基于新冠肺炎疫情防控的公安应急管理工作探析

裴颖洁

中国人民公安大学 公安管理学院，北京 100038

一、引言

为深入推进中国特色社会主义现代化建设，保持国家治理能力与社会现代化协同建设，党的十八届三中全会提出，全面深化改革总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会进一步明确提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”。平安中国建设协调小组组长郭声琨强调,要紧盯影响社会稳定的重大风险，打造源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制，有效维护社会大局稳定。要坚持以人民安全为宗旨，着力提高对影响群众安全突出问题的精准打击力、对动态环境下社会治安的主动防控力、对安全生产风险隐患的综合治理力，努力为人民群众创造安业、安居、安康、安心的良好环境。公安机关作为政府重要职能部门，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着不可或缺的重要作用。2019年底至2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情迅速席卷全国，对经济发展、社会进步、居民生活等各方面都造成巨大冲击，其突发性、破坏性、流动性、复杂性、跨域性等多种风险因素交织叠加的特点对国家和城市治理体系带来严峻考验，同样对于公安机关的应急反应能力也是一次全面检验。构建系统完备、科学规范、综合协调的应急管理体系，实现应急管理科学化、精细化、智能化发展，对于提升公安机关后疫情时代治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化尤为重要。鉴于此，本文分析梳理公安机关应急管理工作现状及困境，审视存在的短板和不足，提出相关建议，以期有效提升公安机关应急管理能力，完善公安机关应急管理体系。

二、公安机关疫情防控工作成绩

(一)严防死守，阻断病毒扩散

新冠肺炎疫情暴发以来，公安机关迅速部署、主动作为，举全警之力投入疫情防控工作。如政府在2020年1月23日对离汉离鄂通道实施了严格的管控措施，武汉公安机关在3小时内筑起“护城河”，实现了城市封控“全覆盖、无遗漏”，有效阻止了病毒传播，遏制了疫情蔓延。2021年初，河北省石家庄、邢台等地区疫情多点暴发，河北省公安机关严守各国道、省道路口，在交通卡口轮班值守，加大对车辆检测登记、人员信息核查、体温检测等工作力度，筑牢第一道防线。

(二)下沉警力，增援一线防控工作

各公安机关抽调警力下沉到一线疫情防控工作中，丰富社区及街道警员力量，确保一线警力充足且保持旺盛战斗力。在疫情防控局势下，打造警力进一步沉向基层的“网格化”社区警务工作模式的重要性更为凸显[1]。社区民警通过居民登记信息，将房屋、居民与车辆进行匹配[2]，制作出入证，与社区志愿者一同监管社区大门，严格把控出入人员，大大降低新冠肺炎疫情社区传播风险。除此之外，在“非必要不外出”的倡导下，公安机关强化公众不外出的意识，设立求助热线，为因无法外出而出现生活困难的市民提供上门帮助。街道民警开展巡逻防控工作，提醒劝导群众正确佩戴口罩，并为困难人员发放口罩，发现聚集现象及时进行疏散，疏导车辆及人员并合理规划路线。

(三)科技抗疫，坚持信息化思维

国内疫情之所以得到快速控制，大数据分析研判功不可没。首先，公安机关结合铁路、航空旅客信息登记与各大运营商基站信息，对部分人员的行动轨迹进行分析，并直接获取同时空人员名单，迅速锁定密切接触者，解决瞒报、谎报问题，为后续决策提供数据支持[3]。同时，利用公安业务数据对人员的住址、车辆及社会关系等相关信息进行挖掘与利用，为寻找、定位密切接触者乃至潜在密切接触者节省了大量时间，避免“填表抗疫”情况的出现[4]。其次，各地健康码的推出是本次抗疫工作的亮点之一，公众在公共场合扫码登记后再进入的举措打破了公共场所地毯式摸排工作难度大的窘境。一方面，因为健康码与身份信息相关联，经大数据分析可知人员是否到过中高风险地区、是否有感染风险；另一方面，一旦场所内出现感染情况，可结合监控视频数据迅速调取接触者名单，不再需要进行大规模摸排。最后，公安机关通过利用微博、微信公众号、抖音短视频等新媒体平台对疫情发展态势进行官方播报，维持了社会稳定，提升了人民群众认同感，传播了社会正能量，在警民共同体构建中起到了良好作用。

