疫情防控之下偷渡犯罪治理困境和对策探讨

□王立峰，赵 宇

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、问题的提出

由于经济的全球化，全球各国的发展存在着极大不平衡，许多发展中国家的国民为寻求更好的生活，纷纷通过各种方式向发达国家涌入，在通过正当方式无法进入他国时，他们便选择偷渡的方法。偷渡犯罪产生的巨大经济收益，使得一些跨国犯罪集团开始参与犯罪，偷渡行为过程中，往往涉及到跨境人口贩卖、走私货物物品、国际恐怖主义等犯罪行为，严重危害了各国社会治安、经济秩序、口岸边境稳定以及国家安全；同时，在全球新冠疫情爆发的背景下，偷渡犯罪也对各国疫情防控造成了巨大影响，社会危害性更大，因此，偷渡犯罪也是各国重点打击的目标之一。根据国家移民管理局公布的统计数据，2021年，国家移民管理机构全年侦办妨害国(边)境管理犯罪案件1.96万起，涉案人员达9.85万人，其中对5万余人采取了刑事措施、对于4.8万人处以行政处罚，分别较去年同一时期增长了1.4倍、2.6倍、2.7倍、2.5倍，全年发现并处理非法就业、非法入境、非法居留的外国人7.9万人，并根据国家相关法律规定，分别做出警告、罚款、行政拘留、限期出境等处罚，对其中的4.4万人执行遣送出境，遣返的比例同比增长21%。[1]虽然在新冠疫情的背景下，我国出台了一系列限制出入境的政策以减少人员流动，但偷渡犯罪的数量整体上仍呈上升趋势，2012年至2021年十年间，全国法院审理的妨害国(边)境管理刑事案件持续增长，2021年的案件数量、生效判决人数分别较2012年增长超过10倍和23倍，[2]偷渡犯罪治理的需求仍然迫切。

二、我国偷渡犯罪现状

(一)偷渡犯罪与非法务工、出境参与电信网络诈骗等违法犯罪交织

随着信息化发展的日益深入，跨境网络赌博、电信诈骗犯罪在我国呈高发态势，近年来，我国对各类跨境电信网络犯罪采取了严打的刑事政策，建立了跨境赌博旅游目的地“黑名单”制度，犯罪分子的生存空间不断被挤压。另一方面，新冠疫情的来临，人们工作机会减少，一些务工人员，在巨大经济收益前，失去了辨别能力，成为被迫从事犯罪活动的受害者。很多犯罪分子通过诈骗、强迫等手段，将国内务工人员非法偷渡到缅甸、越南、柬埔寨等东南亚国家，参与跨国电信诈骗、网络赌博等犯罪活动。特别是中缅边境地区，由于地理上接壤，历史上相通，很多地区属于华人文化圈。我国与缅甸北部接壤的是云南省，那里多是高密的原始森林，小路众多，地形复杂，这意味着犯罪分子非法穿越国境线更加简单容易，他们也不必远渡重洋到新加坡、马来西亚，这样越境方便，犯罪成本更低。同时，由于缅甸北部内斗和权利更迭频繁，经济发展十分落后，当地人力、物力成本低廉，电信诈骗甚至成为了当地的支柱产业，为国内电信诈骗分子提供了犯罪便利。2021年6月，广西警方就破获了一起特大组织偷渡案，共涉及湖南、福建、四川、广东、河南、山西等数十个省，罪犯通过在网络上公布虚假的招募消息，并利用高薪资、工作任务轻松、工作环境舒服等优厚条件，大量招揽国内人员外出打工，并同时承诺负担交通、住宿等费用，企图待他们到达境外后，强迫其进行跨国赌博电诈等不法活动。在犯罪嫌疑人准备通过海路将招募到的74名务工人员运送偷渡出境时，被广西警方抓获。[3]

(二)“跨境婚姻”中的偷渡现象突出

我国自改革开放以来，经济建设取得了显著成就，对外经济发展成绩斐然，在东南亚国家中，我国的发展更是走在前列，在区域内出现了较大的经济不平衡，伴随着经济不平衡现象的存在，“越南新娘”“缅甸新娘”等跨境婚姻现象也屡见不鲜，其中不少都涉及走私贩卖人口犯罪。特别是在我国西南边境地区，这里与越南、缅甸以及东南亚各国毗邻，陆地边境路线长，一些少数民族跨越边境分布，造成了我国西南边陲的人民与越南、缅甸等国人民在生活习惯、风俗语言、历史文化等方面都有着密切的联系，为跨境婚姻提供了良好的文化适应环境。同时，这里边境贸易活跃，历史悠久，跨国婚姻可以帮助她们在边境地区获得就业机会，也容易得到家人的支持。逐渐，这类跨境婚姻不单存在于我国的边境地区，也开始向我国浙江、福建、河南等地农村辐射，慢慢出现一些中介机构，形成一条产业链。许多外国“新娘”是通过一些非法的中介机构，采取偷渡等非正常途径进入我国，即便有人是通过合法的途径入境，但也会由于没有合法的理由，无法延长签证期限，从而构成非法居留，随后还会产生非法就业等一系列问题，增加社会管理成本。

