乡村振兴背景下基于SWOT分析法对全域土地综合整治路径探讨——以西咸新区沣东新城细柳村为例

史可梅，周颖明，张秀红

（陕西华地勘察设计咨询有限公司，西安 710020）

0 引言

新形势下探寻全域土地高效配置、合理布局、特色发展，盘活土地存量是国家乡村振兴战略落地的重点领域。2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）文件（以下称“〔2019〕194号文”），文件提出大力开展和推进全域土地综合整治试点工作。全域土地综合整治更加强调以人为核心，突出人与土地之间的关系，强调统筹布局和全面协同发展，是推动乡村振兴背景下农业农村现代化，国土综合治理现代化及生态文明可持续的重要举措[1-4]。然而在具体实施全域土地综合整治的过程中，存在诸如统筹协调机制不明确、资本投入不够、资源整合难度大及规模化推进不够等一系列问题[1]。因此，本文以西咸新区沣东新城细柳村（以下称“研究区”）为案例，采用SWOT分析法对其土地利用空间布局和开发利用现状进行分析，在全域视角下剖析研究区土地综合整治的优势、劣势、机遇和挑战，提出研究区特色全域土地综合整治方向及路径，为周边地区加速推进全域土地综合整治提供借鉴。

1 研究区全域土地综合整治路径的SWOT分析

SWOT分析法由哈弗商学院安德鲁斯提出，通过分析研究区内部条件和外部环境，提出优势、机遇、挑战和劣势，挖掘其潜力，充分发挥其优势，利用机遇，克服劣势，攻克挑战，提升其核心竞争力，实现策略目标[5-8]。

1.1 优势（Strength）

1.1.1 区位条件优越。研究区地处关中渭河冲积平原，位于陕西省西咸新区沣东新城细柳村。研究区面积为222.11公顷，北接小章村，南与五一村相邻，西邻沣河，东至黄堆潭村。西边乡道183南北贯穿，东北边2.5 km可至高速立交，交通线路完备，区位优势明显。

1.1.2 资源环境禀赋优势。研究区位于关中平原，属河谷冲击平原渭河一级阶地，地势平坦。气候为暖温带半湿润大陆性季风气候，土壤质地肥厚（多为冲积性潮土和冲积性脱潮土），有利于多种农作物生长，属高产稳产土壤类型。此外，属低阶地工程地质区，土层覆盖深厚，地质构造属相对稳定地区。农耕文化历史悠久，宜拓展农耕文化特色。

1.1.3 良好的群众基础。研究区现状土地破坏情况严重，严重影响周边群众生活环境，项目实施得到了周边群众的大力支持，良好的群众基础对项目实施提供了坚实保障。

1.2 劣势（Weaknesses）

1.2.1 土地利用结构粗放、布局散乱。通过对比第二次及第三次全国国土调查成果（称“二调”“三调”）数据后发现，实际耕地严重减少，耕地减少面积共81.4公顷，占二调耕地总面积的62.49%（表1）。研究区内耕地零星分布且破坏情况较为严重，还存在永久基本农田被压占情况，土地资源利用低效及生态质量退化严重，急需整治（图1、图2）。

图1 现状图

图2 实测耕地分布图

表1 研究区耕地“三调”成果与“二调”对比汇总表（单位：公顷）

1.2.2 建设用地低效利用严重。研究区面积为222.11公顷，建设用地面积为74.63公顷（表2），占比33.60%，占地比重较高，建设用地低效利用严重。经过实地调查和分析研究区1：1 000地形图，研究区建设用地（除铁路用地和农村道路）面积为70.49公顷，实际现状包括未拆除废弃宅基地、项目占用、荒草地、空地（表3、图3），其中宅基地、项目占用面积占比较大。建设用地低效利用严重，废弃宅基地闲置未拆除，废弃工矿用地布局散乱、建设用地用途不合理，亟待整治。

图3 低效建设用地分布图

表2 研究区土地占比现状分类表

表3 研究区建设用地现状调查分类对照表

1.2.3 农业技术落后。研究区现有种植的农作物品种多、乱、杂，未形成品种和品质优势，技术力量投入低。在作物栽培、施肥、用药等新技术推广应用上也很落后。因此迫切需要通过项目的支撑，引进先进的科学技术对现有农业种植技术进行技术改造，促进农业产业的发展与农民的增收[9]。

1.2.4 农田基础设施薄弱。田间道和生产路布局不合理，部分道路材质为素土路面，路面质量差，遇到雨雪天气，道路难以行走；水井大量废弃，沟渠年久失修，目前已无法使用，限制了农业生产；供电设施不齐全，不能满足项目农业所需用电。

1.3 机遇（Opportunities）

1.3.1 区域政策支持。2019年12月自然资源部〔2019〕194号文，指出在全国开展全域土地综合整治试点工作。2020年1月，陕西省自然资源厅印发《关于开展陕西省全域土地综合整治试点工作的通知》（陕自然资发〔2020〕3号），对试点工作高度重视、全面把握和精心部署，确保陕西省试点工作取得成效。文件标志着陕西省全域土地综合整治工作拉开序幕，支持全域土地综合整治工作全面开展。

1.3.2 国家城乡融合发展试验区改革。研究区位于国家城乡融合发展试验区，为全域土地综合整治开展提供了良好的机遇。研究区在全域土地综合整治视角下，结合沣东新城国土空间规划，协调创新，整体提升，确保农田与乡村的融合发展，基研设施配套，产业平台搭建，推动美丽乡村建设。

1.3.3 沣河生态旅游产业发展。研究区西侧为沣河生态保护区，将成为全新独立的生态特色保护区，可发展生态旅游业，带动沣河沿岸建设。项目实施后，可采取生态友好方式，开展生态体验、教育和认知，提升生态品质建设。

