科研项目立项视角下开放政府数据领域研究状况分析*

武琳 张秀

（中山大学信息管理学院，广州 510006）

数字经济时代，数据成为提高生产力、发展生产力的关键要素，蕴含着巨大的使用价值和潜能，政府数据大概占社会总数据的80%以上[1]。通常意义上讲的政府数据开放本质是指政务数据的开放，政务数据主要是指政府在履行职责时所获取或形成的数据，即政府在行政事务过程中采集、管理、占有的政务信息[2]。《联合国电子政务调查报告》将开放政府数据（Open Government Data，OGD）定义为“主动在网上公开政府信息，使任何人都能不受限制地获取、再利用和再分发”[3]。国内学者的研究文献中“开放政府数据”和“政府数据开放”均有使用，为行文方便，笔者采用“开放政府数据”这一表述。

科研基金项目代表学术界对国家重大需求的关切，学者的研究选题体现多维度、多层面对理论和实践的探索，同时基金机构的资金支持对科研活动具有明显的导向作用。目前图书情报学科基金项目统计分析研究大多聚焦于“学科”发展方向，主要选取国家社会科学基金、国家自然科学基金等少数国家级的基金来进行项目分析[4]。本研究借鉴科研项目立项的研究视角，聚焦于开放政府数据这一领域，较为全面地调研国家层面、省市地区层面和高校层面对开放政府数据领域的科研资助情况，分析开放政府数据领域科研立项呈现的特点，并对开放政府数据领域研究主题进行分析，最后归纳该领域研究的新态势。

1 开放政府数据的基金立项概况

1.1 基金立项概述

本研究数据搜集方式：一是学术数据库期刊已经发表文献题目含有“开放政府数据”；二是登录国家/省自然科学基金、社会科学基金、教育部人文社科基金及高校等主要资助机构官网，开展多维度检索。有些数据没有纳入分析项目，如北京市社会科学基金2021年规划项目“北京市警务数据开放的现状评估、安全风险与拓展路径研究”（编号：21ZGB003），考虑到专类政府数据过多，如教育、交通、财政、信用、环保等诸多专业领域，难以保证数据完整性，故此限定遴选项目题目必须完整包含开放、政府、数据3个词，顺序不限。鉴于国家社科重大项目的影响力，能清楚识别项目名称及主持人与开放政府数据研究相关，即入选。如国家社科基金重大项目“面向数字化发展的公共数据开放利用体系与能力建设研究”的两位首席专家马海群和郑磊都是多年在开放政府数据领域研究的知名学者，有丰富的相关研究成果。因公共数据包含政府数据，属于概念包含关系，因此该项目被视为本研究搜集的有效数据。

经整理汇总，截至2021年底共收集到110项开放政府数据领域科研立项项目，其中国家级46项（国家社科基金31项、国家自然科学基金5项、教育部人文社科基金10项）。最早是从2013年开始立项，到2019年基金立项数量达到最高峰。在政府开放数据领域研究初期，基金立项主要围绕政府开放数据的开放或共享等政策研究、如何开发利用政府开放数据、各开放数据平台的建设及评估、开放政府数据过程中面临的法律问题等方面展开。近几年包含“法律”“保密/隐私”“生态系统”等主题的开放政府数据领域科研项目数量开始增长，成为较新兴的热点话题。

1.2 国家级立项情况

国家级基金项目主要收集国家社会科学基金、国家自然科学基金与教育部人文社会科学基金。国家社会科学基金项目和国家自然科学基金项目代表了社会科学领域和自然科学领域科研能力的最高水平，其研究内容往往更具有基础性、探索性与创新性，是学科发展的重要推动力[5]。近年来有关开放政府数据的国家级基金立项数量可观。2021年度国家社会科学基金重大项目立项开放政府数据相关项目4项，分别是郑州大学图情学科臧国全主持的“政府数据的隐私风险计量与保护机制创新研究”、黑龙江大学图情学科马海群和复旦大学公共管理学科郑磊分别主持的“面向数字化发展的公共数据开放利用体系与能力建设研究”、上海交通大学法学学科杨力“数据中国背景下公共数据技术标准的法治体系研究”，充分显示了开放政府数据领域广阔的研究前景，也预示着未来5年，我国开放政府数据理论研究将迎来新高潮。

从获得基金立项的地区分布来看，按国家级项目数量排序位于前5的分别是北京9项、上海7项、湖北6项、陕西4项、四川3项。北京、上海、湖北的国家级项目数量可观，这与地区高校集中有密切关系，这3个地区以中国人民大学、复旦大学与武汉大学为代表，都在政府开放数据领域有一定的研究积累，国家级的项目多是由这3所高校主持。