在非疫情期间，为保护跨境婚姻家庭和睦，相关部门对于“三非”人员中“安分守己”的外籍新娘，会抱有“睁只眼闭只眼”态度，往往只是加强信息采集，定期或不定期对她们进行走访和回访，掌握她们的生活情况，而没有采取强制性措施将其劝返。[4]但在疫情期间，公安机关会加强对外籍人员排查，“三非”外国人一经发现，会被立即采取一些列措施。在严密的边境管控措施下，这些外籍新娘会出现融入和身份认同的危机，同时，与自己的亲人联系减少，长时期的两地分离，会加重她们对家乡、亲人的思念，从而引发其逃回自己国家的想法，加剧了边境地区偷渡犯罪的问题。

(三)偷渡犯罪引发疫情扩散，影响范围扩大，危害加剧

传统偷渡犯罪更多直接影响边境地区的安全和秩序，疫情背景下，偷渡犯罪可能引发疫情扩散，使其影响范围扩大到全国多省多地，严重危及人民群众的生命健康安全，对全国疫情防控和社会稳定产生巨大威胁。新冠疫情爆发以来，我国一直坚决贯彻“外防输入、内防反弹”的总策略和“动态清零”的总方针，确保了我国经济持续健康平稳地发展和人民群众的健康生活。在实施动态清零的政策下，我国新冠疫情总体得以有效控制，但仍存在个别地区小规模爆发的现象，这些源头就来自境外输入。随着越来越多国家宣布与新冠肺炎并存，全球新冠肺炎感染人数不断增加，各国医疗系统都面临极大的压力，一些中国人在国外或境外感染，为获得及时救治，很多人在无法通过正当途径回国的情况下，最终选择偷渡，给我国“外防输入”的政策和新冠疫情防控带来巨大冲击。2021年12月，广西警方查处了一起组织运送偷渡人员以致确诊新冠肺炎的案件，在我国边境地区疫情防控愈发严峻形势下，犯罪分子内外勾结，多次向内地运送偷渡入境人员，其中不乏有新冠肺炎的感染者，对其经过地和所在地的疫情防控工作以及社会安定造成严重威胁。2022年年初，香港疫情期间，从香港入境深圳需要提前预约并需接受14天集中隔离，随着香港疫情爆发，想要返回大陆的人员也日益增多，远远超出可预约的人数，于是一些人在没有取得预约的情况下采取了铤而走险的办法——走水路偷渡。2022年2月，15名违法人员从香港偷渡至广东省珠海市，之后流窜到全国多个省市，导致疫情扩散。因此，在新冠疫情背景下，偷渡犯罪不仅是对我国边境管理秩序的破坏，还对疫情防控、公民生命健康安全以及社会稳定都造成了巨大影响。

三、我国偷渡犯罪治理困境

(一)边境地区地理人文环境复杂，边境管控难度大

一方面，我国边境线漫长，陆地边境线从辽宁省丹东市鸭绿江口，沿北部、西部，一直到西南广西壮族自治区防城港市北部湾泮，[5]总长度约2.2万千米，与15个国家接壤；岛屿海岸线长1.4万多千米，大陆海岸线总长3.2万多千米，与8个国家的大陆架或20海里专属经济区相连接，有数百个空港码头和陆路口岸。另一方面，我国边境地区地理人文环境复杂，我国云南、广西等西南边陲地区，山高林密，大片的原始森林是犯罪分子的天然屏障，众多小道便道四通八达，因此，边防部署极易出现漏洞，管理难度较大，容易给犯罪分子可乘之机。在粤港澳大湾区，空港码头和口岸众多，且相互之间距离较近，水路交通发达，虽然很多航道航线在疫情期间关闭或停运，但是仍有较多的商船、渔船通行，成为偷渡者隐蔽的犯罪工具。另外，中国边境地区直接与14个邻国接壤，聚居在边境线附近的跨界民族就有35个，一些位于两国边界的边境村庄，生活习惯、文化风俗相似，部分地区语言互通，跨境婚姻、经济贸易往来频繁，人员世世代代联系紧密，长期的往来使得这里的居民对边境、国境的概念认识严重不足。[6]因此，我国边境地区地理人文的复杂情况，使得边境地区的管控难度加大，同时，由于边境地区地理位置跨度大，一些违法行为具有明显的地域性，在案件处理实践中，容易出现案件处理尺度不尽一致的问题。

