警民联调机制的实践困惑与破解路径——以C派出所为例

姜龙飞，李浩然

（1.中国人民公安大学，北京 100038；2.贵州省贵阳市公安局，贵阳 550001）

“不能使民无诉，莫若劝民息诉”，中国传统文化和民族基因中，就蕴含着“无诉”的价值理念。“和谐稳定”“天下大同”是中国传统法律文化的价值追求和终极目标，也是古代社会治理中所秉持的重要原则。随着我国社会转型速度的进一步加快，各种治安、民事案件频发，在此背景下，妥善稳妥地处理好各种社会矛盾，为社会转型营造和谐稳定的社会环境就显得尤为重要。为此，中央政法委提出了“大调解”的社会治理思路，目的在于最大限度地提升社会治安水平，而要发挥人民调解的作用就需要树立让人信服的权威。[1]“警民联调”机制作为“大调解”机制中的重要方式，在一定意义上就具备了这种让人信服的权威性。公安机关本身具有较强的权威性特征，它的参与能够加快纠纷调解进程，提升调解工作效率，降低司法成本，增加警察与民众之间的信任度。新时代背景下，深入推进“四个全面”，必须重新完善人民调解制度，使之在法治中国建设中发挥不可或缺的积极作用。[2]

一、新时代社会治安治理中警民联调机制的实践价值

随着我国改革开放进程的推进，社会转型加速、社会分化趋势加剧、利益多元化格局更加明显，社会生活和社会关系中与利益攸关的矛盾大量涌现。因此，在当前社会矛盾的预防和解决上，我们既要“增强发展的全面性、协调性、可持续性，积极推动解决人民群众的基本民生问题，不断打牢和巩固社会和谐稳定的物质基础”，[3]同时，也要注重“多元解纷”的重要作用，通过拓宽治理思路、提高预防化解社会矛盾的水平以促进社会的和谐稳定。目前学术界认为，在“大调解”以及纠纷综合治理格局下，公安机关参与调解社会民事和治安案件具有重要意义。[4]警民联调机制是应时代需求、实践需求、治理需求而产生的，其对于维护社会稳定、提升司法工作效率和探索社会多元化治理新模式具有重要意义。

（一）时代价值：新时代背景下需要警民联调机制

党的十九大报告从战略高度指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。更值得注意的是，十九大报告中指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，在化解新时代背景下我国社会的主要矛盾及其衍生社会矛盾时，就需要着力探索符合新时代中国国情和具有中国特色的治理之路，将矛盾化解于基层，扼杀于萌芽状态。[5]也正是在此背景下，警民联调机制不断得以发展，“警民联调”在通常意义上指的是“将人民调解和治安调解有机结合,组建一支专职调解员队伍,在派出所和社区警务室设立“人民调解工作室”，民警负责处置治安和刑事案件,人民调解员负责调解各类民事纠纷,两者互相配合,共同做好社会治安工作。”[6]通过综合考察，在新时代环境和条件下，“警民联调”机制的实践内涵已得以大大丰富，逐步形成了以警务部门为主导，协调联动其他各类主体进行调解，这里的“民”应从宏观意义上进行理解，凡能与公安机关形成联动的各类“人民主体”，都应包括在此范围内，比如新时代条件下公安机关带头所成立的“警网联调”“警医联调”“警律联调”，它们都属于“警民联调”机制的涵盖范围。从目前基层派出所接警案件情况分析，其大部分案件属于民事纠纷和治安案件，并且受案数量呈现逐年上升趋势。许多民事纠纷案件和治安案件如若在开端得不到妥善处理，待冲突进一步加剧后，则极易演化为违法案件，甚至暴力刑事案件。公安机关在社会治安、社会治理中扮演着重要角色，处在调解民事纠纷前沿，接触大量民事案件，通过建立警民联调机制，能够更好地发现纠纷产生的原因和从源头上治理纠纷、化解矛盾。

（二）实践价值：警民联调机制能够提升司法工作效率

现阶段，我国司法资源配置过度集中于司法程序和司法过程后端，实际上，很多案件开端即能得到有效处理，却并没有得到足够重视。[7]在非诉讼调解中，我国目前主要有人民调解、司法调解、警察民事调解三种形式，而后者相对于前两者而言通常具有权威性、超前性、及时性、便捷性的特点。在警察民事调解中，警察作为“中间人”对双方进行调解，通过采用合理的调解、教育方式，更容易使得调解进程加快，案件处理结果更加合情合理，当事双方更易于接受。由此可见，警民联调机制的实施，使一些民事案件和治安案件在矛盾纠纷初期就能得到及时有效处置，防止了其演化为严重违法案件以及刑事案件，从而缓解了司法后端压力，降低了诉讼案件的发案量，提升了整个司法体系的工作效率。