(四)严抓不懈，常态化防控工作不放松

目前，我国本土疫情已基本得到控制，但境外输入风险、国内反弹压力仍未彻底消失，需要“内防扩散、外防输入”。专家预言，未来几年疫情防控将成为一种常态化现象[5]。2020年5月以来，我国局部地区出现散发病例和聚集性病例，但并未大范围扩散，短时间内均得到控制。公安机关紧密结合国内外疫情、经济和社会形势，抓紧抓细抓实常态化疫情防控工作，统筹推进常态化疫情防控和维护安全稳定各项工作，巩固防控成果并着力提升各项社会效能。首先，公安机关加强人员排查管控工作，对于境外及相关地区返回人员逐一登记并协助进行隔离，责令相关负责人检查搭乘公共交通工具及进出公共场所人员的行程码，严防“输入”风险隐患；其次，公安机关依据前期经验以及各地有效举措不断丰富完善应急预案，在发现感染、传播苗头时立刻启动应急预案，并依据地区风险等级实施差异化管控。

三、公安机关疫情防控工作困境

(一)警务保障机制不完善

1.应急物资保障体系不健全

在疫情暴发初期，我国整体防疫物资数量不充足，防疫物资无法满足各地公安机关防疫需求。除此之外，公安应急物资的调配存在阻碍。一方面，我国应急警务资源储备点分布不均衡且储备不足[6]；另一方面，物资调配效率不高，尤其是在跨区域调配时，尚未形成共享信息平台，难以形成统一领导。

2.处置队伍专业性不强

目前，我国公安机关针对日常警务工作构建了较为科学的警力配置体系，但当突发事件发生时，从各部门抽调警力组建的处置队伍，存在诸多问题。公安机关日常工作中缺乏相关学习培训，导致个体处突能力不强；由于处置队伍大多临时组建，缺乏协作经验，短时间内难以形成合力。

(二)履职任务繁重

1.疫情防控工作严格

疫情暴发正值春节时期，人口流动性大，民警需调取大数据信息进行摸排，确定人员轨迹，锁定同乘人员等密切接触者，人口管控及排查工作难度较大。并且人员的跨区域流动对车站、机场等造成极大压力，严重影响社会治安，也增加了人群传染的风险。公安机关抽调大量警力进驻相关场所开展人员去向登记、核实真伪等工作，严格把控出入人员及车辆，协助卫生部门完成核酸检测工作。高风险地区公安机关控制辖区人口向外流动，同时其他地区公安机关重点关注流入人口，配合社区等部门对其进行隔离检查。对于人员易聚集场所定期清查，警惕密闭公共空间疫情防控疏漏。

2.违法犯罪活动频发

打击违法犯罪、维护社会稳定与公共安全是公安机关的主要职责，是社会治理能力最直接的体现[7]，《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》中对公安机关职责进行了明确规定。疫情发生以来，一些地方口罩等医疗物资和蔬菜等生活必需品短时间内价格飙升。一些不良商家生产、出售质量不符合标准、假冒伪劣的防护用品，有的甚至空手套取采购者货款和爱心人士捐款[8]，严重损害了消费者合法权益，扰乱了社会经济秩序。此外，由于初期公众对疫情并不了解，也未形成成熟的治疗方案，导致公众出现恐慌、焦虑、抑郁等心理反应，个别患者出现过激行为，轻则影响医疗秩序，重则威胁医护人员生命安全。由疫情防控导致违法犯罪活动频发，公安机关警务工作任务激增。

(三)舆情危机处置困难

人民网舆情数据中心发布的《2020年互联网舆情形势分析与展望》显示如图1所示，：“从领域看，公共卫生成为舆论最关心的内容，涉新冠肺炎疫情的信息居于高位”[9]。网络舆情的诸多特点，使得公安机关网络舆情治理面临诸多挑战。

图 1 2020年1—8月全国热点事件领域分布

1.国际层面

新冠肺炎疫情暴发之际，一些西方国家趁机对我国发动“舆论战”，恶意抹黑、故意诋毁，意图对我国政治、经济以及意识形态造成影响。西方敌对势力在抗疫期间利用“异见分子”在一些热点事件上大做文章、歪曲事实，煽动公众负面情绪，并将矛头直指我国政党制度；一些西方媒体借题发挥，散播“新冠病毒中国制造”的谣言，将病毒称作“武汉病毒”“中国病毒”，更有甚者恶意修改我国国旗，以新闻自由为借口对我国进行侮辱，企图为我国招致全球敌意。个别西方国家颠倒黑白、制造舆论妄图遏制我国发展，事关党的前途命运，国家的长治久安[10]，对于公安机关舆情管理来说无疑是一大挑战，更是一项重任。

