

土地预审专题管理的重难点有：

（1）用地预审边界的确定，为避免在用地报批阶段与预审边界出现较大的偏差，导致报批过程反复修改。一般至少是初步设计深度的用地图才能相对稳定，因此，工可与初步设计方案应同步进行，充分论证，尽快明确推荐方案的布设。

（2）线路选址暨占用永久基本农田的论证会议，不同于以往路线方案审查由交通行业主管部门审查，该审查以占用基本农田为主要控制因素，兼顾工程、环保、经济等其他因素，这就要求工可阶段研究路线方案时，深度应达到初步设计深度，在永久基本农田分布图上兼顾其他控制因素进行多方案比选，以相对占用永久基本农田最少的方案作为推荐方案。只有工可方案研究时做到初设或施设深度，才能避免在省级论证时出现大的反复。

4 一点思考

4.1 前期工作进程的思考

（1）工可与初设进程交叉同步：以往的工作进程都是正向，设计单位只需要管控好设计进程，如工可——初设——施设;专题则由项目建设单位管理。但根据近两年高速项目推进来看，土地是最关键因素。因此，新形势下设计进程应采用倒排法，即明确开工时间——倒推土地报批时间——倒推土地预审时间——施工图设计——初步设计——工可前置专题（土地预审、规划选址、社会稳定）、其他影响路线方案专题（通航、压矿、文物、防洪、涉铁等）——工可编制——工可路线方案研究。

根据上述进程，可以明显看出工可阶段的研究深度和广度要远远超出以往的项目进程，在土地预审阶段就需要提供精准的用地边界，而精准的用地边界就需要至少初步设计深度的方案，工可前期就需要经过充分的方案比选，确定推荐方案后即开展初步设计测图，初步设计方案细化后才可以提供土地预审边界，因此，工可与初设进程应交叉同步。

（2）工可与各影响专题进程交叉同步：工可路线方案研究确定的前提是各影响专题需尽快取得批复或取得评价结论，无影响路线方案的颠覆性意见，确保路线方案稳定后，方可开展初步设计工作。

4.2 管理控制办法的探索

从各专题涉及的主管部门来看，无外乎自然资源与规划部门、交通部门、水利部门、港航管理部门、生态环境部门、文旅体部门、各级政府、学会等。

而高速公路的前期工作移交地方的最大好处是，提高了地方业主的积极性，地方业主可利用政府牵头组织，各相关部门配合联动的方式推动，每一个专题的管理由设计院、专题编制单位、对应主管部门、交通部门4人跟进。

四级联动（业主、主管部门、设计单位、专题单位），采用清单制管理办法，找出关键时间、关键因素、关键人物，设置总表与分表，细化到每一个节点，责任部门，责任人，提前谋划，过程控制，保证节点。

4.3 总体方案拟定思路的转变

以往以技术经济为主，现在以资源约束为主;以往追求顺直便捷为主，现在要保证可实施性为主;永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界已经成为总体方案选择的三大首要因素。

（1）方案研究时，要提前征求市、县自然资源主管部门意见，针对选址选线、重大建设项目占用永久基本农田的必要性和合理性严格论证。市级自然资源主管部门在申请省自然资源厅的请示中，需要说明参与并指导项目选址情况以及建设单位对市级初审意见的落实情况。

（2）充分论证，优化选址。项目选址比选方案原则上不少于三个，对占用永久基本农田面积较大的项目，要分项进行多方案比选，通过总体、分项综合比选确定方案是否少占耕地和永久基本农田。

（3）严格控制占用永久基本农田比例，因比例超过用地总规模50%时，建设单位要专题组织研究，论证如何避让或少占永久基本农田，分析必要性和合理性，因此，在项目前期研究时，就要尽可能将比例压缩至50%以内。

（4）严控调整，规范调整。通过用地预审后，原则上原址不应发生局部调整。这就要求用地预审边界尽可能接近或等于施工图用地边界，工可及初设同步开展时，方案一定要深度研究，尤其是占用永久基本农田段落，避免后期出现方案反复，导致基本农田段进行补充踏勘论证，完善补划方案。块状用地所占规模和用地原则上不予调整。

（5）线性重大建设项目主线工程应尽可能少占永久基本农田，且应符合国家高速、国道、国防公路、省级高速和连接深度贫困地区的省级公路中的一种。高速公路附属配套设施中，收费站、加油站及高速服务区确实无法避让永久基本农田的，可以占用永久基本农田;养护工区、管理处等附属配套设施原则上不允许占用永久基本农田。

参考文献：

[1]《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规[2019]1号）.

[2]《自然资源部关于做好永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规[2018]3号）.

[3]安徽省自然资源厅关于征求《重大建设项目占用和补划永久基本农田审查要点（征求意见稿）》意见的函.

[4]安徽省自然资源厅关于过渡期内省重大建设项目不可避让生态红线论证建议审查决策工作程序（皖自然资[2020]94号）.