（三）治理价值：警民联调机制有利于探索社会治理新模式

党的十九届四中全会指出，要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务。[8]加强和完善社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，因此迫切需要探索和创新社会治理新模式。对于社会治安领域而言，需要加强对现代治理理论的学习与融入；在学习和融入过程中，需要充分考虑我国国情和现实背景而进行本土化设计与应用。[9]在我国基层社会治理中，最常用的治理方式和手段就是“调解”，而“警民联调机制”正是符合我国基层社会治理的一种有效模式。近年来，“多元解纷”已成为解决相关案件的主导策略，对此各治理主体已经逐渐形成共识。[10]目前我国公安机关也都针对各地社会治理实际情况，对警民联调机制开展了相应的模式探索。如首都公安聚焦矛盾联调，创建派出所、党政部门、律师与矛盾双方共同参与的“3+X”联合调解机制，较好地做到矛盾源头化解、问题就地解决；浙江公安通过深化新时代“枫桥经验”与“警民联调机制”相融合，不断夯实以派出所为神经末梢的新时代公安基层基础工作，进一步提升社会综合治理水平等。

二、C派出所警民联调机制的实践探索

近年来，随着C派出所属地城区经济社会快速发展，各种矛盾纠纷也呈现出多发易发态势，对辖区的和谐稳定和招商引资带来了一定影响。C派出所立足实际，以党建为引领，践行新时期“枫桥经验”，深化新时代“警民联调”机制创新。该所甄选一名司法调解员、四名社会经验较强的民辅警调解员及五名法律援助律师，建立了融入人民调解、司法调解、劳动争议调解和法律援助“四位一体”的警民联调中心。联调中心以派出所民警为主导，其余工作人员进行辅助配合调解，快捷有效地化解来所民事、治安警情。对于未及时来所的社会面矛盾纠纷则由联调中心联合街道办事处、社区网格员、志愿者、热心民众、社会精英等进行联调，以最大限度减少涉稳隐患，将各类矛盾化解在基层，从而实现辖区和谐稳定。警民联调机制具体流程如图1所示。

图1 C派出所警民联调中心调解流程

警民联调机制的实施，大大减轻了基层民警的工作负担，使民警从繁杂的矛盾纠纷化解工作中解脱出来，把更多时间和精力投入于主业务，进一步提升了基层民警的社会治安能力，也提升了人民群众满意度。自2017年警民联调中心建立以来，共调解民事纠纷5427起，成功5381起，调解成功率高达99%。该派出所所创建的警民联调机制，全面体现了“共建、共治、共享”的社会治理共同体理念。[11]这一警民联调机制在实践中形成了四种独具特色的联调模式。

（一）警社联调。在此工作中C派出所本着“警力有限，民力无限”的工作理念，坚持以“警民恳谈”“群防群治”等方式开展警民联动工作。社区民警每月到村，在社区开展“警民恳谈”工作，收集民情民意；派出所利用“警民联调”机制处理、调解邻里纠纷引起的打架斗殴事件；利用“群防群治”模式，整合社会防控力量，构筑防控体系。在此模式中以社区民警为主要防控力量，通过警力资源前置，与街道、社区网格员、社区居民形成联动，主要目的是未雨绸缪，及时发现矛盾，及时解决矛盾，最大程度上将矛盾扼杀在萌芽状态。

（二）警网联调。坚持和发展“枫桥经验”，按照“权责清晰、功能集成、扁平一体、运行高效”的原则，全面推进“全科网格”与“派出所警务区”有机融合，构建“区网融合”的基层社会综合治理新模式，有效整合街道专职网格员和派出所警力，形成工作合力，着力提升网格化、动态化、信息化条件下社会治理和社区警务工作水平。警民联调中心通过选派调解民警以及社会经验较强的金牌调解员及时融进“治安网格”之中，他们按照“强基础、转作风、改机制、提效能”的总体思路，紧抓矛盾纠纷排查化解、治安安全隐患整改、流动人口管理（即出租房屋管理等）以及安全生产、消防管理等基础工作，扎实推进区网融合，实现“小事不出网格，大事不出村。”

