迈向共同富裕：自然资源国家所有权权利行使的公益性面向

许瀛彪

(中国法学会 法治研究所，北京 100081；中国社会科学院 法学研究所，北京 100720)

推进生态文明法治建设，是习近平法治思想的组成部分，也是习近平生态文明思想的重要内容[1]。近年来，全民所有自然资源资产产权受到中央高度重视，全民所有自然资源资产有偿使用制度、全民所有自然资源资产所有权委托代理机制等改革不断推进。自然资源是重要的生产资料，具有财产属性、资源属性与生态属性的复合属性以及对应的经济价值、社会价值与生态价值的多元价值。在社会生产资料公有制背景下，宪法规定我国自然资源归属存在国家所有与集体所有两种形式，其中绝大多数自然资源归属国家所有，即全民所有。自然资源国家所有权制度是中国特色社会主义法治体系中贯彻宪法自然资源“国家所有，即全民所有”的重要法律实现机制。当前，该制度在实践运行中遭遇到不少问题。例如，归属层面上，自然资源国家所有权制度遁入私法致使收益功能被滥用；利用层面上，自然资源国家所有权制度未保障全民权益有效落实；保护层面上，自然资源国家所有权制度未发挥保护生态环境预设功能，等等。我国现行的自然资源国家所有权制度在一定程度上对我国基本社会制度、政治经济制度进行了良好的回应，在国家建设发展进程中发挥了不可替代的重要作用，但理论与现实的张力提醒我们，自然资源国家所有权制度离实现“国家所有，即全民所有”的初心与使命尚存在一定距离。《民法典》对自然资源国家所有权的相关规定基本承继《物权法》的立法模式。然而，《民法典》对国家所有权与私人所有权只作了主体上的区别，未能就权能内容、行使方式、所附义务等进行有效区别，这均需在理论层面进行廓清。自然资源国家所有权不同于私人所有权，乃是一种超越私利而欲实现全体人民共同富裕的所有权类型，具有强烈的全民公益性。自然资源国家所有权的公益性可表现在权利主体、权利客体、权利行使等各方面。其中，自然资源国家所有权权利行使的公益性面向是自然资源国家所有权与私人所有权权利行使的本质区分。总体而言，自然资源国家所有权的权能内容、行使方式、所附义务等与私人所有权相比均有显著差异。在贯彻新发展理念与扎实推动共同富裕的背景下，本文拟就自然资源国家所有权权利行使的公益性面向展开阐释研究。

一、全民所有：自然资源国家所有权权利行使的公益价值取向

社会主义是一种有关“公平”分配的理论，所有社会主义方案都是以分配为起点与落脚点[2]。生产资料公有制是社会主义经济制度的基础。宪法规定作为重要生产资料的自然资源归属全民所有，表达了社会主义制度的初心与使命，反映了反对人剥削人、实现共同富裕的政治愿景。自然资源国家所有权制度是中国特色社会主义法治体系中贯彻宪法自然资源“国家所有，即全民所有”的重要法律实现机制。故此，自然资源国家所有权权利行使与实现全体人民共同富裕的庄严承诺密切相关。自然资源国家所有权权利行使具有公益价值取向，国家代表全民作为所有者行使自然资源国家所有权，目的是使社会福利最大化，避免国有自然资源流失破坏，保证其可持续发展并有效配置到社会各个环节。国家所有权的行使必须服从全民的意志和利益[3]，国家作为民事主体行使权利时，带有公益性目的。与之不同的是，私人所有权的行使目的主要是追求经济利益最大化。作为自然资源所有权主体的国家代表着公共利益，当然不可为经济利益最大化目的将自然资源占为己有，而应为全民利益对自然资源善加管理、利用与保护。自然资源国家所有权与私人所有权存在根本差异，其中蕴含更多的国家控制与治理理念。对某些自然资源设立国家所有权，并不全然是为了财产价值实现最大化，而是综合考虑实现生态价值与社会价值甚或代际正义等关键命题。