(二)偷渡犯罪有组织化、跨国化，全链条打击犯罪困难

在新冠疫情背景下，各国收紧出入境政策，加强边境地区的管控，单个偷渡者很难完成犯罪，犯罪分子需要有组织化高的犯罪团伙予以支持和配合，完成犯罪。另外，特殊时期，偷渡犯罪的成本和费用也较普通时期大幅上涨，其犯罪收益也更加可观，相比于走私毒品或其他走私犯罪而言，其所受到的处罚也较轻，因此偷渡犯罪对犯罪集团更具有吸引力；另一方面，相较于早期的偷渡犯罪，当前偷渡人员的目的国不再限于地理上临近的国家和地区，欧美等发达国家成为偷渡的主要目的国，[7]跨国偷渡犯罪集团应运而生，给世界各国国家安全和边境管理秩序带来巨大威胁。这些偷渡犯罪团伙的共同特点就是组织职业化高，具有严格的组织结构性，其内部分工细致，上下游人员关系明确，由训练有素的专业罪犯组成，反侦察意识较强。偷渡犯罪必然涉及两个国家或地区，因此，犯罪集团还有边境地区的人员参与，这些边境人员了解边境的地形和管理现状，特别是一些小道、便道以及检查站分布，为企图偷渡的不法分子提供各种便利，最终形成了一条涵盖境外指挥——境内组织——中转藏匿——边境引带——境外接应的利益链。这种复杂的组织结构，使得各个环节的犯罪分子之间相互独立，即使是某个链条遭到破坏，其他环节的犯罪分子也较难被发现，另外，犯罪的组织者往往隐藏于幕后，犯罪团伙遭到打击后，只要幕后主使逍遥法外，其重新犯罪的可能就仍然存在，这给公安机关彻底打击犯罪、全网络摧毁犯罪团伙、抓捕犯罪首要分子带来了重重挑战。

(三)偷渡方式多样化，预防和侦查犯罪困难

首先，随着移动设备和社交网络的普及，偷渡犯罪的主要联络方式和招募方式也转移到了线上，犯罪团伙成员之间、犯罪团伙和偷渡人员之间的联络全部都在线上，双方的真实身份都难以确定，这给公安机关的防控打击和追逃追赃工作带来了巨大困难，同时网络数据“易逝性”的特征，使得证据固定、收集等活动也带来了重重困难。2016年6月14日，珠海公安机关破获了一例利用“互联网+”的新型偷渡案件，犯罪分子利用微信、QQ等手机APP软件，实现招揽、组织、联络、交易，涉嫌偷渡人员在线缴纳几千至几万元不等的偷渡费，以通过非法途径进入澳门。[8]

其次，在疫情期间，我国大量口岸和边境通道关闭，在偷渡线路有限的情况下，犯罪分子采用的手段更加隐蔽，在偷渡过程中，特别是在边境运送的过程中，采取分段分批、步行绕卡、转换多种交通工具、多条偷渡线路切换、使用GPS等现代科技手段为偷渡活动“保驾护航”；还有采取“迂回偷渡”的形式，即先通过合法手段办理证件出境，再通过非法手段入境目的国，其中往往会涉及一些“跳板国家”，此种方式由于涉及更多的国家，因此需要完善的国际合作机制，才能够有效打击此类偷渡犯罪。

最后，使用伪造、变造、无效证件出入境或冒用他人证件出入境的偷渡犯罪增多。当前，世界各国已经运用各类高科技手段加强边境管理，单纯通过逃避检查、私自跨越边境进入他国的偷渡案件在世界范围内已经逐渐减少，同时，随着伪造证件的手段不断提高和成熟，假冒证件也越来越能够以假乱真，利用非法出入境证件方式成为偷渡犯罪的主要手段，这对公安机关的证件防伪工作以及工作人员的鉴别能力都提出了新的要求。