（三）警医联调。C派出所辖区医疗机构集中，辖区拥有人民医院、妇幼保健院共计七家医院，呈现出“医患纠纷多、治安案件多、报警求助多”等特点。为了保证医院和患者的合法权益，维护医院正常工作秩序，C派出所实施警务战略前移，主动与医院构建“警医联动联勤”协作机制，设立医院警务室，选派责任心强、群众工作经验丰富的民警担任医院专职管理民警。警民联调中心依托医院警务室与医院保卫部门实行联动，组织维护治安秩序，协调处置医患纠纷，共同开展纠纷调解、防范宣传、案件防控、便民服务等工作，大幅改善了医院的治安状况。

（四）警律联调。“警律联调”是现有“警民联调”等机制基础上的开拓和创新。“警律联调”模式是指公安派出所与驻所律师相互协作，提供法律援助，借助律师独特的“第三人”公信力和法律专业优势对矛盾纠纷进行调解的创新机制。[12]律师驻所在警民联调中心中承担“咨询员、调解员、监督员、培训员”的“四员”职责。具体来说，就是法律问题答疑解惑，充当“咨询员”；民事纠纷公正调解，充当“调解员”；队伍管理问诊把脉，充当“监督员”；执法素质培训提升，充当“培训员”。旨在为群众提供更优质高效、更公平公正的公共服务，用法治护民利、解民忧、保民安。

三、警民联调机制实践中的困境及原因分析

调研发现，C派出所在警民联调机制实施过程中，虽然取得了较好成效，但依然存在以下几个方面的实践困境。

（一）从调解依据来看：法律制度不完善，调解边界模糊

通过调研发现，C派出所在调解中缺乏国家层面的法律性文件的指导，只能依据属地公安机关出台的《关于建立以及加强“警民联调工作”机制的实施意见》。该意见关于调解受理范围是这样规定的：“凡是因民间纠纷引起，符合调解范围的治安案件中的民事责任事项、公安机关受理的其他民间纠纷、人民调解组织受理的应当由公安机关处理或需要公安机关协同调处的纠纷，都可在派出所设置的‘警民联调中心’或‘警民联调室’进行调解。”但调解人员在具体的调解实践中发现此条指导性意见相对模糊，使得调解边界不够清晰，带给了调解员较大的自由裁量权。如部分调解民警反映，“民间纠纷”这一词汇，相关法律却有不同称谓，有的称“民间纠纷”，有的称“矛盾纠纷”，无法准确把握这一概念的适用范围，具体到办案过程中，就会没有统一的实践遵循，导致调解事项边界模糊。针对“警民联调”机制，其实施和适用的前提具体包括三个条件：一是要由民间纠纷引起；二是要属于治安处罚类案件；三是情节较轻。而情节较轻这一前提性条件就缺乏相应的明确认定标准，调解实践中由于案件具体情况复杂多样，如何进行准确的界定，常常受制于调解人员的主观判断。至于警民联调机制中的其他调解员，如街道驻所人员、驻所律师、甄选的威望较高的民间调解员，在“警民联调”中只是规定了其应配合调解，提高调解效率，其是否具有法律意义上的“调解权”及其具体角色定位，缺乏法律依据的支撑。综上所述，涉及“警民联调”机制的法律制度建设尚不完善成熟，还需进一步制定出台详细、切实、可操作性强的法律制度作为联调依据。

（二）从调解政策来看：相关领导重视不够，政策支持欠缺

一方面，警民联调机制目前虽已在我国大部分基层派出所加以实施与应用，但通过调研发现，警民联调机制的实施存在着政策支持欠缺，领导重视不够的实践困境。例如，部分公安机关领导认为在警民联调机制的实施中，需要以公安机关为主导，消耗和浪费部分基层警力资源，影响公安机关主业务的开展与实施，且联调事项繁杂细碎，与刑事案件的预防、打击、侦破相比，社会影响程度相对较弱，会对派出所绩效考核造成掣肘与制约。另一方面，警民联调机制的顺利实施，需要以派出所为主导，衔接政府、街道、律所、法律部门等国家行政、司法资源和社会力量，形成有效的联动和整体合力，但此项机制的实施过程中缺乏有效的联动与衔接。一些地方政府的支持不够，人、财、物落实不够到位，各项费用难以为继，各相关主体部门衔接起来困难重重。