(一)制度实践应为实现全体人民的全面自由发展提供有利条件

社会主义国家代表全民享有并行使自然资源国家所有权，最终是为不断满足广大人民群众的美好生活需要，并为实现全体人民的全面自由发展提供有利条件。从本源上看，自然资源作为生产资料具有财产价值。国家以发展社会生产力与实现共同富裕为目标，代表全民发挥中国特色社会主义体制特点积累物质财富，通过自然资源有效利用促进国民经济发展，以市场为主要配置方式实现自然资源利用效率最优化，最终实现改革发展成果全民共享。此为自然资源国家所有权存在的基础原因。为防止产生公地悲剧，重要自然资源只有控制在国家手中，才能代表全民积累创造财富，进而为社会运转与国民生活提供福利。如从实现经济价值最大化角度看，国家建立和完善自然资源之上的法律关系，既要使自然资源有效地创造与积累财富，又要公平地支配与分配财富。然而，如果仅考虑实现经济价值最大化，则必将驱赶多数国有自然资源进入市场竞争，排挤社会大众对国有自然资源本应具有的生活必要利用空间，也必将令自然资源过度损耗与破坏，进而引发与加剧生态危机。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，自然资源国家所有权如仅以财产利益追求为理念目标，显然已经无法适应新时代发展需要。

共同富裕是全面的共同富裕，全体人民的共同利益并非均体现为经济利益，全体人民的全面自由发展还要以其他方面为支撑[4]。一方面，自然资源固然是重要的生产资料，但是对于其利用并非均以市场为唯一配置手段。在贯彻以人民为中心的发展理念中，既需要考虑自然资源国家所有即全民所有的间接实现路径，也应考虑其直接实现路径。换言之，自然资源全民所有可分为间接实现路径和直接实现路径，而无论是前者还是后者，均为实现共同富裕的方式，均应以实现共同富裕为导向。在自然资源全民所有的间接实现路径上，自然资源作为生产资料实现市场化有偿使用，国家代表全民发挥中国特色社会主义体制特点积累物质财富，最终实现改革发展成果全民共享。在自然资源全民所有的直接实现路径上，自然资源可以被民众少量自由利用、豁免许可无偿使用，这主要体现为国有自然资源直接分化为生活资料，也包括在国有自然资源上无害通过、穿越等。另一方面，绿水青山就是金山银山，自然资源是人们赖以生存与发展的物质基础，更是大自然中重要的生态环境要素。作为重要生态环境要素的自然资源具有调节生态平衡、提供良好生存环境、维护生物多样性等生态功能，需为本代与后代人而全面保护或保护性开发。作为自然资源国家所有权主体的国家是全民的人格化身，国家作为代表全民的所有者，一般须通过国家机关进行管理活动而实现经济目的。然而，作为社会主义国家，不可能只是参与经济活动的“经济人”而只追求经济利益，国家作为自然资源所有者非以一般意义的“经济人”为标杆，作为“政治人”，还需要综合考虑政治、社会、生态、安全等各方面利益。习近平总书记指出：“我国现代化是人与自然和谐共生的现代化。我国现代化注重同步推进物质文明建设和生态文明建设，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，否则资源环境的压力不可承受。”[5]走中国式现代化新道路，在高质量发展中促进共同富裕，必然要求自然资源国家所有权权利行使承载强烈的公益价值取向。国家代表全民作为所有者行使自然资源国家所有权的制度设计上，需摒弃追求经济利益最大化的价值取向，且应着力实现包括经济利益、社会利益、生态利益在内的全民福祉最大化。

(二)在新发展理念引领下全民所有自然资源多元价值的充分实现

如前所述，自然资源国家所有权制度在实践运行中遭遇了多种问题，包括归属层面上自然资源国家所有权制度遁入私法致使收益功能被滥用，利用层面上自然资源国家所有权制度未保障全民权益有效落实，保护层面上自然资源国家所有权制度未发挥保护生态环境预设功能等。如果说，以上问题产生的根源在于制度探索中追求经济效率的价值取向有所偏差，那么在我国发展新的历史方位上，党的十八届五中全会提出的新发展理念对自然资源国家所有权制度建构的方向提供了明确而全面的指引。《民法典》第一条旗帜鲜明地提出“适应中国特色社会主义发展要求”，中国特色社会主义是全面发展的社会主义[6]，具体的自然资源国家所有权制度设计也必须坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。具体到自然资源国家所有权制度，坚持创新发展要求创新自然资源国家所有权的直接和间接实现路径；坚持协调发展，要求全民所有自然资源多元价值的协调实现；坚持绿色发展，要求全民所有自然资源应坚持保护优先与保护性开发；坚持开放发展，要求借鉴域外自然资源利用与保护的有益经验；坚持共享发展，要求全民所有自然资源利益须以有效路径实现全民共享。