1.3 非国家级立项情况

从地区分布来看，按非国家级项目数量排序位于前5分别是四川10项、广东9项、北京7项、湖北4项、河北4项。非国家级的代表性项目有中国气象局气象软科学研究项目“利益相关者视角下政府气象数据开放路径研究”，贵州省哲学社会科学规划课题“贵州地方政府数据开放共享政策体系”。

四川、广东作为非国家级项目数量多而国家级项目少的典型代表，是因为还未形成在政府开放数据领域进行研究的集中性力量，缺乏团队合作，在国家级基金的争取上稍显弱势。但两省高校众多，地区级项目的研究有逐渐年轻化的趋势，据数据显示“西南民族大学研究生创新型科研项目”（四川省）资助了3个相关项目。此外，这与当地政府重视政府数据开放的政策与平台建设不无关系。

北京作为我国的政治文化中心，各专门机构也比较集中，故北京的非国家级项目中有3项来自于专门机构的委托课题与项目，如国办公开委托课题“政府数据开放平台内容管理机制与关键技术需求研究”。

2 开放政府数据领域科研立项的特点

2.1 区域特点

在经济方面，北京、上海、广东等地经济发达，政府资助实力雄厚，具备基金科研立项得天独厚的条件；在机构实力方面，北京、上海、四川、湖北等省市高校聚集，在如今开放政府数据领域研究主要集中于高校科研活动的情况下，地区优势十分明显；在开放政府数据建设方面，上海是我国率先建立“政府开放数据平台”的城市，北京、广州、成都紧随其后，这些地区的政府数据开放平台建设走在全国前列，为相关学者提供了可研究的对象；在政策方面，各地的开放数据政策也在一定程度上为各基金项目的研究提供了有力的支撑。如基金立项较多的北京有《北京市公共数据管理办法（征求意见稿）》《北京市交通出行数据开放管理办法（试行）》等相关政策；上海有《上海市公共数据和一网通办管理办法》《上海市公共数据开放暂行办法》等政策规划。这些平台与政策的支持，为研究提供了条件，促进了地区开放政府数据领域研究的发展及相关基金项目立项的增长。

2.2 团队特点

开放政府数据是近10年较为新兴的研究领域，在立项方面也呈现年轻化的特点。在研究者方面，众多公共管理、图书情报学科的研究团队中，对这一方向感兴趣的研究生等新一代学术研究者越来越多，典型代表有复旦大学的郑磊团队、黑龙江大学的马海群团队及武汉大学的黄如花团队，其团队研究生参与发表的论文大多关于此方向。在立项方面，各高校对年轻研究者的支持力度日益增大，如“西南民族大学研究生创新型科研项目”近年来对开放政府数据领域研究的支持力度可观，2019年该基金支持了3项开放政府数据项目。在学者个人发展方面，主要表现在开放政府数据领域在立项上支持年轻学者的成长与探索，相关研究者可以在此领域得到提高，通过收集的数据可以发现，最具代表性的学者是陈美，从2017年立项江汉大学武汉研究院课题到2021年主持国家自然科学基金项目，5年的成长非常快，是开放政府数据研究领域有代表性的高产青年学者。其在开放政府数据领域的表现是该领域支持年轻学者成长进步的典型例证。

2.3 学科特点

有学者指出，国际上对政府数据开放的研究已经积累了许多文献，一种是从信息科学的视角出发，从数据层面和技术层面对政府数据开放展开研究；另一种从公共管理的视角出发，研究“政府数据开放”的政策和管理问题[6]。通过收集的项目可以看出，开放政府数据领域已有研究涉及政治政策、法律规范、技术保障等不同的内容，与公共管理、法学、计算机等学科交融的特点已经凸显。

（1）图书情报学。图书情报学开展开放政府数据研究起步较早，该领域大多注重政府开放数据的共享利用、平台建设、战略设计等方面，但是其本身也有学科融合特征的体现，即项目在研究“数据资源”[7]本身以及涉及相关的发展机制之外，还有关于法律、隐私[8]等的研究分析。同时，图书情报学更多是从利用者的角度出发，对政府方面的数据开放提出一系列的建议和意见，以更好地让政府数据开放为社会和民众服务。如李平主持的国家社会科学基金一般项目“政府数据开放和利用的创新效用评价及其优化机制”和段尧清主持的国家社会科学基金重点项目“基于生命周期的政府开放数据整合利用与模式研究”，都侧重于研究政府开放数据的利用及其绩效评估等。