（三）从调解过程来看：取证意识薄弱，调解程序不规范

与刑事案件相比，民警在处理调解案件中的取证意识与程序规范都稍显薄弱，这很大程度上是由于调解案件自身的特性造成的。通过对C派出所2021年以来的联调案件分析，其大致具有以下几个特征：一是案件涉及领域广，细碎繁杂，包括邻里关系、劳动报酬、经济纠纷等；二是发案率高，案件数量多，占总接待案件的五成以上；三是有的案件时间跨度大，案情反复多变。由于联调案件领域广、数量多、跨度大，因为区区小事，就可能消耗调解民警大量工作时间和精力，因此，部分民警在调解过程中可能会产生应付心理，将案件尽快处理完毕，避免对时间与精力造成过度浪费，对相关案件缺乏必要的取证意识，造成程序上的不规范，过度重视调解结果与速度。然而，作为行政执法机关，在执法过程中，必要的法律程序是不可或缺的，这样才能防止对案件的处理埋下不必要的隐患，防止被当事人抓住“程序瑕疵”的问题不放。

（四）从调解主体来看：调解人员能力不足，制约调解效率

调解是否成功在很大程度上也取决于调解人员自身素质和能力的高低。在“警民联调”机制中，对调解民辅警以及其他调解人员的素质要求较高，通常要求其拥有丰富的社会生活经验和良好的沟通以及语言表达能力，并且还要能够准确掌握并运用相关法律知识。由于C派出所“警民联调中心”调解人员一般由民辅警和街道办事处人员、调解员以及驻所律师等共同构成，人员素质参差不齐。除民辅警以外的其他调解员队伍以兼职为主，兼职人民调解员易发挥和整合基层力量，投入的人力成本和财政成本较低，但同时，由于兼职调解员在专业素质、时间精力等方面受限，对调解工作的开展造成了相应的制约。现阶段，一方面矛盾纠纷类型主体多元化、类型多样化，调解难度大；另一方面，被调解人员的权利意识、法治意识不断增强，对矛盾纠纷化解质效提出了更高要求。这些都需要调解员投入更多的时间和精力，具备较高的政策水平、法律素养和专业知识。在这种情况下，调解人员能力素质的不足，就成了警民联调机制执行的困境之一。

（五）从调解结果来看：“调解威慑”不足，调解协议缺乏约束力

所谓“调解威慑”不足，指的是警民联调机制中的调解对违法行为人的威慑力相对欠缺，缺乏足够的震慑力，预后效果不明显。由于调解案件最后往往以双方签订调解协议书，达成双方协议以及履行赔偿为案件结束标准。部分违法行为人在形式程序上积极取得被害人谅解，进行各项经济赔偿，在民警和调解员的调解下案件最终得以处理，这种处理方式和结果稍显温和，致使违法犯罪成本并不高，部分违法行为人态度实质上并没有得到改变，反而助长了其嚣张跋扈的气焰。“警民联调”机制的处理结果并没有国家强制力的监督和支撑实施，调解协议所规定的不能当场履行的协议只能完全靠当事人的自觉。调研发现，近百分之二十的调解案件出现反悔现象，存在大量达成调解却不履行的案件，这也意味着是否履行协议完全由当事人的自由意志所决定，假若出现不履行的情况，就会造成案件的反复处理，甚至会加剧双方的“仇怨”，这就违背了“警民联调”机制成立的初衷，造成资源浪费，打击民警从事“警民联调”工作的积极性与成就感。

四、优化警民联调机制的破解路径

依据C派出所警民联调机制实施中所暴露出的实践困境，需要有针对性的采取措施，以确保警民联调机制的实施真正能够见到实效。

（一）完善法律依据，准确界定“调”与“非调”

如前文所述，在法律制度缺位的情形下“警民联调”机制的前提性适用条件以及适用范围规定的并不是十分清晰，派出所警民联调室涵盖的“调解范围”过于宽泛。为此，一方面，国家应尽快出台关于“警民联调”的法律性文件并完善相关配套制度。而各地则应结合本地公安机关具体实践情况，进一步制定具体详细的地方文件，对“民事纠纷”“情节较轻”的具体内容以及细节做出明确规定，准确界定“警民联调中心”“警民联调室”的受理范围。另一方面，属地公安机关应及时对“调解案件”梳理总结、提炼经验。对案件进行精细分类，细致梳理，反省回顾，综合案件的整理回顾并结合调解成效，不断调整“调”与“非调”的界限，进一步明确二者的分界点。对于疑难复杂的民事纠纷要及时移交其它相关部门，避免对警力资源等造成无谓浪费。