宪法中自然资源“国家所有，即全民所有”的规范涵义从本质上要求国家应立足于自然资源财产属性、资源属性与生态属性的基本属性和实现全体人民共同富裕的价值目标，保障国有自然资源的经济价值、社会价值、生态价值实质由全民分享。全体人民是目的而非手段。进入新发展阶段，立足于宪法的规制目的，着眼于实现共同富裕的目标，自然资源国家所有权制度应肩负三个重要历史使命。其一，基于自然资源的财产属性。在国有自然资源作为生产要素参与市场的条件下，国家代表全民发挥中国特色社会主义体制优势创造与积累物质财富，最终实现改革发展成果全民共享。这是自然资源国家所有权存在的基础原因。其二，基于自然资源的资源属性。在国有自然资源非作为生产要素并不参与市场竞争的条件下，国家保障发挥国有自然资源的社会价值，确保社会公众对国有自然资源的必要接近与合理利用。这是自然资源国家所有权社会化的重要表现。其三，基于自然资源的生态属性。国家重视保存与发挥国有自然资源的生态价值，确保可持续发展与生态利益惠及全民。这是自然资源国家所有权贯彻绿色原则的重要表现，也是自然资源生态产品价值实现、生态环境损害赔偿制度改革的理论来源。

二、公平分享：自然资源国家所有权权利行使的公共目的约束

社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕[7]。我国在宪法中明确提出自然资源归属“国家所有，即全民所有”，依照社会主义本质的理解，国家利用国有自然资源解放与发展生产力，既反对剥削与两极分化，又强调公平分享与共同富裕。在合宪性视角下，自然资源国家所有权肩负着重要的公益使命，在权利性质上具有公私融合性。与私人所有权不同，自然资源国家所有权在权利行使中受到极强的公共目的约束。在理论阐述中，应重视宪法精神对自然资源具体制度设计的根本约束。我国是实行社会主义制度的国家，自然资源国家所有权应是面向全民的、具有公共使命的所有权。另外，随着绿色理念的勃兴，自然资源国家所有权的绿色理念也应被充分重视与挖掘。与私人所有权不同，宪法约束下自然资源国家所有权的占有、使用、收益、处分权能有其特点。从民法自身体系来看，这是民法内在体系发生深刻变化后对民法外在体系产生的必然影响，也是自然资源国家所有权位处所有权社会化前沿的重要体现。

(一)宪法对自然资源国家所有权权利行使的公共目的约束

要让宪法更有生命力，让民法更具人民性，宪法上的价值理念必然在民法制度中得到充分彰显。民法上的自然资源国家所有权制度必然承载宪法的价值理念，宪法上的自然资源国家所有转化为民法上的自然资源国家所有权不可能涤除宪法的价值辐射。应充分挖掘与释放《宪法》中自然资源基本条款“国家所有，即全民所有”的价值意蕴与制度潜力，构建与完善符合我国国情、具有中国特色的自然资源全民所有的法律实现机制。宪法对国有自然资源的规定蕴含着实现共同富裕与保障合理利用的理念，对民法上自然资源国家所有权的制度构建与理论阐释产生体系性的深刻影响，这具体体现在自然资源国家所有权权能的限制上。我国《民法典》第二百四十条明确规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。然而不同于私人所有权，自然资源国家所有权的占有、使用、收益和处分权能均有其特殊之处。