四、偷渡犯罪治理对策研究

(一)充分运用大数据技术，强化边境的物防技防设施建设

针对当前偷渡犯罪网络化的趋势，情报信息是预防和打击此类犯罪的关键，边防及移民管理机关应当加强与网警的配合，建立协调合作机制，加大对社交平台、通讯软件中的涉及偷渡犯罪敏感词汇的监督力度，最大程度上切断犯罪分子在网络上招揽、联络的渠道，积极开展网上巡查、实时监控和犯罪预警工作，建立情报信息收集、交流和共享机制，通过多警种协作实现对犯罪线索的综合远程研判、专案侦查、联合办案，形成打击合力；在出入境管理上，充分利用大数据技术，将出入境人员的出入境记录、住宿记录以及铁路航空购票记录等信息结合，通过综合分析和研判，便于办案人员掌握涉案人员身份信息、入境前后动向、犯罪动机等办案关键线索。欧盟的边境管理工作与我国面临一些相似的困境，如边境地区地理环境复杂、邻国诸多以及非法移民活动和跨境犯罪问题突出等，这些现实问题对边境管理的现代化和信息化提出了新的要求。针对这些问题，2013年，欧盟建立了欧洲边境监视系统(European Border Surveillance System)、签证信息系统(Visa Information System)、边境控制与监视系统(Control and Surveillance System)等一系列信息系统，这些系统能够记录人员的入境时间、地点、停留时长和其他基本信息，并对其中的可疑信息进行分析研判，以有效打击非法移民活动，同时，这些系统还构成了一个服务于欧盟外部边防管理的信息交换框架，旨在提升成员国对边境地区安全形势的掌控能力、打击跨境犯罪和非法移民的能力。[9]欧盟建立一系列信息系统的实践，对于我国边境管理现代化、信息化有着重要的借鉴意义。

针对复杂的边境情况，为提升边境管理的效能，还需要强化边境的物防技防设施建设，提升先进技术装备的普及率，在便道、小道及重点海域设置红外报警装置和夜视设备，提升边境重点区域的视频监控和人脸识别系统的覆盖率。2022年8月，在云南西双版纳边境，移民管理警察就通过无人机搭配热成像相机的组合，发现了5名偷渡嫌疑人，当场抓捕3人，事后通过侦查再抓捕另外2人。为遏制疫情经由偷渡方式向国内输入，2020年以来我国在云南—缅甸部分边境线使用物理隔离、视频监控、自动警报等技术手段，加强防疫隔离措施，有效降低了疫情输入风险，提高了边境线管治水平。[10]

(二)严密边境口岸管控，完善出入境证件管理

在新冠疫情的背景下，目前国内对于边境口岸入境人员主要实行闭环管理，包括入境检测、隔离、收治、转运等措施和环节。面对边境口岸的偷渡犯罪行为，还应严格加强边境一线巡逻值守制度，重点关注对边境便道、小道、渡口的严密管控，严防境外人员绕关避卡入境，加大打击偷渡行为。另外，要完善出入境证件管理，疫情期间，我国严格执行从严从紧的出入境政策，严格出入境证件审批签发，严格遵守审批过程的各项程序，全面掌握入境人员信息，尽可能将有犯罪嫌疑或入境动机不明的人挡在国门之外；其次，在证件防伪上，要联合制证机关，不断更新、完善防伪工艺和措施，遏制伪造出入境证件的行为；最后，提高工作人员的证件甄别能力，强化查处非法出入境行为的能力，防范盗用、冒用他人出入境证件的犯罪行为。阿联酋警方为遏制伪造出入境证件的偷渡犯罪行为，在其国内机场设置了电子智能闸机，该系统与国际刑警组织的多个数据库相连接，以加强护照检查并帮助发现伪造出入境证件的现象。[11]我国也可以借鉴此种做法，通过与周边国家，特别是与我国人员交流频繁的国家建立人员出入境证件数据库，并在机场、口岸等边境地区安设智能闸机系统。

(三)完善法律规范，实现全链条打击偷渡犯罪

在立法方面，应当评估偷渡犯罪的新形势，分析其社会危害程度，随着偷渡犯罪的跨国化和组织化趋势日益增强，其犯罪的危害程度已经不同以往，因此需要根据新的犯罪形势、特点及其危害程度，重新确立罪责罚相适应的行政、刑事处罚体系，完善偷渡犯罪的罪名体系，特别是要进一步明确偷渡犯罪的行为认定以及细化共同犯罪的行为模式，从而实现对犯罪集团的有效打击。在我国现有的法律规范当中，由于现有罪名不足以适应新的偷渡犯罪形式，对于偷渡犯罪的处罚也都比较轻，特别是入刑门槛较高、量刑较轻，许多犯罪分子在权衡犯罪利益和处罚后，最终选择走向犯罪的道路，因此，与时俱进地完善犯罪认定标准，成为实践迫切需要；在执法方面，要坚持违法必究，严格规范执法办案，加强对共同犯罪的惩治力度，保证让每一个违法犯罪分子都受到法律的追究，同时要加强执法力量，整合警力资源，阶段性地开展各项专项行动和专案打击，始终保持严打高压态势以对犯罪分子形成威慑，从而实现打击效果的最大化。