（二）加强重视，出台相关支持政策

当地党委和政府要充分认识到“警民联调机制”在社会治理中扮演的重要角色，加强对其政策支持。应以当地党委为统筹，实现有效衔接，推动联调各主体充分发挥主动性，形成治理合力。一是当地政府要加强重视，加大专项财政支持，为“警民联调”机制的顺利实施提供充分的物质保障。二是要出台相关支持政策，顺畅各部门衔接，汇聚治理合力。相关政策内容一方面应包括“警民联调”机制中的人员角色定位、工资福利、待遇保障等调解人员关注的事项；另一方面要明确角色分工，避免造成职能重合，使调解人员各司其职，不仅明确自己的工作事项，而且也明晰调解过程中其他人员的分工，精准定岗定责，使各方调解人员能够在工作中保持一致。

（三）规范调解程序，建立案事件调解监督机制

公正规范的调解程序是实体公正的保障，会使得调解结果更具有说服力、公信力，防止对调解结果的质疑，降低调解结果的不履行率与反悔率。为了防止调解人员在调解过程中过度追求效率，导致调解有失公正现象的发生。一方面应严格规范警民联调的受案、取证调查、组织调解、签订调解协议书等调解程序，并结合调解全流程制定绩效考核标准；另一方面应由地方公安机关督查部门主导构建警民联调审查监督机制，依据考核标准，定期对调解案件进行抽查，并结合调解卷宗进行针对性回访，从而综合评估“警民联调中心”或者“警民联调室”的调解质量。通过对调解双方的回访，询问其对调解人员的看法，对调解结果的接受程度以及在调解过程中存在的问题。对于在此过程中暴露出的问题要及时查处、及时整改，使调解公信力不断提升。

（四）提升调解人员素质，提高调解效率

调节人员的素质和能力很大程度上决定着案件调解的成功与否。为此，一是要把好人员“入门关”。在“警民联调”部门的人员选取中需要秉持“择优选取”的原则。警民联调中的调解员主要由派出所民辅警、人民调解员、以及驻所律师等构成，往往涉及多个部门，其法律素质、调解能力等参差不齐。因此在人员选取中，就需要重点考察其法律储备程度、语言表达能力、相应社会经验以及是否具备良好的心理素质和抗压能力。二是多措并举提升调节人员素质能力。首先，通过加强调解中心与属地律师事务所的紧密协作，在调解实践中提升调解员的法律素养和能力；其次，甄选、聘请经验丰富的金牌调解员定期对派出所“警民联调”中心的调解员进行经验传授，实行“帮带制”，快速提升新晋调解员的调解能力；再次，加强调解员的专业教育培训。设立调解员教育培训的专项经费，定期对调解员进行调解教育培训，以快速提升其相关法律知识、技能。

（五）探索调解落实机制，增强调解“威慑力”

警民联调机制能够起到事先预防的作用，防止违法犯罪的进一步发生，是一种性价比较高的解决纠纷方式。但从调解结果角度来看，由于调解缺乏威慑力，反悔或不落实协议情况较多，预防犯罪效果被弱化。为此需要公安机关联合相关部门进一步构建调解落实机制，以增强调解“威慑力”，实现警民联调的社会效果。根据C派出所“警民联调”机制的实践探索，其大致有如下几种机制可供借鉴。第一，参照刑事犯罪中的“犯罪前科”做法，构建“调解前科”机制。所谓“调解前科”，可定义为“经过公安机关（包括警民联调中心、警民联调室、派出所调解室）等有关部门和调解人员调解过而不知悔改，再发生同类相似的调解事件”，对于此类人员，应酌情加重处理，亦或直接进行治安处罚，以增强调解“威慑力”，提高教育效果。第二，完善协议履行监督机制，防止当事人双方不履行协议或反悔协议。联调部门定期对当事人双方进行电话回访，督促协议的履行，防止因时间的拖延而出现反悔等变故。第三，对调解次数和调解时间作出明确限制，如规定经三次以上或十日以内调解不成功的案件，应当及时移交相关部门严格按照法律作出相关处理。

五、结语

处理矛盾、化解纠纷是社会治理的基础性工作，[13]C派出所“警民联调”机制的实施，在参与社会治理、维护当地社会稳定方面发挥了重要作用，值得深入研究和推广应用。当前我国警务工作普遍存在着警力资源不足、工作事务繁杂等问题，因此实施“警民联调”机制，充分调动各相关主体共同开展纠纷调解工作，能够有效缓解基层警力资源不足、任务负担过重的压力，提升各种纠纷处理的效率和效果。本着因地制宜的原则，各地在推广实施该模式过程中，要充分考虑当地治安状况、警力状况和基层治理现代化状况，明确“警民联调”机制的职责范围和应达到的效果，探索因地制宜、多元发展的实践路径。[14]