综合利用水利建设项目投资费用分摊问题探讨——以陶岔渠首枢纽工程为例

刘建树 杨 亮 方 玉 郑 佳

一、基本情况

陶岔渠首枢纽是南水北调中线输水总干渠的渠首工程，具有调水、灌溉、发电等功能。工程位于河南省南阳市淅川县九重镇，主要由调水建筑工程和电站工程组成。前者主要功能为挡水，引水流量350m3/s；后者主要功能为发电，装机容量50MW，年发电2.37亿kW·h。工程建设内容包括混凝土挡水坝、引水闸、消力池、引渠、电站、桥梁、道路、房屋建筑和金属结构、机电设备等。工程施工总工期42个月，2010年3月开工，2021年5月完工验收。陶岔渠首枢纽工程总投资94330万元（静态总投资81590万元，动态投资12740万元），其中调水部分投资60161万元（静态总投资52940万元，动态投资7221万元），发电部分投资34169万元（静态总投资28650万元，动态投资5519万元）。

二、投资费用分摊的原因

陶岔渠首枢纽工程划分为调水与电站两部分，调水部分承担从丹江口水库引水、通过输水总干渠输水任务，电站部分发电取得电费收入。陶岔渠首枢纽工程具有公益性（南水北调工程将调水功能划入公益性质）和经营性两个特征，两部分投资分属于不同资金来源渠道，项目属性存在差异，竣工财务决算编制和建成后的资产管理有不同的要求。本文主要分析调水和发电两种功能实际成本分摊，分别形成调水和发电相关联的成本和资产。

陶岔渠首枢纽工程总投资为94330万元，其中中央预算内资金11300万元，国家重大水利工程建设基金35159万元，银行贷款48231万元。

三、电站投资不纳入南水北调竣工财务决算汇总范围

在陶岔渠首枢纽工程总投资中，调水部分投资主要为非经营性投资；电站部分投资全部为银行贷款。原国务院南水北调办在2014年度下达投资中明确陶岔渠首工程电站部分投资不纳入南水北调工程投资规模。根据水利部对南水北调工程竣工财务决算汇总的相关要求，仅陶岔渠首枢纽工程调水部分竣工财务决算汇入南水北调工程总体竣工财务决算。

四、投资费用分摊的难点

根据项目设计单位提供的设计文件分析，在设计阶段有不建电站和建电站两种方案，两种方案的差值为在不建电站方案基础上建设电站增加的投资额。在建设过程中，因电站部分与调水部分属于共同建设，工程土建施工、金属结构和电气等统一招标，调水和电站建设费用统一进行工程价款结算及支付，故两部分价款结算、资金使用和资产难以划分。

五、投资费用分摊的原则和方法

为实现综合利用水利工程投资费用在各受益部门间的合理分摊，须遵循“实事求是、客观公正”的原则。对投资费用进行分摊，首先应区分专属费用和共用费用，其次是将项目建设期发生的共用投资费用按照有关原则和方法合理地分摊给工程的相关功能，以计算各功能应承担的费用总和，即为专属于该功能的费用与分摊的共用费用之和。并将此计算结果作为各部分成本核算的基础。

（一）投资费用分摊的原则

结合陶岔渠首枢纽工程除引丹灌区少量灌溉任务外，主要为调水和发电两个功能，因此调水或者发电功能直接相关的费用属于专属费用，调水和发电共同发生的费用属于共用费用，需要合理地分摊到调水和发电两个功能。经分析研究，陶岔渠首枢纽工程在分摊投资费用时，应遵循以下五个原则。

1.按批复投资控制的原则

概算是在初步设计阶段，根据设计图纸、概算定额、费用定额、设备和材料预算价格，工资标准等资料编制的技术经济文件。根据概算批复，确定了陶岔渠首枢纽工程调水部分和电站部分的对应投资规模，在进行费用分摊时，应遵循按照批复投资控制的原则。南水北调工程建设实行“静态控制，动态管理”，原国务院南水北调办批复陶岔渠首枢纽工程初步设计概算静态总投资为81590万元，对应的建设期贷款利息为4127万元，批复概算投资合计为85717万元。因工程建设期间，国家调整了概算、价差，并增加上游围栏和贷款利息等，故经调整后，实际总投资为94330万元，其中陶岔渠首调水部分投资60161万元，占总投资的63.78%；电站部分投资为34169万元，占总投资的36.22%，根据批复投资控制的原则，计算确定的调水部分和电站部分的专属费用和公用费用相应控制在批复的对应投资规模以内。