（2）公共管理学。公共管理学是国内最早大规模开始研究开放政府数据的学科之一，也是相关基金立项的主力军，其项目大多是从政府治理、数据治理等角度出发，以政府为主体展开研究。公共管理学涉及政府数据治理机制、政策解读与比较等方面的研究，同时也更关注国外的政策与制度，以期为国内的政府数据开放发展带来经验借鉴。如赖廷谦主持的国家社会科学基金一般项目“大数据时代政府数据开放制度设计及实现路径研究”和郑磊主持的国家自然科学基金面上项目“大数据背景下开放政府数据的因素与机理研究：系统动力学建模与政策仿真”，都侧重于探究政府数据开放的制度设计与政策完善。

（3）法学。法学在开放政府数据领域的单独立项是较新的研究点，随着开放政府数据在中国的发展，政策法规也紧跟实践需求。大数据时代的政府数据开放完全不同于小数据时代的政府信息公开，大数据时代的政府数据开放是一个有必要在法治思维层面认识的全新概念[9]。法学领域的研究从最初的对法规政策的解读与评价，到后期的对数据归属与确权的探究，越来越深入细化，发掘了较大的研究空间。如蒋冰晶主持的国家社会科学基金一般项目“数据要素供给视角下的政府数据开放行政法治研究”和李海敏主持的国家社会科学基金一般项目“数据要素市场化背景下政府数据开放的权益配置与模式研究”，侧重于研究政府数据开放过程中面临的法律问题、法律体系的完善以及在市场中数据作为生产要素的归属与权益问题。

3 开放政府数据领域研究的主题分析

通过对开放政府数据基金立项项目及其研究成果的分析，可以将其研究主题归纳为以下4个方面。

3.1 政策解读与经验借鉴

本次收集的数据中，与开放政府数据政策研究有关的立项多达9项，主要有3个方面的内容：基于政府角度，对政策的运行机理、制度演化等进行研究；基于利用者角度，对政府的数据开放政策进行解读与分析，以更好地让政府数据开放为社会和民众服务；基于国内外的政策差异与发展历程的比较，对国内的开放政府数据政策提出建议。如“开放数据与数据安全的政策协同研究”是黑龙江大学信息管理学院马海群主持的2015年国家社会科学基金重点项目。根据中国知网基金检索发现，此项目共发表61篇中文文献，其中超过30篇文献的篇名中含有“政府开放数据”或“开放政府数据”等主题相关词。此项目文章从多个角度出发、使用多种方法对相关政策进行了深入而全面的研究，如从证据链角度[10]、政策文本计算角度[11]和个人数据保护政策角度[12]，具有代表性与典型性。

3.2 数据质量与共享利用

在本次统计数据中，与数据本身及其利用相关的立项达11项。政府的数据资源是政府数据开放的基础，对于被开放的数据来说，其质量、可获取性、利用率等方面都是学者研究的重要内容。如“面向国家大数据战略的政府数据开放共享对策研究”是武汉大学信息资源研究中心黄如花主持的2015年国家社会科学基金重大项目，此项目研究内容丰富，研究人员多且涉及多个学科背景，是中国政府开放数据领域研究的代表项目之一。中国知网基金检索显示，此项目共发表53篇中文文献，从2015年开始平均每年产出成果大于10篇，项目成果产出量多质优。此项目涉及的政府开放数据研究内容全面，不仅包括对我国政府开放数据其呈现的基本价值的研究[13]，还有针对英国、美国、澳大利亚等政府数据开放与利用较为先进的国家的研究[14]，更有对我国政府数据在开放共享与利用过程中标准体系构建的探索[15]和对隐私保护的关注[16]。

对开放数据的共享利用的研究，学者已经开始关注数据价值的实现途径与演化路径[17]，如开放数据作为商业资源的价值如何开发以及作为社会知识集的价值如何体现等。当政府开放数据的流程越来越规范与成熟后，其价值的多样性逐渐显现，关注其开发利用方式的研究也会随之增多。

3.3 数据能力与开放能力

在本次收集的项目中，带有关键词“能力”的项目有8项，主要是以政府为主体，评估或研究政府在数据开放的全过程中各个环节应该具备的能力。一是回应的能力，指政府针对广大民众在利用开放政府数据并进行监督过程中可能会面临的或是已经出现的一系列问题，进行回应与解决的能力；二是开放的能力，指政府在数据开放的全过程中，在数据的组织、发布与提供利用等方面所应具备的能力与权责；三是保障安全的能力，指政府在数据开放运转的生态系统中，涉及的保障隐私与数据安全等方面的能力。如“人工智能应用背景下政府数据开放能力提升路径研究”是电子科技大学韩啸主持的2020年国家社会科学基金青年项目，此项目到目前为止共在中国知网检索到6篇文献，研究内容涉及政府在数据开放中的服务能力[18]、创造公共价值的能力[19]等方面。