宪法对自然资源国家所有权权利行使的公共目的限制在于：其一，对占有权能的限制。一般私人所有权的占有权能是指，所有权人对于其不动产或动产进行实际管领和控制的能力[8]。自然资源国家所有权的占有权能也是在于对国有自然资源的实际管领与控制能力，而自然资源具有未可知性、空间性，国家对其管领与控制不限于实体，更在于观念。自然资源国家所有权的占有权能一般须由所有权代表行使主体、所有权代理行使主体代为行使，而这些均应视为所有权人国家代表全民行使。其二，对使用权能的限制。一般私人所有权的使用权能是指权利主体可依所有物的性能和用途，在不毁损所有物本体或变更其性质的情况下对物加以利用，以满足生活之需要的能力[8]。自然资源国家所有权的使用权能应当服务于全民福祉，受到社会主义生产资料全民所有制、环境保护政策、国家总体规划等广泛约束。此外，国家对国有自然资源的使用权能，不能对抗普通民众对自然资源的一般使用。国有自然资源使用权能的实现方式是以使用权能交由其他主体使用为常态，因此，国有自然资源所有权与使用权能的分离是实际普遍现象[9]。其三，对收益权能的限制。一般私人所有权的收益权能是指收取所有物之天然孳息和法定孳息的能力。自然资源国家所有权的收益权能所受到的限制在于，自然资源国家所有权应当是概括意义上的财产所有权，即在民法制度中国家代表全民作为所有者保留对自然资源的控制利益与对参与市场竞争的自然资源收益的特定利益。故而，并非所有自然资源都适合进入市场竞争，同时自然资源国家所有权之存在也是为了全民利益的实现。全民利益实现是自然资源国家所有权行使的价值目标，参与市场竞争所获得的自然资源收益应以有效路径实现全民公平分享。此外，“绿水青山就是金山银山”，由于自然资本理念的引入，使得收益功能并非仅指向单纯的经济利益，通过出让一定期限的使用权进行生态恢复所获得的生态恢复效果亦可被理解为一种收益。其四，对处分权能的限制。一般私人所有权的处分权能是指权利主体依法对物进行处置，从而决定物的命运的能力。处分权能包括事实上的处分和法律上的处分。国有自然资源是禁止流通物，在法律上并无处分的余地。国家事实上处分自然资源是可能的，但这需要受到限制[10]。自然资源是个体赖以生存的基本物质保障，作为国家需保障自然资源必要、公平、可持续地提供给当代与后代的每个个体，对其处分必然要受到公法与政策的严格约束。最后，从权利行使与监督机制来看，我国法律明文规定由国务院代表国家行使自然资源国家所有权，应当明确可以代表全民的仍然是我国最高权力机关——全国人民代表大会，国务院代表国家行使自然资源国家所有权是由全国人民代表大会通过立法授权的。政府机关行使国家所有权应当依法对人大负责，受人大监督。习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话强调：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。”[11]全民所有自然资源由“全民所有”具化为“全民决策、全民分享、全民利用、全民监督”的制度保障与实现机制，故而要坚持和完善通过人民代表大会制度行使国家权力，制定完善法律，监督政府权力，特别是通过立法规定全民所有自然资源范围，制定法律保障全民所有自然资源收益公平分配，强化和落实人大监督职能，确保全民有权监督政府行使所有权的行为。

宪法是国家的根本法，是其他法律的立法基础。根据对所有自然资源的人民主权以及对自然资源的公共所有权，人民通过宪法已经为国家规定了一种职责，由之制定政策、组织、管理和监督，从而为人民实现最大福祉[12]338。在宪法精神指引下，对自然资源的法律调整需公法与私法协力完成，其中《民法典》是基本性法律。民法中的自然资源国家所有权制度，是宪法中社会主义生产资料所有制的直接落实，是适应中国特色社会主义发展要求的具体体现。民法上的自然资源国家所有权制度必然承载宪法的价值理念，当前对自然资源国家所有权制度进行系统反思与科学阐释，应准确理解宪法对自然资源国家所有权制度的根本价值指引与实质规制作用，有效防范自然资源国家所有权制度在具体实践中出现的异化倾向，更好地促进社会公平，更加增进全民福祉，充分释放自然资源“国家所有，即全民所有”的制度潜力。