2.建设及施工场地征用费在调水工程中进行摊销

陶岔渠首枢纽的建设及施工场地征用费批复静态投资23297万元。建设场地的征迁范围由建筑物永久用地和水库正常蓄水位决定，从初步设计可知，不论有无电站，陶岔渠首枢纽的挡水坝长度都是265米、坝高176.6米、正常水位170米，其永久用地均为360.6亩，不因建电站而增加或减少。因而批复的陶岔渠首枢纽工程初步设计概算中，建设及施工场地征用费全部在调水部分概算中计列。依据与概算投资对应原则，建设及施工场地征用费仅在调水资产中进行分摊，电站资产不予分摊。

3.按功能确认成本支出的原则

综合利用水利建设项目中专为某个功能服务的专用工程费用，应由该功能自身承担，较为符合工程实际情况。功能成本是对具备两种及以上功能的项目，将项目实际成本在功能间分摊形成的与防洪、发电、灌溉、供水等相关联的成本。综合利用水资源建成的项目功能性多，建成后需相应计算确定功能成本。结合陶岔渠首枢纽工程实际进行划分，该项支出主要属于陶岔渠首调水部分所发生的直接成本费用计入调水部分功能成本，包括挡水建筑物、引水闸闸门、引水闸启闭机等支出。该项支出主要属于电站部分所发生的直接成本费用计入电站投资功能成本，包括发电厂、水轮机、发电设备和升压变电设备。

4.共用工程费用按照权重分摊原则

为各功能服务的共用工程费用，应该通过费用分摊，合理确定各功能应承担的费用。该项目为供水和发电服务的共用工程费用主要是指批复该项目管理预算中的项目管理费和技术服务采购费用等，其中，项目管理费包括工程建设项目管理经常费、开办费和联合试运转费；技术服务采购费用包括工程勘测设计费、建设监理费、科学研究试验费、技术经济咨询费。因该类费用属于为供水和发电服务的共用工程费用，故需要在枢纽和电站之间进行分摊。该工程项目共用工程费用分摊采用直接计入法存在困难，如：项目管理费、监理费难以划分计算。因此根据工程特点，按投资权重法分摊共用工程费用便于操作。

5.资产按照完整性划分的原则

按照资产完整性原则，为有利于资产日常管理，除调水部分直接投资形成的资产划归调水资产，电站部分直接投资形成的资产划归电站资产外，两者公用资产，如：自动化控制系统、检修门机和管理房等，按照完整性原则，分别划分至调水部分和电站部分，不再将一项完整的资产在两者间进行拆分。

（二）投资费用分摊的方法

在阐述投资费用分摊原则的基础上，探讨投资分摊的具体方法：首先确定调水或发电功能资产的直接购置成本；其次将共用工程费用按照供水和发电投资权重进行分摊；第三进行合理性检查。

1.专用工程投资确认

根据陶岔渠首枢纽工程投资批复情况，结合工程实际情况，以项目管理预算为基础，根据专用工程投资支出确认的原则，即属于陶岔渠首枢纽调水功能的部分直接计入调水投资，包括挡水建筑物、引水闸闸门和引水闸启闭机等。属于电站发电功能的直接计入电站投资，包括发电厂、水轮机、发电设备和升压变电设备等。科学、合理划分陶岔渠首枢纽调水部分和电站部分批复投资与对应实际完成投资和形成资产。

2.共用工程费用分摊

陶岔渠首枢纽工程交付使用资产以具有独立使用价值的资产作为交付对象。根据南水北调工程竣（完）工财务决算编制规定的要求，费用分摊对象为房屋、建筑物、需安装的设备，按实际数的比例（实际分配率）分摊共用工程费用，具体分摊过程采取二次分摊的方法首先将征地补偿和移民安置费用全部分摊计入调水部分的挡水建筑物、引水闸闸门和启闭机设备价值；其次将共用工程费用（建设单位管理费、监理费和设计费等）按调水和发电的投资权重进行分摊，并在直接成本的基础上进行费用分摊。

3.合理性检查

除按专用工程投资确认、共用工程费用分摊外，尚有自动化控制系统、检修门机和管理房等该部分资产既服务于调水功能，也服务于发电功能，属于公共性质的资产，对该部分资产要按照资产价值的完整性进行划分。因此，需要对最终投资分摊成果进行合理性检查，解决资产实物的完整性与价值合理性不一致的问题，从而形成相对准确及合理的资产划分成果。

六、成果

根据上述原则和方法将陶岔渠首枢纽工程投资费用进行分摊，实际完成支出93559.27万元（调水部分支出60101.24万元，发电部分支出33458.03万元），结余770.73万元。相应调水部分形成资产60101.24万元，发电部分形成资产33458.03万元。陶岔渠首枢纽工程是南水北调中线输水总干渠的引水渠首，工程不仅位置重要，而且功能多，项目投资分解、成本控制和效益分析具有挑战性。因此，要结合政策要求和实际情况，选择适宜的费用分摊原则和方法，也为综合利用水利建设项目投资费用进行合理的分摊提供借鉴