3.4 平台建设与评估评价

根据统计，在所收录项目中，立项名称中含有“评价”或“评估”的项目有9项，主要是针对开放数据质量、利用效率、成熟度、准备度、开放平台建设利用等各方面提出的评估框架或评价模型。每个研究领域每发展到一个特定阶段，都不可缺少的是阶段成果的评价或总结式的评估，所以能促进开放政府数据科学发展的评估框架与模型的研究尤为重要。如“大数据背景下开放政府数据的因素与机理研究：系统动力学建模与政策仿真”是复旦大学郑磊主持的2015年国家自然科学基金面上项目，此项目共检索到14篇中文文献，涉及开放政府平台的建设与评估、政府在数据开放中的效果评估等较多成果。如根据政府数据开放的定义、原则与标准，借鉴国际开放数据评估框架，构建政府数据开放评估框架[20]；依托“开放数据晴雨表”和“开放数据指数”两项开放政府数据评估分析框架和评估实践，建立评估框架，并对中国多个省市的开放政府数据实践情况进行比较研究[21]。除此之外，还有比较研究纽约与上海两地面向用户利用的开放政府数据平台的异同[22]、从法律法规和政策角度对中国政府开放数据准备度进行评估等内容[23]。

4 开放政府数据领域研究的新态势

结合近两年获得立项的项目，尤其是有影响力的重点和重大项目研究主题，可归纳出开放政府数据研究呈现如下新态势。

4.1 隐私风险成为关注热点

政府开放数据在中国实践发展的过程中，政策法规也应该跟上脚步。

在收集的项目中，法律相关的立项数量有8项，论文成果呈明显上升趋势。近两年政府开放数据法律法规、隐私风险等问题的研究立项也逐渐增多，2019年出现了关于知识产权局的立项，国家级、省市级的基金也都给予了一定的支持。如2021年陈美主持的国家自然科学基金项目“面向用户的开放政府数据使用行为机理及隐私风险控制研究”在国内外隐私政策的比较研究[24]与个人数据隐私保护[25]方面都进行了研究。且在开放政府数据领域，法学相关的知识产权问题、隐私保密、数据权[26]等问题也愈加凸显，可见开放政府数据在隐私风险方面的深入探究具有巨大的研究空间，而由臧国全主持的2021年度国家社会科学基金重大项目“政府数据的隐私风险计量与保护机制创新研究”意味着这一领域在未来3—5年会涌现出丰富的研究成果。

4.2 价值开发释放数据要素原动力

数据时代和数字经济的基本特征主要表现为数据海量聚集、数据精准计算、数据智能分析、数据财产确权、数据创新驱动等特点。事实上，世界各国政府都开始直面政府数据资源的开放共享与经济社会发展、国家治理体系之间的法律关系[27]。探讨如何使数据权在生产要素配置中产生作用，在政府开放数据领域，具体表现为知识产权、开放者与利用者权益、隐私风险以及数据确权等问题的研究与解决。明确数据权的归属、开放者与利用者的权益边界，可以让开放数据的利用与共享更加规范化与系统化，避免部分因数据权不明确而产生的纠纷，让数据资源发挥更大的社会价值与经济价值。

但是目前我国尚无具体的政府开放数据确权标准与要求，且相关规定条例的更新速度缓慢，显然并没有跟上数据开放的步伐，2021年最新发布的《中华人民共和国数据安全法》作为上位法，也并未涉及数据确权问题。关于如何制定数据确权的规则与标准、如何实现等问题，学界也依旧在讨论中[28]。但随着政府开放数据的政策法规越来越规范与标准化，以及我国社会信息法律意识的增强，数据权的归属成为一个重要的议题。

4.3 重点关注可持续发展的数据生态系统

立项名称含有“生态系统”或“生态链”的项目有6项，学者开始注意到政府数据开放的健康运行需要构建健康和谐的政府开放数据生态系统，然后将研究重点转移到政府开放数据生态系统中最重要的结构要素——政府开放数据生态链[29]。这是开放政府数据领域研究从局部到整体的转变标志，是对整个政府开放数据进行大格局式的研究，有利于开放数据的可持续发展。在政府开放数据生态系统可持续发展过程中，需要相关政策、政府数据、开放平台、利用者、研究成果等多方面的参与和联动，以形成良性循环。法律政策对其影响最大，利用者信息素养、开放数据平台开发程度及数据创新能力组合、组织管理水平、资金投入及技术支持组合等对其影响显著[30]。政策先行，并在实践中不断完善；政府数据的数量、质量等需要得到管控与提高；开放平台要可用、易用，使数据可获取、政民可互动；利用者应知晓在何处获取、如何获取自己所需的数据，并进行合理利用；研究成果揭示政府开放数据的发展历程并促进其不断进步与改善。