2.社会层面

疫情初期，个别公众在网络中随意发表不实信息或夸大事实。在“全民网络”时代，公众往往很轻易地被动接受这些错误信息，加之无法了解事情真相，舆论群体数量线性增长，演变成难以控制的网络舆情，短时间内迅速引发严重的社会恐慌。当议题涉及公众安全时，一旦网络中出现细微的风吹草动，大众就会与疫情进行关联，企图寻求心理安慰。如武汉封城期间，由副市长签署发布的“可以放行通告”在极短时间内被撤销[11]；当有新闻报道称双黄连口服液可用于抑制新冠肺炎时，即使并无临床医学证据支持，该谣言仍在网络上大范围传播，甚至出现群众违反居家防疫规定，哄抢囤积双黄连口服液的不理智现象。在人人自媒体、大众麦克风时代，公安机关需对大量真假难辨的信息进行追踪，分散了工作精力，影响了工作效率。

3.公安机关层面

公安机关作为在疫情防控工作中直接与公众接触的一线执法机关，处于社会的“聚光灯”和媒体的“显微镜”下[12]，公安工作往往成为社会关注的重点。新冠肺炎疫情防控持续时间长，管控力度大，且公众情绪焦虑紧张，一旦民警在工作过程中出现能力欠缺、处置不严谨或言语不妥当等情况，警民矛盾就极易被激发，涉警负面舆论在无良媒体传播下可能会形成警民信任危机，公安机关成为网民宣泄不满情绪的对象。同时，部分公安机关在应对涉警舆情方面存在机制不完善、处置不合理等情况，导致在涉警舆情发生时，无法提前预防、及时发现、尽早处置，最终丧失话语主导权。

四、优化公安机关应急管理工作的思考

(一)完善应急管理工作预案

我国以“一案三制”为核心的应急管理事业建设取得了较快发展。应急预案作为公安机关处置突发事件的工作准则，其科学性、可行性显得尤为重要，因此优化应急预案是目前公安机关提升应急管理能力的重中之重。首先，应该明确应急预案的必要性，在思想上重视应急管理工作，解决制定预案走过场问题。尽管突发事件的发生具有不确定性，但是通过学习、研究、实践等过程制定的应急预案能在最大程度上降低突发事件的风险。这就要求工作人员充分了解各种致灾因子、紧急事务和灾害知识，在专业知识与实践经验基础上制定、修订出科学的预案，以更高效应对各种突发事件。其次，提高应急预案的科学性与实用性。突发事件的预警是应急管理工作的重要步骤，预警体系的优化主要表现在对媒体的有效监控以及情报的收集与分析上[13]，通过对网民的大量言论进行研判，决定是否上报并采取措施。然后，根据突发事件的特点，参考专家意见对警力部署和物资调配等工作制定计划，全面考虑可能发生的状况，并制定出几个合理的处置方案，确保各种风险来临时能快速、准确作出反应。

(二)推广应急物资管理系统

自“金盾工程”实施以来，部分公安机关对物联网技术在装备管理方面的应用进行探索，在应急处突工作中发挥了较大作用。警务保障部门应进一步完善并推广信息化、数字化、智能化的应急物资管理系统，利用物联网、区块链等技术对应急物资的信息、供需及调度进行管理，并建立起互联互通的资源共享平台[14]。

一是提高应急物资配备标准。应急物资是公安机关处置突发事件的基础，先进的装备是高效、可靠处置的有效保障。加快关键技术如精细化、无人化技术的研发，为处突队伍配备先进且适用的装备，使其能够在行动中提供强大战斗力。二是规范应急物资管理。利用物联网技术对应急物资信息进行全面采集，包括装备信息、管理人员信息、存储信息等，并对物资的运输、调配以及配发予以规范，形成全国统一标准[15]，方便跨区域性工作的开展。三是开发应急物资智能调配系统。当装备难以满足处置突发事件需求时，就需要就近紧急调用资源支援一线。可优先利用区块链技术实现各地应急物资库的数据共享，当处置小组需调用物资时可对周边公安机关的装备库以及社会仓储进行查询，依据就近原则自动生成最优调配方案，并与交通运输部门实现联动，根据实时路况、天气及所需物资紧迫性规划调度路线，以最快速度将应急物资送至一线。