(二)民法上自然资源国家所有权位处所有权社会化最前沿

所有权的社会化是近代民法发展中所有权制度的重要发展趋势。所有权的社会化一般是指私人所有权的社会化，最早表现为对土地所有权的限制，核心在于强调私人所有权的行使应当有利于公共福祉，须为增进社会共同需要而存在。蒲鲁东批判了自然资源所有权的绝对化，“只要我们属于无产阶级，所有权就把我们全部从土地上、水上、空中和火中驱逐出来”[13]。基尔克批判了土地所有权参照个人所有权进行制度设计的反社会倾向，“即使土地被分割，地球在某种程度上始终是人类公共财富，所有土地上的特别权利只有为了大众的福祉服务而带着大量保留而存在。这一观念负载着关于土地所有权起源的黯淡回忆，并一再得以击溃所有的人造藩篱”[14]。冈村司在其传世名著《民法与社会主义》中批判了所有权并不是绝对的、排他的、永久的，考察并预判所有权发展历史需经历财产公有制时期、个人所有制时期与将来的社会所有权[15]。追溯历史，正因土地及其他自然资源负载重要社会功能，故而成为所有权社会化命题讨论的原点。展望未来，所有权的社会化正契合自然资源国家所有权制度的科学建构方向。在历史发展潮流中，私人所有权况且讲求社会化，本质为全民利益服务的自然资源国家所有权自应处于所有权社会化的最前沿[16]。在经典作家看来，社会所有制是实现全民所有的最终极目标，社会主义国家所有制是社会所有制的过渡[17]。在现有社会发展条件下，社会主义国家全体人民的唯一代表就是国家，通过国家所有是实现全民所有的最理想选项，按照这样的理论推演，全民所有权即国家所有权的发展趋势就是不断趋向社会化。基尔克曾指出，自然法中个人主义意义下的公法去国家化意味着解体和死亡，社会主义意义下的私法去国家化则意味着不自由和野蛮[18]30。公法务必要飘荡着自然法自由王国的空气，私法也必须浸透着社会主义的膏油[18]31。我国《民法典》第一条提出“适应中国特色社会主义发展要求”，社会主义国家的国家所有权制度必须体现社会化。民法的体系分为内在(部)体系与外在(部)体系[19]，民法的内在体系主要表现在民法的精神、原则、理念，乃民法的“精气神”；民法的外在体系主要表现在民法的概念、规则、制度，乃民法的“筋骨皮”。民法的内在体系决定外在体系，外在体系反映内在体系，内在体系的变化直接影响外在体系的变化。宪法理念和国家政策对民法的影响首先透过民法的内在体系进而影响外在体系，如贯彻新发展理念，我国《民法典》新增了绿色原则，进而《民法典》各编因应《民法典》内在体系变化产生一系列具体变化。从本质上看，一国民法不是体制中立的，而是富有精神气质的，社会主义国家民法就必然更多承载社会主义元素。如果强调民法体制中立，这或限于交易法之中。而物权制度是一个国家经济社会基础的基石，物权法从来都蕴含着深厚的意识形态色彩。任何强大的政治权力为了实现特定的政治目标都要创造特质的法律命题，在这类法律命题之中必然承载着一定的政治理想。一般而言，取得斗争胜利的社会力量会通过创造法律命题的方式来强制保护自身利益的规范实现。因而法律命题通常总是带有一定政治色彩的[20]。“全民所有”属于一个带有政治目的的法律命题，在《民法典》的表达仍具政治意蕴。在我国，党和国家以及各级政府都没有自己的私利，以人民为中心的导向下，我国的国家所有权不同于资本主义国家的国家所有权。具体到自然资源国家所有权，仅有国家可代表全民保留对相关自然资源所有权的专有资格，作为自然资源国家所有权主体的国家是全民的人格化身，根本目的在于实现国有自然资源利益全体人民公平分享。并且，国有自然资源的利用也是面向全民的。在自然资源全民所有的民法实现路径上，除了国家行使自然资源国家所有权以获得经济利益的机制外，还必然存在着全民对国有自然资源直接利用的空间，此可被理解为自然资源国家所有权的社会化。

作为社会公共财产的自然资源，具有财产属性、资源属性与生态属性。通过国家保障自然资源的经济价值、社会价值、生态价值实质由全民分享，是我国全民所有自然资源法律制度体系的根本出发点与落脚点。从经济价值的角度看，国有自然资源是国家财政收入的重要来源之一，国家代表全体人民控制作为生产资料的重要自然资源，通过自然资源资产所有权委托代理机制等实现自然资源财富再分配，继而平衡国民收入，这是实现自然资源“全民所有”的有效路径之一。从社会价值的角度看，确保国有自然资源对于全民的保障性利用，也是实现自然资源“全民所有”的有效路径之一。从生态价值的角度看，保障全民对于国有自然资源的生态环境利益分享，同样也是实现自然资源“全民所有”的有效路径之一。质言之，自然资源国家所有权面向全民、面向社会，广泛受到公共目的约束，最终服务于全体人民的利益福祉。从民法外部看，这是政治意味、体制影响与公法约束的深刻表现；从民法内部看，这是自然资源国家所有权位处所有权社会化最前沿的重要体现。