(四)推进反偷渡国际合作，积极参与联合执法行动

随着偷渡犯罪成为跨国有组织犯罪的一种，打击偷渡犯罪便不再是一个国家的内部事务，而是整个国际社会都应该承担的责任和义务。[12]在偷渡犯罪国际化、有组织化的背景之下，必须加强反偷渡的国际合作，才能够有效打击跨国犯罪集团。2022年4月，云南警方成功打掉一个特大组织偷渡犯罪团伙，共300余人被抓获，对于长期藏匿于国外的“蛇头”，云南警方就充分利用警务执法合作渠道，通过与境外执法部门的沟通和协作，成功将该名主犯抓获归案。从国际刑警组织的框架内来看，开展相关专项行动也是打击和震慑偷渡犯罪的有效手段。2021年3月28日至4月2日、2022年6月12日至17日，国际刑警组织分别开展了两个阶段的名为WEKA的打击偷渡犯罪的专项行动，来自偷渡犯罪来源国、过境国和目的地国的40多个国家的有关部门开展调查，交换情报，此外，多个国际组织也参与其中，国际移民组织在援助受害者方面发挥了主导作用，联合国毒品和犯罪问题办公室提供了司法支持，欧洲刑警组织提供了情报支撑，国际刑警组织在航空、陆地和海上边界的数据库进行了约1 500万次检查，对伪造出入境证件情况进行通报，并对因谋杀和欺诈等各种指控而被通缉的个人发出国际刑警组织通缉令。两次行动共逮捕500余名偷渡犯罪嫌疑人，解救受害者1200余人，此外，还逮捕了伪造证件、有组织犯罪、枪支和贩毒等其他罪行的犯罪分子100余人。[13]该行动成为了多国多组织持续合作的典范，显示了全球行动的规模和价值的持续性，特别是在发现线索、交换情报和建立合作机制等方面具有长期影响。

因此，必须要进一步深化与周边国家的对话、交流与合作，建立长效对话机制，努力实现在政策法律层面的对接；积极参与联合国、国际刑警组织、上合组织等多边框架下的偷渡犯罪治理行动，推进构建情报交流、案件协查、司法协助等体制机制，提升国际合作效率；定期开展联合执法行动，通过情报交流、合作调查、合作抓捕等行动，共同打击跨国偷渡犯罪集团。

(五)动员组织人民群众，构建基层防控体系

群众是基层社会治理的参与者和受益者，从个体层面看，群众广泛地参与到社会生活中，因此对基层的各种社会情况最为了解，要鼓励群众提供案件线索和举报犯罪信息等，使其为边境防控提供各类重要情报，同时要强化群众个体的主体意识和责任意识，使群众自觉参与到维护边境安全的各项活动当中。疫情期间，海南省三亚市将防偷渡工作与网格化服务管理紧密结合，组建“防偷渡联防队”，抓好群防群控，深入重点海岸、港区、码头、渔村等场所全面摸排，严防非法入境人员藏匿其间。另外，要积极开展警示教育和普法教育活动，提升群众个体的法律意识、护边守边意识和国家安全意识，认识到偷渡犯罪的危害，防止群众参与其中；从组织层面来看，要通过建立各种群众自治组织，更好地集中群众个体力量，实现1+1>2的体系效果和总体效果，防止个体力量“碎块化”的情况出现，进而不断强化党政军警民“五位一体”的综合力量强边固防工作机制，不断构建起群众参与的边境基层防控体系，实现边境治理主体的多元化。

五、结语

当前，我国偷渡犯罪的治理面临严峻的形势和多重的困难，特别是在新冠疫情防控常态化的背景下，偷渡犯罪对我国边境安全产生了更大的威胁。边境安全是总体国家安全体系的重要组成部分，而治理偷渡犯罪，是保障疫情防控大局，维护我国边境安全关键一环。要将系统治理的思想同样应用于偷渡犯罪治理中，要在总体国家安全观的指导下，从法律规范、技术手段、多元治理主体、国际合作等方面入手，构建起偷渡犯罪的立体化防控体系，根据偷渡犯罪的不同类型和表现形式，分类施策，实现边境安全治理体系和治理能力的现代化，切实保障国家安全、主权安全和国门边境稳定，不断提升人民群众的安全感和满意度。