(三)建立应急管理培训体系

美国对应急培训有不间断的长远规划、规范的流程、统一的术语和标准、全面的质量评估和有力的支持保障[16]，因此对其体系的学习借鉴有助于我国公安应急管理体系的完善。一是应急警务人员培养专业化。在不打破警种和建制的情况下，根据岗位要求与人员特点细化工作所需知识与能力，按相似性或共性原则进行分步建设，由专业人员进行系统培训。课程不应仅限于事件发生后如何反应，更应重视如何进行预防及预判，避免或降低不必要的损失。所学知识也不应局限于公安知识，而应增加跨学科、跨领域的知识，如公共卫生防护、灾害成因等。二是实现作战单元模块化、协同化。在突发事件发生时应根据要求重组作战单元，按照各单元能力采取模块化编组模式，适应联动处置要求。在疫情防控工作中，社区居民及非政府组织参与其中，发挥了很大作用。借鉴“群防群治”的工作制度，在开展针对性培训时，我国也可动员社会力量参与专业应急培训，形成一个全社会范围内的综合应急管理体系。三是模拟演练实战化。认真落实《国家突发公共事件总体应急预案》，将突发公共事件的预防放在首位，树立平时多练兵、遇到突发事件才能少流汗的预防意识。在学习知识的同时，通过模拟演练提升能力、增强熟练度，提高各处置单元的配合度，使人、财、物的储备以及相关机构人员应对突发重大公共卫生事件的能力和水平满足社会需求，确保应急管理工作在突发事件萌芽之时、成灾之前发挥重要作用。

(四)健全舆情引导机制

公安机关作为维持社会稳定的主力军，面对突发、复杂、多变的舆情必须予以合理打击与正确引导。一是要加大舆情监控力度，尤其高度重视国外敌对势力、国外反动势力针对我国散播的妄图分裂我国，影响我国政治、经济等发展的恶意言论。公安机关应借助科技手段形成一个更优化的监测智能系统，对涉及敏感词汇、突然高频出现的言论进行筛选，利用大数据技术通过关键词与官方已发布信息进行匹配，再将报告反馈给工作人员，大大提高网络舆情监控工作的效率，提升战斗力。二是要注意舆情处置的时效性。有专家曾提出发生突发事件舆情后进行舆情回应、发布权威消息的“黄金2小时法则”[17]。基于该法则，要求公安机关在突发事件发生后到形成舆情的两个小时内积极发声，主动应对，抢占舆情高地，不给相关谣言传播留有余地，争取成为公众获取信息的第一途径。三是完善舆情处置联动机制。各种媒体是公众了解时事的重要途径，公安机关要处理好与媒体的合作关系。媒体应该明确正确的立场，做好公安机关舆论支持工作，将公安机关的各项声明、工作举措及时传递给公众。为保持信息传递的准确与及时，公安机关也应与应急管理工作相关部门做好沟通协作工作，如卫生、通信、物资保障、公共设施管理等部门，当事件发生时，真正做到情报共享、信息流通，保证多部门同时反应。

(五)建立应急管理工作智库

党的十九大报告指出，深化马克思主义理论研究和建设，加快构建中国特色哲学社会科学，加强中国特色新型智库建设。目前，我国智库水平仍不高，没有形成完善的智库制度，缺乏国际合作。国际化智库的建立有利于全球范围内共享经验，面对突发事件时，集全球之力予以应对。一是加快构建公安机关智库。公安机关智库是否有价值，关键在于智囊团能否依据警情提供有价值的创新策略。智库需要专业管理团队来运作，激励高层次人才对公安机关所面临的、可能面临的问题进行不断的深入研究。在百年未有之大变局的时代背景下，智库要系统、全面、覆盖所有突发事件领域，做到未雨绸缪，防范预警。二是实现合作共享。我国可通过智库将国内公安机关应急管理经验进行共享，提供“中国智慧”，同时也可借鉴其他国家应对突发事件的举措。三是不断学习创新。突发事件处置涉及多个部门，包括应急处置、物资保障、医疗卫生、心理疏导、灾后重建等，这迫切需要新型智库建立突破学科、专业、界别的良好合作生态与链条，建立联动机制，服务国家应急管理的需要[18]。公安机关智库的建立，既要注重积累以往经验，也要不断学习与创新，在突发事件发生后，能够迅速制定方案，做出有效处置，减少损失。