三、合宪性控制：自然资源国家所有权权利行使中管理权能的嵌入与夯实

《民法典》中，国家所有权与私人所有权只作了主体上的区别，未能就权能内容、行使方式、所附义务等进行有效区别，这均需在理论层面进行廓清。自然资源国家所有权是一种超越私利而欲实现全体人民共同富裕的所有权类型，具有强烈的全民公益性，具有不同于私人所有权的权能内容。那么，自然资源国家所有权的行使中除了占有、使用、收益、处分四种权能外，是否具有其他权能？私人所有权的权能一般是指占有、使用、收益、处分，然而这四个权能并非所有权权能的全部。所有权的权能列举只是在难以概括所有权权能本质下的一种类型化的表达路径，而列举权能后对所有权权能进行闭合理解等同于舍本求末。笔者认为，自然资源国家所有权是概括意义上的财产权，即国家代表全民成为重要自然资源的最终剩余权利人。换言之，国家代表全民掌握对重要自然资源终极支配的权利。在此基础上，应当区分自然资源国家所有权的控制与收益，对国有自然资源的控制并不等同于对国有自然资源的收益，只是保留收益的专有资格。对自然资源国家所有权上的合宪性理解，应是国家代表全民保留对重要自然资源的最终控制权与对参与市场竞争的国有自然资源的专有收益权。自然资源国家所有权的权能并不限于占有、使用、收益与处分，这四种权能仅是列举。正因公私交融的终极支配权的实质，自然资源国家所有权本身蕴含着管理权能。为维持与提升自然资源国家所有权权利行使的公益性，推进实现全体人民共同富裕的价值目标，自然资源国家所有权的管理权能应得到嵌入与夯实，令自然资源国家所有权制度实践更符合宪法自然资源“国家所有，即全民所有”的价值追求与理念精义。

(一)专有控制：自然资源国家所有权的本质特征

我国民事法律对所有权的概念是采用一种“列举主义”立法方式，《民法典》第二百四十条就规定“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。故而，一般认为所有权的权能是指占有、使用、收益、处分。然而除此之外，所有权应还有其他权能。尽管这四种权能约定俗成并几乎成为法学常识，可以简明扼要也比较全面地概括所有权的内容与作用，但这只是类型化的表达路径，对所有权权能进行闭合理解则是缘木求鱼。追溯到古罗马法时代，所有权是所有者在法律与事实的可能范围内对所有物行使的最完全、最绝对的一种权利。抽象概括主义认为，所有权是一种一般的支配。所有人拥有对所有物的终极支配权，而其他财产权利人无论掌握怎样的权能，但由于没有掌握终极支配权，所以仍然无法成为真正的所有人[21]412。有学者总结，关于所有权概念的分析理论有法律分析结构理论、权能理论与功能理论。其中，功能理论以英国法官麦克白的观点为代表。麦克白法官在《法律的要素》一书中提出所有权的剩余权理论，他认为应当定义所有者而非所有权，而所有者即是某物的最终的剩余权利人。不管从某物上分离出多少权利，也不管剩余的权利是多么无意义，这些剩余权的拥有者即为所有者，而所有者的权利即是所有权[22]。无独有偶，在大陆法系国家，德国学说汇纂派的学者们试图抽象定义“所有权”这一概念，最为人们所接受的是伯恩哈德·温德沙伊德关于“所有权”的界定：所有权指的是某物归某人所有，且于法有据。法律中对所有权的描述更加精确，用的是“right of ownership”而非“ownership”。依据法律，在某一物的诸多法律关系总体中，所有者的意思至关重要。从两个方面来理解所有权：其一，所有者可以依照自身意志处分所有物；其二，未经所有人允许，他人不得处分其物[23]。笔者认为，运用功能理论能较为准确地阐述自然资源国家所有权的应有含义，为自然资源国家所有权的理解困境提供深刻洞见。