1.3.4 都市田园综合体发展理念。田园综合体是新型的乡村综合可持续发展模式。研究区全域综合土地整治能更好地结合沣东新城都市田园综合体的发展理念，吸引游客，兴旺旅游业，助力打造都市田园综合体，推动研究区经济蓬勃发展。

1.4 挑战（Threats）

1.4.1 规划要求高。全域土地综合整治要突出生态目标和效益，强化空间规划引导，通过高起点全域规划、高标准整体设计，全域化布局生活、生态和生产空间，优化现有耕地格局，整治废弃土地，盘活低效建设用地，保护生态环境，推动乡村振兴和生态文明建设。然而，全域土地综合整治规划要求极高，在研究区所在区域，目前开展试点，经验不足，前瞻性也需进一步提高。

1.4.2 建设任务繁重。研究区以打造现代农业、绿色生态、美丽宜居的都市田园综合体为目标。目前，研究区总体生态环境较差、垃圾无序堆放、耕地破坏情况严重、项目压占和挖损等问题重大。项目实施建设任务繁重、工程量巨大等都是全域土地综合整治过程中不可忽视的挑战。

1.4.3 实施管理困难。全域土地综合整治工作是跨行业、多学科的综合工程，需要成立专门的组织机构。按照高标准、高质量、严要求，根据工程建设和技术要求，由组织机构负责组织实施。而控制措施（进度控制、资金控制、质量控制）及保障措施（组织保障、制度保障、技术保障）等问题也给全域土地综合整治工作带来很大的挑战。

1.5 构建研究区全域土地综合整治特色路径SWOT分析矩阵

根据全域土地综合整治的SWOT分析，构建矩阵，探索特色路径（表4）。

表4 全域土地综合整治策略SWOT分析矩阵

2 研究区全域土地综合整治特色路径探讨

2.1 实施方向

结合研究区现状，充分发挥其优势条件，利用机遇，克服劣势，攻克挑战，提出未来研究区全域土地综合整治实施方向。

2.1.1 全面开展农用地综合整理。统筹促进研究区高标准农田建设，加速提升研究区耕地质量；开发利用低效耕地、林草地和荒芜地；整治废弃宅基地、闲置建设用地和工矿用地等途径增加耕地数量；采取工程、生物、农艺等综合措施，优化耕地布局、提高耕地连片度；促进土地规模经营，发展现代农业。此外，通过土地综合整治建设集中连片的高质量农田，引导农用地流转，推动农业规模化经营；适当建设观光休闲农业设施，推进农业和旅游业的有效融合，拓展农业产业功能。

2.1.2 强力推进建设用地整理。统筹开展闲置宅基地、空闲地、厂矿废弃地等各类建设用地及低效闲置用地整理，盘活建设用地，优化农村建设用地布局结构。统筹农民住宅建设，优化农村建设用地空间布局，提升使用效益和集约化水平。提升农村基础和公共服务设施标准。以乡村发展实际和发展目标为基础，结合乡土风情和乡村文化，完善道路交通、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化等生产服务设施，打造“生态宜居”乡村。

2.1.3 积极推动乡村生态保护修复。结合山水林田湖草生命共同体理念，整治农村人居环境，调整生态布局，优化生态功能，保持乡村自然景观。以路网、水网、农田林为绿化骨架，对乡村道路、水系（包括河流、渠道）、农田林网进行绿化，展现乡村绿化和林业发展新格局。修复生态环境，加强土地生态服务功能，构建全域生态宜居新格局，推动生态文明建设和乡村振兴。

2.1.4 创新性探索乡村旅游。在村庄建设规划等指导下，结合乡村地形地貌等自然条件和民俗风情等人文条件开展农村建设用地整理。农耕文化历史悠久，以农田为本底，拓展农耕文化特色，设置农史展览馆、农事体验区、农学书院等体验设施，发扬农耕文化。加强村庄规划设计，结合村土地利用规划方向，完善村庄建设规划顶层设计体系，打造振兴精品村、美丽宜居村、特色景区村和历史文化村等村庄建设。

2.2 路径选择

根据研究区全域土地综合整治特色路径SWOT分析矩阵，研究区拥有良好的自然资源环境，西边为沣河，且历史文化底蕴深厚，可采用“土地整治+现代特色农业”—现代特色农业引领区、“土地整治+美丽乡村建设”—低效建设用地整理区、“土地整治+生态环境治理”—生态环境治理区和“土地整治+乡村旅游”—乡村旅游带动区四种整治路径进行统筹协同开发治理[10-12]，优化乡村景观、拓展旅游设施用地，建成都市田园综合体（图4）。

图4 土地综合整治规划图

2.3 预期目标成效分析

在乡村振兴背景下，开展特色全域土地综合整治，形成集中连片、高效节约的用地格局，构成生态环境美丽宜居的土地利用格局，助推乡村振兴战略向前发展。通过整治农村低效利用土地，改善乡村结构，有利于统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，达到生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的目标[10，12，13]，为西安乡村振兴及产业升级提供借鉴和帮助。

3 结论

本文以细柳村为研究对象，采用SWOT分析法对研究区全域土地综合整治路径进行分析，确定其整治特色路径，形成现代特色农业引领区、低效建设用地整理区、生态环境治理区和乡村旅游带动区四个区域协同路径全方位、全视角土地综合整治新路径，推进农业和旅游业的有效融合，切实科学高效地推动乡村振兴和生态文明建设，打造宜居乡村。通过本规划，指导细柳村未来发展建设，也为西安同类型村庄的发展与振兴提供借鉴和启发。