通过对自然资源国家所有权制度目的的分析考察可得出，自然资源国家所有权并不在于四项传统权能的列举，也不在全面支配或独占支配的表述，关键在于权能分离状态下对权利剩余的支配[21]407。自然资源国家所有权是概括意义上的财产权，即国家代表全民成为我国重要自然资源的最终剩余权利人。换言之，国家代表全民掌握对重要自然资源的终极支配权利。在此基础上，应当区分自然资源国家所有权的控制与收益的不同层面，对国有自然资源的控制并不等同于即时实现对国有自然资源的收益，只是保留收益的专有资格。在社会主义全民所有制约束下，如果说权利是一种资格，那么自然资源国家所有权即在于国家取得重要自然资源的特定专有资格，故而自然资源国家所有权的对世性不在于剥夺其他义务主体对国有自然资源的正当利用权利，而是禁止其他主体成为自然资源所有权人的可能；如果说权利是一种法律上之力，即由“特定利益”与“法律上之力”两个因素构成[24]，那么自然资源国家所有权就是在民法制度中确认国家代表全民保留对重要自然资源的控制利益与对参与市场竞争的国有自然资源收益的特定利益。自然资源国家所有权具有最终剩余权的特征，所谓“剩余”，既指向所有权权能分离后的“剩余权利”，也指向肩负社会公众自由利用的“公共役权”外的“剩余权利”。对于国家而言，即便对传统上被认为公产、公物的自然资源中，也享有优越于一切个人用益的控制或管理意义上的“剩余权利”。从社会主义生产资料公有制根源上分析，重要自然资源归国家所有的目的在于防止形成垄断、防止人剥削人、防止个人非理性利用。全民是国家的基础和主体，国家是全民的人格化身。只有代表全体人民利益的国家，才能对自然资源进行控制，才能正确处理全体人民对自然资源的长远利益、整体利益问题。而在“国家所有”与“全民所有”的关系中，“国家所有”是“形”，“全民所有”是“实”，国家之专有是为全民利益所专有，在制度设计运行中要通过国家所有的“形”实现全民所有的“实”而非相反，应有效防范自然资源“国家所有”异化为自然资源“政府所有”“部门所有”。

(二)公益维持：自然资源国家所有权管理权能的落实

为维持自然资源国家所有权行使的全民公益性，也即要求从形式意义的“国家所有”到实质意义的“全民所有”需国家承担相应法律义务[25]。建立自然资源的国家所有权是为防止私人恣意侵夺自然资源，为此“国家所有”预设了责任、约束和国家保护义务[26]。一般私人所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能，主要体现着私法自治和物的财产属性。法律一般对于其行使方式往往不加以干涉或较少干涉。而自然资源除了财产属性外，还具有资源属性和生态属性，自然资源所有权权能相较而言更为丰富，常常包括保护、改善、管理等，而且法律对其行使往往施加较多限制[27]。自然资源国家所有权并不在于国家对自然资源享有四项传统权能，而在于国家代表全民成为重要自然资源的最终剩余权利人，掌握对重要自然资源的终极支配权利。自然资源国家所有权具有公私交融性质，在权利行使中承载公益目的。正因公私交融的终极支配权的实质，自然资源国家所有权必然蕴含着管理权能。民法上的所有权是国家控制的一种符合逻辑的结果，但传统民法上的私人所有权的概念本身并不必然提供宪法所蕴含的全民福祉与社会公正，不足以实现全体人民的最大利益。故而，要通过国家行使其对自然资源的控制，从而使其为了人民的最大繁荣而利用[12]337-338。换言之，为维持自然资源国家所有权权利行使的公益性，避免自然资源国家所有权权利行使完全遁入“私法”，自然资源国家所有权的管理权能必须得到夯实[28]。申言之，自然资源国家所有权管理权能的嵌入与落实是对自然资源国家所有权权利行使进行合宪性控制的需要，同时也构成对自然资源国家所有权其他权能的约束。

自然资源国家所有权具有管理权能亦可在中央文件中得到证明，习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。”[29]笔者以为，针对全民所有自然资源资产，此为所有权人的内部管理与外部监督的区分，前者为本文所指的所有权人自身行使的管理权能，所有权人意义上的权利包含了对全民所有自然资源资产进行管理；后者强调的是人大及专门监管机构等对全民所有自然资源资产进行监管。此外，国家行使监管权的范围不限于全民所有自然资源资产，而是国土范围内一切自然资源，即便农村集体所有的自然资源也为国家统一管理的范围。作为管理者的国家享有的监管权是一种公权，直接来源于主权。此时的国家以政治国家的面貌呈现，监管权更为强调国家基于资源安全、生态安全对国土范围内一切自然资源的管理。国家对国土范围内自然资源行使监管权涉及的是“权力”的思维，主要涉及公法制度，即通过“统一规划——区分保护——公共管制”等路径实现对国土范围内自然资源的监管和治理。国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理，需要通过代表与代理机制等实现。故而2022年中办国办印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》提出“建立健全所有权管理体系”“研究探索不同资源种类的委托管理目标和工作重点”。当前，在自然资源全民所有的民法实现路径上，要对自然资源国家所有权管理体系进行完善，应在全过程人民民主理念下通过合宪性控制、行政法约束、民法所有权权能限制等对自然资源国家所有权制度运行施加全面监督，夯实和维护全民作为国有自然资源所有权实质主体的法律地位，切实保障国有自然资源利益实质由全民分享，推动实现全体人民共同富裕。

不同于西方国家的国情与历史，在我国，国家没有所谓自身利益，一切国有自然资源皆为全民所有，不存在所谓“国有私物”“国有私产”。尽管国有公物与国有私物、公产与私产的区分理念有其逻辑价值，但“国有私物”“国有私产”的概念不符合我国国情和实际，不可照搬到我国。根据国有自然资源保值增值与社会公共利用分享的目标权重配比不同，可相对性地将国有自然资源划分为国有经营性自然资源与国有公益性自然资源，二者有不同价值取向及体系逻辑，但仍在自然资源国家所有权的总体框架之下。对于国有公益性自然资源，自然资源国家所有权的管理权能应侧重强调对全民所有自然资源的管理与保护，防止公益性自然资源过度参与市场竞争，注重合宪性控制自然资源国家所有权的处分权能，确保社会公众对公益性自然资源的自由或廉价公平分享。对于国有经营性自然资源，自然资源国家所有权的管理权能应侧重强调约束防止内部人滥用行政许可与外部破坏导致全民所有自然资源资产流失，注重合宪性控制自然资源国家所有权的收益功能，确保国有自然资源经济利益充分有效实现全民分享。此外，应类推适用民法上的善良管理人规则，在宪法自然资源“国家所有，即全民所有”的指引约束下，兼具私权性质的自然资源国家所有权在促进经营性自然资源价值最大化惠及全体民众的同时，应当尽可能确保其经济价值、社会价值、生态价值处于一种价值共振、价值衍生的和谐状态。

当前我国推进的具有“摸清家底”性质的自然资源统一确权登记，即具有强烈的管理色彩。《自然资源统一确权登记暂行办法》规定，自然资源登记簿应当记载“自然资源所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体、行使方式及权利内容等权属状况”(1)《自然资源统一确权登记暂行办法》第9条第1款：自然资源登记簿应当记载以下事项：(一)自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况；(二)自然资源所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体、行使方式及权利内容等权属状况；(三)其他相关事项。，而相关行使方式及权利内容就应联动自然资源国家所有权的管理权能予以明确记载，特别是在如国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地优先作为独立登记单元划定的登记簿上与普通登记单元内的登记簿上所记载的行使方式与权利内容作有效区分。国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地的划分与单独登记，将高度约束保护地内的经营性自然资源的处分权能，呈现自然资源的整体保护。这一类独立登记单元内的国有自然资源将发挥其生态功能，注重保护与生态产品价值实现。此外应注意的是，在自然资源国家所有权权利行使中强调管理权能，旨在明晰所有权代表主体、所有权代理主体即政府机关的管理职能与服务定位，更应防止以管理名义带来的不予民便、不予民利，确保在自然资源国家所有权制度运行中通过国家所有的“形”实现全民所有的“实”。

结语

自然资源国家所有权不同于私人所有权，乃是一种超越私利而欲实现全体人民共同富裕的所有权类型。自然资源国家所有权制度构建的目的是为充分有效实现全民利益，其行使的公益性面向是自然资源国家所有权与私人所有权权利行使的本质区分。宪法上对国有自然资源的规定蕴含着实现共同富裕与保障合理利用的理念，对民法上自然资源国家所有权的制度构建与理论阐释产生体系性的深刻影响。国家代表全民作为所有者行使自然资源国家所有权的制度设计上，应着力实现包括经济利益、社会利益、生态利益在内的全民福祉最大化。自然资源国家所有权位处所有权社会化最前沿，为维持与提升自然资源国家所有权权利行使的公益性，推进实现全体人民共同富裕的价值目标，自然资源国家所有权的管理权能应加以嵌入与夯实，从而令自然资源国家所有权制度实践更符合宪法自然资源“国家所有，即全民所有”的价值追求与理念精义。